刘祥：从“低效空间”到“高能场域”：城市更新的产业跃迁之路
//深圳市中心区景观。 （深圳商报记者 廖万育 摄）
文｜刘祥 综合开发研究院（中国·深圳）区域发展规划研究所所长，博士、中国工程咨询协会专家委员、多个地方政府专家顾问
2026年5月15日，国务院常务会议专题审议通过《城市更新“十五五”规划》，会议明确提出要把城市更新摆在突出位置，持续加强顶层系统设计，完善政策支持体系，构建可持续的城市更新模式。此次高层重磅部署，进一步明晰城市更新发展航向，要求各地立足城市发展实际，摒弃传统旧城改造“涂脂抹粉”的浅层思维，跳出单纯修修补补的固化逻辑，从产业迭代、空间重构、长效运营多维度发力，真正让城市更新成为盘活存量资源、培育发展新动能、增进民生福祉的核心抓手，推动城市更新高质量发展。
一、中央明确提出：要把城市更新摆在突出位置，强化顶层系统设计和可持续发展
《城市更新“十五五”规划》的出台，为全国城市更新工作提供了根本指引，而将城市更新摆在突出位置的明确要求，更凸显了其作为国家战略的重要性、全局性和系统性，其中，以产业赋能为核心、推动产业与城市更新深度融合，正是我国城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主阶段的核心抓手。
从战略站位来看，国家已将城市更新上升为统筹城乡发展、稳固经济大盘、优化人居格局的关键性战略举措，明确以产业升级为核心导向，反复强调摒弃重规模、重增量、重表象的老旧发展思维，紧扣存量提质增效核心主线，聚焦既有城市空间的产业价值深挖，推动城市发展重心从向外扩围向向内提质彻底转变，通过城市更新盘活存量空间、完善产业载体，让每一寸城市空间都成为产业培育、业态升级的重要阵地，释放最大产业发展效能，真正实现“小空间承载大产业、小更新撬动大升级”，这正是存量提质增效阶段的核心要义。
从落地模式来看，顶层设计始终以构建“产业赋能+可持续更新”的发展模式为目标，着力搭建政府引导、市场运作、公众参与、产业主导的三位一体长效发展格局，同步完善土地、财税、金融、审批全链条配套政策支持体系，重点优化产业用地供给、降低产业入驻门槛，破除各类要素流动壁垒，引导优质社会资本、专业产业运营力量深度参与城市更新全流程，推动城市更新与产业培育深度绑定，摆脱单一财政依赖，通过产业导入、业态升级实现自主造血、良性循环、可持续运营，避免“一阵风”式更新，实现“产业兴则城市兴”的长久发展，为存量提质增效提供坚实的产业支撑和模式保障。
从核心布局来看，国家明确六大实战发力方向，始终将产业培育作为城市更新的核心抓手，紧扣存量提质增效和可持续发展要求，既要盘活闲置低效空间、培育新兴产业业态、升级传统产业载体，为城市经济注入全新产业增长活力；也要围绕产业发展需求，打磨宜居宜业生活场景，全方位优化产业从业者生活体验，强化产业配套服务；同步推进城市绿色低碳转型，完善产业基础设施网络，提升产业园区防灾避险、应急处置综合韧性；兼顾本土特色产业传承弘扬，留住城市产业烟火底色，更要下沉基层治理力量，打通产业服务、城市精细化治理“最后一公里”，实现城市更新与产业发展全方位均衡推进，让更新后的城市既有“产业活力”更有“发展底气”，既有“颜值”更有“内涵”，彰显城市更新摆在突出位置、赋能产业升级的实践价值。
//雄安新区在规划建设新城中，坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”理念，努力打造能够经得起千年历史检验、留给子孙后代的历史遗产。如今，“未来之城”已雏形初显，一座座体现雄安特色风貌的建筑拔地而起。图为雄安商务服务中心夜景。 （新华社记者 牟宇 摄）
二、城市更新的本质是产业与空间的错配，是”低效空间”到“高能场域”背后的产业升级必要要求
长期以来，不少地区对城市更新陷入认知误区，简单将城市更新等同于旧房翻新、街道整修、建筑外立面改造，片面认为城市更新就是拆掉破旧楼宇、修建崭新建筑，甚至觉得“楼够新、路够宽”就是更新到位。这种认知，恰恰错失了城市更新的核心要义，也导致很多更新项目“只改面子、不改里子”，最终沦为“劳民伤财”的无用功。
实则城市更新的核心本质，并非建筑老旧破败，而是城市空间与本土产业出现严重错配。这绝非简单的拆旧建新，而是一场发展载体的迭代升级、发展逻辑的根本切换：淘汰落后低端产能，腾挪优质发展空间，承接科创产业、现代服务业、都市型产业等新兴业态，依托空间升级带动产业升级，依靠产业升级吸纳高端人才，凭借人才集聚反哺区域创新发展，最终形成空间、产业、人才三者双向赋能、良性循环的发展格局。跳出“重建筑翻新、轻产业植入”的浅层思维，才算真正抓住了城市更新的“牛鼻子”。
