黄晓春：社会治理创新需努力适应新就业群体和新业态特征
【编者按】
值“5•17”重要讲话发表十周年之际，上海社联联合澎湃新闻推出“潮头·先声”25位上海哲学社会科学学者访谈专题。专题以“研究真问题、真研究问题”为导向，聚焦知识创新、理论创新和方法创新，探索立足中国发展实践构建中国自主知识体系的路径。学者在服务国家战略，研究国家重大现实课题中，也在努力回答中国之问、世界之问、人民之问、时代之问。
社会治理领域存在一些共通性问题，对于跨部门协同、国家与社会关系等基础性问题，各国都在探索不同解决路径。那么，中国如何通过社会治理创新破局？4月2日，上海大学人文社科艺术处处长、教授黄晓春接受澎湃新闻记者专访时称，中国通过党的组织网络来实现跨部门、跨界整合，在汇聚共识的同时有效推动多元治理。此外，党建引领也提供了一种具有弹性的治理机制，能在兼顾活力与秩序的同时赋能高质量发展。
黄晓春长期聚焦当代中国基层治理转型问题，尤其关注基层政府的行为机制与社会组织发展特征。近年来，作为首席专家，他承担国家社科基金重大项目“特大城市社会治理现代化的实现路径研究”；他长期承担民政部、上海市委等政府部门委托的重要决策咨询课题，为多项基层治理制度创新提供智力支持。在黄晓春看来，要讲好“中国之治”的故事，不仅要紧贴中国社会治理创新的生动实践提炼标识性理论概念，也要回到世界各国治理实践普遍遇到的一般性问题，在文明交流互鉴层面开展理论对话。只有这样，中国实践才能转化为具有生命力的理论，并有可能在国际社会中进一步提升影响力。
当前，随着社会的发展，社会治理创新面临新挑战。首先，深入理解数字社会的运行逻辑已经成为一项紧迫任务。在数字社会，人与人之间的连接方式、群体之间的互动模式，以及社会动员的机制，都开始发生重构。因此，在平台经济和网络经济快速发展的背景下，要想实现社会治理网络有效全覆盖，就要高度重视新就业群体的有效组织化与服务保障问题。其次，新一轮城市更新以存量更新为主，几乎处处涉及现实利益调整，治理问题随之大幅增加，迫切需要在物业治理以及空间更新的社会支持模式等方面探索新路径。最后，基于人工智能的数智治理以及算法治理问题，正从多方面重塑传统治理机制，未来需要在治理的有效性、法律框架、伦理边界等之间找到平衡。
何为具有中国特色的社会治理创新
澎湃新闻：如何理解中国特色社会主义社会治理之路？
黄晓春：党的二十届四中全会提出要走中国特色社会主义社会治理之路，确保社会生机勃勃又井然有序，这为我国未来社会治理现代化改革指明了方向。回顾新时代我国社会治理领域的重要经验，我认为以下改革中蕴含着深入理解中国特色社会主义社会治理之路的重要密码。
一是以党建引领推动社会治理共同体构建。世界各国在探索现代化社会治理模式时都面临着共同问题，即如何推动政府、市场、社会多方主体围绕共同治理目标有序合作。由于不同主体的目标不一、遵循的规则各异，共治有序运行总会面临不少矛盾。面对这一全球治理普遍性难题，我国的经验是以党建引领来推动多方主体基于人民性立场达成治理共识，再充分运用党组织网络广覆盖的组织优势，在不同主体间建立起共同行动的治理网络，从而实现高效共治。
二是以人民至上理念推动有为政府治理。进入工业化时代以来，现代国家的政府形态普遍运用科层制模式，即严格遵循规则与制度的同时，实行清晰的职能分工与结构分层。这种政府治理模式固然提升了公共部门的专业化治理能力，但也带来了跨部门协同难题，以及重形式规则而轻治理实效等问题。在中国的社会治理实践中，各级政府一方面不断强化规则导向的运作模式，另一方面则秉持以人民为中心的理念，对治理绩效高度敏感。在横向竞争机制和多维压力机制的共同作用下，各级政府尤其是基层政府在“重心下移”的制度背景下，形成了持续提升公共服务质量的动力机制。
