以系统改革打通要素配置全链条——从38号文看土地要素保障政策落地
◆当前经济形势下，土地要素保障已成为关乎稳投资、稳预期、稳就业的全局性系统工程
◆38号文释放了土地要素保障从保规模向提效能、从增量依赖向存量深耕转型的政策信号
◆土地要素保障政策转型，本质上是自然资源要素市场化改革在空间治理维度的具体展开
当前，我国经济正处于新旧动能转换的关键时期。自然资源要素保障的意义已超越单纯的资源供给，更是关乎稳投资、稳预期、稳就业的全局性系统工程。“十五五”开局之年，自然资源部、国家林草局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）（以下简称“38号文”）并配套出台《自然资源要素保障政策问答》（以下简称《政策问答》），政策工具正在重塑自然资源要素的配置格局。
38号文推出一系列改革措施释放了自然资源要素保障从保规模向提效能、从增量依赖向存量深耕转变的政策信号。从政策执行来看，需要在坚守耕地保护和生态底线的前提下，直面基层土地配置中的结构性矛盾，以更大的制度创新力度打通要素流动堵点，推动自然资源要素保障从被动响应向主动适配转变。
浙江杭州城市一隅。
从增量扩张到统筹存量和增量建设用地
增量扩张式土地要素保障，通过不断扩大建设用地规模来匹配经济增长速度，在特定历史阶段有效支撑了工业化和城镇化进程，但也积累了深层结构性问题：一边是新增建设用地规模已触及“天花板”，资源配置的边际效益持续递减；另一边是大量存量建设用地长期处于低效利用状态。
38号文提出“项目跟着规划走，要素跟着项目走”，实质上是对土地要素配置底层逻辑的重构，政策核心是建立增存挂钩机制。也就是38号文明确的，各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。这一制度设计的深层意图，在于通过硬约束来改变地方政府对增量用地的路径依赖，倒逼其将工作重心转向存量挖潜。
与此同时，38号文明确新增用地原则上不用于经营性房地产开发。笔者理解，此举旨在引导土地要素回归生产要素本位，使其更多流向实体经济。同时，该政策通过控制增量、消化存量，有助于改善市场供求关系，防止部分地区过度开发和供大于求，从而起到稳定房价的作用。但需注意的是，该规定不宜“一刀切”，应保留适度弹性。建议根据地方住宅用地去化周期实施分类管理：对库存周期长、存量充足的地区严格执行；而对去化周期较短的区域，允许地段适宜的新增用地按合理比例用于经营性房地产开发，以兼顾稳增长与防风险。
“联审+先行”重塑审批流程降本增效
过去，建设项目用地审批涉及规划选址、用地预审、农用地转用、土地征收、供地等多个环节，串联审批模式导致项目落地周期长。对于资金链紧张的中小型民营企业而言，审批周期长直接意味着财务成本上升和投资机会窗口收窄。
38号文明确，要推动省域用地用海用林用草用湿等在同一平台上联审。将多头审批整合为“一次综合论证、一次评审、一份审查意见”，从源头上破解部门壁垒，解决审批程序制度性交易成本较高的问题。其中明确，结合国土空间规划许可制度试点，符合条件的重大项目可在取得规划许可后先行用地，许可意见有效期三年。《政策问答》进一步明确，线性基础设施可分段办理用地手续，林草审批权限下放至市县。这些改革将企业多头跑变为部门协同跑，大幅压缩了项目落地周期。需要注意的是，先行用地不等于降低标准，必须建立完善的跟踪监管和违约惩戒机制，确保事中事后监管不脱节。
以多元化供给体系破除民企用地门槛
土地一级市场供应模式下，大面积、高门槛、一次性缴清出让金的规则，对大型企业尚属可行，但对轻资产运营、空间需求灵活的科技创新型中小企业而言，形成了“挤出效应”。对此，浙江省在创新土地要素保障中提出“供楼+供地”双轨并行、弹性年期出让、首期缴款比例不低于50%即可开工等做法，正是对这一困境的有效回应。
根据38号文关于优化土地供应结构的要求，结合《政策问答》中关于灵活供地的指引，笔者建议在浙江省创新实践基础上，从4方面深化土地供应改革：一是全面推行“标准地”出让，在出让前完成区域评估，明确投资强度、能耗、环境标准，实现“拿地即开工”；二是探索混合产业用地，在工业用地中兼容研发、商业等配套功能，适应新产业复合需求；三是深化弹性年期出让和先租后让，降低企业前期资金占用；四是落实《政策问答》中关于土地用途兼容的指引，支持存量厂房在不改变用地性质前提下提高容积率，降低实体企业扩产成本。
“容错+共享”机制激发存量盘活内生动力
目前，全国批而未供、闲置土地总量依然庞大，部分存量工业用地容积率长期低于合理水平。地方政府处理历史遗留问题工作量大且短期财政收益不明显；而行政事业单位和国企持有的闲置土地，因历史取得成本较高，在当前市场下行周期中按现状评估面临账面减值，管理层普遍担忧“国有资产流失”的问责风险。可见，盘活存量之所以推进缓慢，症结在于利益联结机制和容错免责机制缺失。
基于38号文关于盘活存量用地的总体要求，为破解低效用地困境，笔者建议既要给地方政府“松绑”，也要让经营主体有利可图。一方面，构建政府、企业、村集体多方利益共享机制，以及低效用地“诊断—认定—处置”全链条管理。另一方面，支持“1.5级开发”，即在土地正式出让开发前，由原土地使用权人或引入第三方进行短期、可逆的临时利用，如作为创意园区、体育设施、绿地公园等，待条件成熟后再进行正式开发，实现存量土地的过渡性盘活，对主动退出低效用地的企业给予合理补偿和税收优惠。
分类管控满足农文旅等新业态用地需求
随着乡村振兴战略深入推进，休闲农业、乡村旅游、康养等新业态蓬勃发展。这类项目天然具有功能复合性，往往需要建设用地、农业设施用地与生态用地穿插布局，不符合现行土地管理制度“单一用途、严格管控”的要求，导致项目审批常因用途认定困难、地类交叉而陷入停滞。
针对38号文及配套政策中关于优化用途管制的精神，结合《政策问答》中关于用地兼容性的相关指引，笔者建议，农文旅融合之类复合型项目用地应在坚守红线前提下，按项目实际功能区精准供应建设用地，避免“整片征收、粗放利用”。对于主辅功能明确的项目，实行“主用途确定+兼容性管理”，允许一定比例的配套功能用地。
以规划动态维护机制提升空间适配性
针对重大项目落地过程中频繁遇到的规划调整需求与现实矛盾，结合《政策问答》中加强规划引领的政策指引，笔者认为，建立国土空间规划年度动态维护机制，是对传统静态蓝图式规划管理的重要突破。
经济社会发展具有不确定性，重大产业项目布局、基础设施建设时序往往需要在规划执行期进行调整优化。建立规划动态维护的常态化机制，能够使规划及时响应发展需求变化。当然，规划动态维护不等于随意调整，优化方向应有利于提升空间利用效率、优化功能布局、促进高质量发展。
（作者汪晖，单位为浙江大学公共管理学院）
原标题：《以系统改革打通要素配置全链条——从38号文看土地要素保障政策落地》