西安三学街棚改“撤回”背后：项目资金承压、开发模式失灵
5月25日，《人民日报》以“房屋征收五年未安置，一纸通告让居民搬回去”为题，报道西安碑林区三学街棚改项目终止。
2020年，碑林区政府对三学街棚户区进行房屋征收。然而，5年后，该区又让居民搬回原住房。在接受人民日报采访时，碑林区副区长董鹏解释，项目存在合规问题，也面临巨大资金压力。而在更深层次上，这场“撤回式棚改”，折射出备受争议的“曲江模式”正在失灵。
“曲江模式”路径是：圈地、炒作文旅概念、融资开发、拉升地价，再依靠土地出让回笼资金，高度依赖“土地升值—融资扩张”的循环。随着楼市降温，地价持续上涨逻辑难以为继，三学街棚改项目终止，正是这一模式遭遇现实压力后的缩影。
棚改安置房将被出售偿债
“2020年，由曲江新区管委会投资，碑林区政府对三学街周边棚户区进行房屋征收，承诺2023年8月前将居民安置到位于国际港务区的新建小区。2000多户居民交出房子，一直未得到安置。2025年5月，碑林区政府突然发布通告，让居民搬回原住房。”
针对上述群众来信，碑林区从政策层面给出的理由主要有三点：一是征收房屋产权“公转私”缺乏法律依据；二是2020年三学街被列为历史文化街区后，项目已不符合相关政策；三是安置楼在未取得施工许可证的情况下便已完工。但这些解释并未消除居民疑虑。
比如，项目上一期改造时同样进行过“公转私”；对于为何会在历史文化街区推进棚改，曲江新区管委会副主任李耀杰称“有存档，但因搬家难找”，这一说法难以服众；至于安置楼未取得施工许可证，则是因为“没交配套费”，显然也不应由搬迁户承担后果。
相比程序争议，更关键的问题仍然是资金。按李耀杰的说法，项目最初约定由市里承担70%、曲江新区承担30%。但最终项目共投入26.78亿元，其中除1.32亿元棚改专项补助资金外，其余大多来自国开行贷款、银行贷款、非标融资和企业发债。
尽管曲江方面否认项目终止是因为“资金缺口”，但碑林区的说法更直接：若继续执行原方案，还需追加94.99亿元投入，已超出市区两级政府财力；而及时止损后预计损失约5.85亿元。
安置小区规划建设2000多套住房，仅安置了81户“私户”。剩余住房如何处理？相关负责人称，这些房源属于曲江新区资产，未来将作为商品房销售，用于偿还贷款、化解债务。
“曲江模式”依赖土地升值
三学街棚改困境，让外界再次审视曾被视为样板的“曲江模式”。
曲江新区位于西安东南，前身是1993年获批的省级旅游度假区，2003年更名为“曲江新区”， 被赋予“管委会+公司”的政企合一体制。此后多年，曲江依靠“文化+旅游+城市开发”路径迅速崛起。
其核心打法可概括为“倒序开发”：先融资、做基建、改善城市界面，再通过土地升值反哺开发。不同于传统“先卖地、后建设”模式，曲江选择先举债完善基础设施和公共空间，拉高区域价值后，再通过土地出让实现资金回流。
这一模式在房地产高速上涨时期极具扩张力——曲江文投2002年总资产仅600万元，到2011年已增长至275亿元。业内也将其总结为一条完整链条：“圈地—融资—基建—地价上涨—卖地回款—继续开发”。
长期以来，曲江始终未能摆脱“打着文化旗号做地产开发”的质疑。问题在于，该模式高度依赖土地持续升值和融资扩张。一旦遭遇“楼市降温、土地财政退潮”等外部压力，整个循环便难以维持。三学街棚改项目“撤回”，正是这种压力传导到基层项目后的结果。
与此同时，政策风向也在变化。随着2020年“棚户区改造”表述从政府工作报告中淡出，过去“大拆大建”的开发逻辑，让位于保护性更新与存量改造。三学街项目的后续处理，已转向“城市更新”路径。
碑林区正通过政府拨款及城市更新资金，对片区基础设施进行整体修缮。陕西建工第三建设集团以约1.48亿元中标三学街片区保护更新项目。
曲江走向“去行政化转企”
在三学街棚改“撤回”背后，更大的变化，其实是曲江新区自身也走到了转型节点。
4月，西安明确提出将撤销曲江新区管委会，并逐步转型为市级文旅集团。财联社梳理发现，管委会下属公司达435家，其中6家发债主体累计存续债券规模超过245亿元。
事实上，曲江的债务压力近年已逐渐暴露。2023年以来，直属管委会的曲江文化控股及旗下多家城投信托接连出现兑付危机；曲江文旅、西安饮食、西安旅游等曲文投体系6家上市公司，2022年至2024年累计亏损超20亿元。
在业内看来，这意味着过去依赖“政府信用+土地升值+融资平台”运转的发展模式，已难以持续。也正因此，曲江走向“去行政化转企”。
陕西社科院文化旅游研究中心主任张燕接受21世纪经济报道采访时称，“政企合一”模式的问题，不仅在于显性债务，更在于行政与市场边界模糊，导致公共资源与商业开发长期捆绑。曲江本质上是文旅产业平台，需要剥离行政包袱，回归市场化运营。
有第三方机构认为，此次改革核心很可能是“债务分家”：公益性债务由政府承接，通过授信、置换等方式展期；经营性债务则留给新成立的文旅集团，以企业现金流自行消化。
有评论称，作为全国首个启动“撤销管委会、转型市场化国企”的国家级文化产业示范区，曲江很可能成为土地财政退潮后，文旅开发区政企切割与债务出清的样本。
撰 文｜北 塱
编 辑｜钱琪瑶
-end-
原标题：《西安三学街棚改“撤回”背后：项目资金承压、开发模式失灵》