三是探索渐进式转型中社会有序发育的新路径。从全球治理的一般规律来看，社会秩序的构建仅仅依靠政府是不够的，还需要社会组织、社会力量在公共服务供给和秩序维护中发挥重要作用。但对于转型中国家来说，社会力量的发育面临着两难问题。一方面，如果社会活力迸发的过程中缺乏引导，很容易引发非预期的社会冲突；另一方面，如果单纯加强管控，又容易遏制社会发育的动力。因此，如何在活力与秩序间找到均衡，就成为转型国家面临的重要治理挑战。
我国在应对这一挑战中，逐步形成了中国特色的独特经验。例如，强调围绕公益领域推动社会力量成长，在紧贴社会需求的同时，引导社会力量有序进入公共领域；推动社会组织深度嵌入社区治理领域，在基层党组织、基层政府的支持下开展社会动员，从而实现秩序与活力的兼容；以政府购买服务制度体系，引导社会力量有序成长。这些举措一方面为社会力量的成长提供了有力支持，另一方面也塑造了社会力量成长的基础秩序。
澎湃新闻：中国特色的社会治理体系的独特性体现在哪？
黄晓春：任何一种治理模式，本质上都蕴含了人类社会关于“秩序何以可能”的考量，并嵌入于特定的制度文明之中。在这个意义上，中国式社会治理模式提供了一种破解人类社会普遍性矛盾的总体思路，其中蕴含着独特的制度文明意涵与启示。
一是在多维价值取向间寻求均衡的核心理念。我国的治理实践强调在一系列暗含张力的价值理念间寻求均衡。例如，在广泛的社会参与与有效国家权威构建之间，在富有活力的地方创新与整体有序的治理体系之间，在地方治理竞争与公共利益维护之间，寻求动态均衡。
二是在多元利益协调中始终秉持以人民为中心理念。在现代治理体系越来越呈现出“技术治理”特征的背景下，这一核心理念对于推动治理体系紧密呼应人民需求具有重要作用。以人民为中心理念，一直推动着中国治理体系在多元分化社会中寻求最大公约数。其对于修正治理实践中普遍存在的绩效主义发展观，以及改变现代科层体系低效率刚性运行等治理顽疾，都具有重要意义。
三是在复杂社会整合中强调共同体思维。中国社会治理创新的核心目标是努力塑造共建共治共享的社会治理共同体，其基本思路是通过公共性领域的构建，推动多方主体间形成紧密依赖的共同体意识。需指出的是，中国式治理创新的独特性，既赋予了共同体以现代性内涵，又充分运用传统中国社会“家”的逻辑予以改造，这在基层社会治理中表现得更为鲜明。
以上这些价值与精神始终贯穿于中国社会治理创新的实践中，使得中国特色的社会治理体系不仅在制度形态上具有自身独特性，更从制度文明意义上为社会有序发展指明了新路径。
如何以创新思维应对社会治理中的普遍性难题
澎湃新闻：政府作为治理的重要主体，如何实现跨部门协同是一大难题，中国通过怎样的社会治理创新解决这一问题？
黄晓春：跨部门协同问题，是现代社会治理中各国普遍遇到的改革核心议题之一。对中国而言，跨部门协同问题在城市基层治理中尤为突出。例如，在城市综合整治中，往往涉及公安、城管、市场监管等多个部门，协调难度极大。早期，也曾尝试通过机构合并来解决问题，即将相关职能部门整合在一起。但实践证明，部门“拆拆并并”往往会带来一些新的管理复杂性，尤其是下级机构合并后，上级结构未必同步调整，反而可能产生新的问题。
为此，中国近年来逐渐形成了一种新的社会治理路径，即通过党的组织网络来实现跨部门整合。这一做法不必进行大规模机构调整，而是依托党组织体系实现协调。具体而言，各部门虽然在行政上隶属于不同系统，但均设有党组织。通过将这些党组织纳入属地党组织的统一协调体系，可以在不改变原有权责结构的前提下，实现跨部门协同。例如，上海的基层治理改革就强调在街镇层面打造强有力的党建整合网络，通过把各类职能部门吸纳到这一网络，来实现强有力的整体性治理。这种方式逐步推广，成为基层治理中的重要机制。
