城市更新从“增量扩张”到“存量提质”
5月28日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（下称《规划》）。这份文件不仅为2026年至2030年的中国城市发展绘制了清晰的“任务书”和“施工图”，更向外界传递出一个强烈的信号：未来城市的竞争逻辑已经彻底改写。
过去那种比谁的地盘摊得大、谁的新区建得多的“增量扩张”时代宣告结束，一个比拼谁能把老旧空间经营好、盘活好的“存量提质”新时代正式到来。
从“开发思维”到“运营思维”
《规划》明确将“激活城市存量资源潜力”列为关键任务，并提出要全面摸清城市存量资产的底数。这意味着，那些遍布城市的老旧厂房、产业园区，以及亟待改造的老旧小区和地下管网，不再是拖累城市发展的“包袱”，而是亟待唤醒的“沉睡资本”。
这种转变对城市管理的底层逻辑提出了根本性的挑战。第一太平戴维斯中国区策略顾问部负责人、董事总经理朱锋对《国际金融报》记者指出，“存量经营”意味着城市发展从“开发思维”转向“运营思维”。这意味着，城市建设不再问“还能建多少平方米”，而是问“现有空间如何产生更高现金流、税收与就业”。
在朱锋看来，这会从根本上改变城市的底层逻辑：地方政府将从“卖地者”变为“资产管理者”，企业能力也从“快周转开发”转向“长周期改造+精细化运营+资产证券化”，“未来，城市竞争力的核心指标不再是建成区面积，而是单位用地的GDP产出、租金坪效与碳效”。
上海破局之道：让老楼宇焕发新经济
“十五五”期间，将是上海商务楼宇老化的加速期。数据显示，到2030年，上海楼龄在30年及以上的办公项目总面积将进入集中增长期，大量存量楼宇进入了必须进行更新改造的生命周期阶段。
今年，上海首次编制的城市更新和住房发展“十五五”规划将于近期出台。
据悉，上海定下了明确的目标：至2030年，计划推动150栋、约200万平方米的商办楼宇进行更新提升。但这绝不是简单的修修补补，而是支持存量商办楼宇因地制宜，兼容符合地区发展导向和生产生活需求的功能业态。例如，将市中心一些空置率高、效益低的存量商办楼，更新改造为保障性租赁住房，既解决了新市民的居住痛点，又盘活了低效资产。
除了单体楼宇的焕新，片区更新也是上海发力的重点。至2030年，上海计划推进不少于20个重点片区的更新，带动片区内不少于300个更新项目实施。这种以点带面的模式，旨在让城市更新的红利惠及更多区域和市民。
在这方面，普陀区的实践提供了一个范本。在“十四五”期间，普陀区不仅释放了大量的经营性地块和公益性地块，为城区功能重塑打下基础，更扎实推进“两旧一村”改造。曾经作为上海中心城区规模最大的“城中村”——红旗村，如今已成功蝶变为“真如境”综合体。这里建成了上海真如环宇城MAX、山姆会员店、中海中心等高品质载体，形成了近百万平方米的多种业态融合体。这一成功的“上海红旗模式”，正是存量资源被重新激活的生动写照。
差异化竞逐：做高、做强与做优
同处长三角，但在城市更新的赛道上，上海、江苏和浙江各自面临着不同的痛点，也因此衍生出了差异化的发力方向与市场机会。
朱锋分析认为，三地的机会与风险呈现出明显的分化特征。
上海的核心在于“做高”，目标是提升全球城市能级，实现存量空间价值的最大化。上海聚焦“楼宇经济更新”，通过全生命周期管理和功能兼容转换，解决商办空置与低效用地问题，核心目标是提升单位土地的经济密度与国际竞争力。机遇在于以合理成本获取核心区低效商办资产，通过功能转换实现价值修复与功能套利。
他进一步分析，江苏的重点在于“做强”，追求产业与城市的双强，平衡民生与发展。江苏侧重“产业用地更新”，依托土地与财税政策突破，推动工改工、工业上楼，服务于沪苏同城化与制造业升级。机遇在于承接都市圈产业外溢，通过产业载体升级实现租金溢价与资产证券化，同时兼顾民生配套的同步完善。
浙江的特色在于“做优”，作为共同富裕示范区，其重心在于社区与人的体验最优。浙江深耕的是“未来社区建设”，针对公共服务设施缺口与存量用地功能单一的痛点，将更新重心放在养老托育、社区食堂、数字化改造等民生场景。机遇在于通过长期运营服务和政府补贴，实现稳定现金流，核心是赚取“人的体验”带来的细水长流收益。
站在“十五五”开局之年，朱锋预测，未来五年将呈现出鲜明的“三化”趋势：首先是主体专业化。央国企与头部的专业运营商将成为市场主力军，而纯开发型的房企将进一步退出这一领域，或被迫转型为“更新服务商”。
其次是模式金融化。公募REITs（不动产投资信托基金）的底层资产范围将扩大至长租公寓、养老、文化设施等领域，城市更新基金、Pre-REITs投资成为常态，一个项目的成败将高度取决于能否实现“投融管退”的资金闭环。
最后是内容人本化。城市更新将从过去的“拆改留”转向“留改拆”。保留社区记忆与烟火气的微更新将成为主流，且更新过程必须同步植入产业、服务与治理机制，让空间真正为人服务。
在朱锋看来，城市更新不再是规划部门“画红线”，而是资管部门“算回报”、运营部门“做内容”。能率先建立存量资产评估体系、收益模型与长效治理机制的城市与机构，将在下一轮周期中胜出。
记者 潘洁
编辑 潘晟