这一机制在实践中普遍被证明，对于打破部门壁垒、推动跨部门协同具有重要作用。其优势在于，不破坏既有的科层制结构，因此改革阻力较小，同时依托党组织的普遍存在，具备较强的稳定性和可持续性。在中国的制度背景下，各类组织普遍设有党组织，这为该种协调机制提供了制度基础。随着实践的推进，这一模式逐渐扩展到更加复杂的治理场景。例如在虹桥机场这一大型交通枢纽区域，涉及不同层级、不同类型的各类机构，管理体系极为复杂。在这样的环境中，通过建立统一的党建协调机制，可以将不同系统的力量整合起来，实现高效协同。
澎湃新闻：基于目前的社会治理创新，党建全覆盖很重要，要如何实现？
黄晓春：我国社会治理创新的重要经验是，通过党建全覆盖来有效推进各项治理工作。但随着社会发展和运行方式的不断变化，党建全覆盖也不断遇到新挑战。在基层改革实践中，最初通过加强社区党建弥补社区层面的不足；随着城市形态变化，新的空间不断出现。例如，以商务楼宇为代表的楼宇社会，并不在传统社区治理网络覆盖范畴内，于是党建全覆盖工作也与时俱进不断创新。
以上海为例，20世纪90年代后期，浦东和静安等地出现大量高价值商务楼宇，一个楼宇的经济体量甚至相当于一个县，但传统治理体系难以有效覆盖这些空间。因此，上海探索形成了楼宇党建的创新实践。以上海浦东潍坊街道的嘉兴大厦为例，其聚集了大量白领和民营企业，经济活力强，但治理网络难以触达。
最初的创新源于现实需求。由于当时开展党内教育活动，楼宇内部分体制内工作党员需要频繁返回组织关系归属地参加组织生活，时间成本较高，于是尝试在楼宇内建立党支部，以便就地开展活动。这一做法逐渐扩展，吸纳了楼内包括外企、民企的其他企业党员，并在实践中不断演化。随着不同类型企业的加入，传统体制内的组织方式已难以适应，推动了服务导向的转变。在这一过程中，党组织不仅承担组织功能，还逐步整合公共服务资源。例如，协调税务部门入驻楼宇进行政策宣讲，协助企业应对劳动法规调整，帮助解决用工与行政沟通问题等。由此，楼宇党组织的服务和治理功能不断凸显，成为了楼宇社会中治理工作的枢纽。
这一实践后来被大范围推广，形成了“支部建在楼上”的模式。其反映的是一种典型的中国式改革路径，即在新空间、新问题不断出现的过程中，通过实践探索逐步形成制度安排，而后在不断完善的基础上逐步拓展应用范围。这种改革路径并非完全依赖预先的理性设计，而是高度依赖基于地方性情境的改革试验。
随着城市空间不断演化，新的治理对象不断涌现。面对这些变化，通过在新空间中嵌入党的组织网络，将公共服务与管理资源沿着党的各级组织体系延伸，也就成为一种重要的治理方式。总体来看，中国共产党有1亿多名党员，基本覆盖了我国所有阶层、群体和职业人群。依托党的组织网络并加载一定治理功能以实现社会治理网络全覆盖，已成为我国特有的治理制度优势。
澎湃新闻：从当代中国社会治理转型的历史脉络看，很多问题都处于“两难”情境之中，党建引领如何以富有弹性的机制来破解难题？
黄晓春：一个运行良好的现代社会，并非完全依赖政府治理，而是需要多元主体共同参与，包括市场力量与社会力量的协同作用。对转型国家来说，如果过快释放社会力量，而又缺乏有效的平衡机制和渐进路径，依据历史经验，很容易引发风险甚至危机。但与此同时，也不能因为担心风险而完全不释放社会力量，这样同样会抑制社会活力。
在这一“两难”问题上，我国经历了反复探索。在很长一段时间里，相关政策在收放之间不断调整。一方面担心社会力量发展过慢，另一方面又担心发展过快带来风险，因此政策方面常常进行阶段性调整，有时强调放开，有时又重新收紧，依靠公共政策手段进行调节。后来，政策上逐步形成了一种新思路，那就是通过党建引领为社会力量的有序发展提供系统支持。
特别是党的二十大以来，这一思路在制度层面得到进一步强化。相较此前以登记管理等政策工具为主的治理方式，这一阶段更加注重在社会组织内部嵌入党建引领机制，通过建立党组织、党的工作机制等方式，使社会组织在发展过程中同步形成内生的规范与秩序。同时，政策层面还强调引导社会组织向社区扎根。一旦进入社区层面，便可以依托已有的党建网络，特别是区域化党建体系，更好地嵌入公共服务、公共管理与公共安全等具体场景之中。这种方式在实践中提供了一种兼顾发展与秩序的路径，使社会力量在扩展过程中能够保持相对稳定与协调。
从治理逻辑上看，这一探索试图回应一个长期存在的难题，即如何实现既要发展又要有序。政策文件中常常强调既要放又要收，但在实际操作中，这种目标极具挑战。如果仅依赖公共政策工具，往往只能在收与放之间做选择，很难实现二者的统一。而通过党建引领，则在一定程度上提供了一种具有弹性的机制，使高质量发展与有序运行能够在同一框架下推进。
社会治理创新面临数字社会新挑战
澎湃新闻：当前阶段，中国的社会治理创新亟须关注哪些问题？党建机制应如何更好嵌入其中？
黄晓春：当前亟须关注数字社会的运行逻辑及特征。所谓数字社会，并不仅仅是信息网络技术的应用扩展，而是指社会运行方式本身发生了深刻变化。人与人之间的连接方式、群体之间的互动结构，以及社会动员的机制，都在数字化背景之下发生重构。
深入理解数字社会的运行逻辑，已经成为一项紧迫任务。例如，按照经典的社会科学理论，大规模集体行动通常需要稳定的组织结构、明确的动员机制以及较高的协调成本。相关研究指出，这类行动往往依赖严密的组织网络和一定的资源投入。但在数字社会中，情况正在发生变化。例如，2024年大量大学生从郑州出发，骑着共享单车“夜骑开封”。这类活动并未依赖传统意义上的组织结构，也缺乏明确的策划主体，而是通过网络空间中的信息传播、情绪共鸣和话题聚合迅速形成。这表明，社会动员的成本结构、组织方式以及扩散路径，都已经发生了显著转变。如果仍然沿用原有的认知框架和治理工具，很可能出现效率下降甚至失效的情况。
进一步来看，这种变化还意味着社会连接方式的重构。传统社会中，人与人之间的联系往往依赖于地缘、单位或组织关系；而在数字社会中，这种联系更多通过线上实现，具有跨地域、弱结构但高频互动的特点。个体既生活在现实空间中，同时也以“网络身份”参与到更广泛的社会关系之中，这种双重嵌入正在重塑社会结构。因此，社会治理的策略与方式也需要相应调整。一方面，需要继续发挥既有制度优势，例如通过党建机制实现组织嵌入与资源整合；另一方面，也需要探索新的方式，以适应数字空间中流动性更强、边界更模糊的社会形态。
澎湃新闻：如今就业形态多元化、平台经济兴起，社会治理创新面临怎样的新问题、新挑战？
黄晓春：随着新技术和流动社会的快速发展，以党建引领为核心的社会治理创新，开始面临新挑战，最突出的变化来自平台经济的兴起。近年来，大量劳动者不再依附于传统单位体系，而是依托各类平台实现就业。全国范围内，这一群体规模已经上亿，包括网约车司机、外卖骑手、快递员，以及各类内容创作者、互联网相关从业者等。与传统单位制下的组织形态不同，这些群体的特点是高度灵活、流动性强、组织松散，使得原有的治理网络难以直接覆盖。
因此，如何对这些新型就业群体实现有效的组织整合，就成为当前社会治理体系面临的新问题。目前，许多探索都依托党建机制开展。对于部分平台劳动者，尤其是具有明显空间嵌入特征的群体，已经形成了一些重要探索。例如外卖骑手和快递员，虽然依托平台接单，但其工作具有明显的属地性，往往固定服务于特定社区或片区。这种与现实空间的紧密联系，使其具备被纳入基层治理体系的可能。
围绕这一特点，各地通过基层党建网络将这些群体逐步吸纳进来。例如建立骑手之家、外卖小哥服务站等，既提供充电、休息等基础服务，也作为党建和组织联系的平台。在此基础上，通过党组织搭建沟通桥梁，协调物业公司与配送站点之间的关系，缓解外卖人员进入小区难等现实问题。随着互动的增加，这些群体也逐渐参与到社区事务中，形成良性互动。这类实践表明，即便是在平台经济条件下，只要劳动者与现实空间存在连接，仍然可以通过组织化方式加以整合。
然而，对于那些主要在线上活动的群体，例如网络博主、自媒体创作者等，其工作空间具有高度虚拟化特征，与具体地域联系较弱，传统的属地化治理方式难以发挥作用。目前，一些平台企业内部已经建立了党组织，但这更多是针对平台本身的组织管理。对于平台上的个体创作者，如何实现有效覆盖，仍然缺乏成熟路径，成为当前社会治理创新中的重要挑战。
澎湃新闻：数字社会的发展对社会治理体系提出新要求，这一转型带来哪些机遇与挑战？
黄晓春：数字社会的快速发展，在带来治理挑战的同时，也形成了一些重要机遇，尤其表现在数智治理的兴起。近年来，为更好地对流动社会进行有效治理，全国各地都开始依托人工智能等数智治理技术来实施有效治理与服务。例如“一网统管”、“一网通办”等实践背后，都有大量数智治理的尝试。这些新技术的引入，为社会治理部门高效应对治理难题，提供了重要的支持。
然而，随着数智治理的快速发展，当前又遇到了一些新难题。一方面，数智治理在规则清晰、触发条件明确的领域，已经开始发挥越来越重要的作用。例如，“一网通办”提供的很多公共服务都具有清晰的条件，在此基础上基于人工智能和大模型，能简化许多传统工作步骤，快速为公众提供服务。但另一方面，在规则模糊、情境复杂、难以标准化应对的治理领域，数智治理则面临着许多新挑战。例如，老旧小区加装电梯，如何推进、如何协调，并不存在统一且普适的解决方案。这类问题高度依赖具体情境与协商过程，对经验和判断提出更高要求，从而构成对数智治理部署的挑战。
为进一步破解这类问题，需要围绕治理场景与需求来构建高质量的知识库与语料库。例如围绕物业治理的经验，以社会科学方法构建高水平案例库，并在此基础上构建知识库，从而为垂类大模型与智能体的构建提供支持。这类做法对于基层社会治理工作人员、基层治理专业化，都具有重要支撑意义。
进一步来看，如果能够将过去几十年的社会治理经验进行系统提炼，并以结构化方式构建知识库，就有可能通过“智能体”为各级治理部门提供决策参考，从而弥补经验不足的问题。这种工具并不直接替代人的判断，但可以作为重要的辅助支撑。这也体现了人文社会科学在数字时代的重要作用。只有通过高水平的理论提炼与经验总结，将分散的实践知识转化为系统化、可标注、可计算的知识体系，才能为数字社会治理提供坚实基础。否则，即使技术条件具备，也难以在复杂治理场景中发挥作用。
另一方面，数智治理的未来发展还面临伦理与法律层面的挑战。随着技术能力的提升，一些过去难以实现的治理手段开始变得可行，但可行并不意味着合理。例如通过平台数据识别异常行为，在技术上可能有效，但在数据使用、隐私保护等方面，却涉及一系列需要审慎对待的问题。
总之，推动数字社会治理有效运行，需要满足两个基本前提。一是对既有社会治理经验进行高水平提炼，同时将这些经验与智能体、算法治理等紧密结合，在此过程中实现社会科学知识、人工智能技术的深度融合。二是在技术应用中，建立清晰的伦理边界与制度规范，确保技术发展更好服务于公共利益。