三、深圳视角下的城市更新实践，产业蜕变的核心推手
城市更新，先行示范。作为全国城市更新的“试验田”和“排头兵”，深圳不仅拥有大量城市更新实践案例，更出台《深圳市城市更新办法》《深圳经济特区城市更新条例》等一系列重要法规，构建了较为完善的城市更新政策体系，为全国提供了可借鉴的经验。截至2026年3月，深圳已列入城市更新计划项目达1064个，拆除范围面积累计达8967公顷，这场规模空前的存量革命，让深圳在土地资源极度紧张的困境中，硬生生“挤”出了发展空间，实现了产业能级的跨越式提升：
撑起产业半边天：城市更新项目直接承担了深圳40%以上的战略性新兴产业发展空间，成为先进制造业、数字经济、生物医药、人工智能等“高精尖”产业的核心承载载体，让深圳在有限空间里实现了产业的“腾笼换鸟”。
功能指数级爆发：通过更新改造，原有产业园区的孵化功能提升260%，研发设计功能激增450%——昔日低矮破旧的代工厂、老旧厂房，如今蜕变为集“研发+中试+总部+服务”于一体的垂直产业森林，成为培育创新企业、集聚高端人才的“沃土”。
亩产效益倍增：以天安云谷、全至科技创新园为代表的“工改工”项目，在同一块土地上，实现了产值翻30倍、税收翻10倍、企业质量层级跃迁的奇迹，真正实现了“一寸土地一寸金”。
深圳的实践给出了最明确的答案：城市更新的核心竞争力，不在于拆了多少楼、建了多少房，而在于通过空间重构，推动传统产业向知识密集型产业转型，最终实现城市能级、产业活力、民生福祉的同步提升。
//深圳华润城（经济参考报）
四、城市更新算好三本账，不能只追求单一的项目财务平衡
城市更新绝非短期工程建设，更不能只盯着项目本身盈亏得失，想要实现长久稳健发展，必须树立全局长远思维，牢牢算准项目账、经济账、社会账三本核心账目，跳出项目看产业、跳出当下看长远，坚决不做“糊涂账”，不打“短期牌”。地方政府也不能只关注短期利益，只看到单个项目的IRR值，需要多视角、多维度，多从产业链的综合账来看待城市更新。
第一本是精细务实的项目财务账。精准核算城市更新前期改造投入、中期建设成本、后期运维支出，科学规划项目建设周期、资金回笼节奏，合理规划片区改造范围与建设内容，杜绝盲目铺摊子、无节制加大投入，在严控成本的基础上保障项目建设品质，筑牢城市更新项目落地根基，实现单个项目收支基本平衡——这是底线，也是前提，不能让更新项目成为地方财政的“包袱”。内部收益率IRR、财务净现值NPV、投资回收期是评价项目财务平衡的重要指标。
第二本是放眼长远的经济账。这也是城市更新最核心的账目，坚决摒弃只看重短期土地收益、短期商业利润的短视思维，重点核算片区更新完成后，长期稳定税收收益、全产业链带动效益、区域经济辐射带动作用。依托城市更新导入新兴产业，带动上下游配套产业集聚发展，释放产业技术外溢效应，激活片区消费市场、就业市场，以片区小更新撬动区域大经济，依靠产业长效发展实现区域经济稳步增收。说到底，城市更新算的不是一个项目的“小账”，而是一条产业链、一个区域发展的“大账”，算的是未来5年、10年甚至更久的长远收益。
第三本是普惠民生的社会账。城市更新最终落脚点在于民生改善，要全面核算更新之后人居环境提升、公共服务完善、居民就业增收、社会治安优化、文化氛围营造等民生效益。兼顾不同群体生活诉求，化解片区发展矛盾，缩小区域发展差距，提升全体市民幸福感、归属感与认同感，让城市更新成果全民共享，夯实区域和谐稳定发展根基——只有算好这本“民心账”，城市更新才能真正获得群众支持，才能行稳致远。
总而言之，城市更新算账不能局限于单一项目收支，更要主动算清全产业链协同发展账，打通产业上下游联动渠道，串联生产、生活、生态三大发展场景，实现经济效益、社会效益、民生效益深度融合，让城市更新既有短期建设成效，更有长期发展后劲，做到“算一笔账、兴一片城、惠一方民”。
//重庆南岸下浩里城市更新项目（重庆日报）
五、城市更新需要突破四个方面的瓶颈，因地制宜，有的放矢
各地在城市更新实际推进过程中，受资金、产权、机制、认知等多重现实因素制约，依旧面临诸多棘手难题，严重阻碍更新工作提速提质，成为城市更新路上的四大“拦路虎”。
其一，资金供需缺口巨大，投融资渠道相对狭窄。城市更新涵盖房屋修缮、管网改造、民生配套、产业导入等多项内容，整体投入体量庞大，多数民生类更新项目盈利性弱、回报周期漫长（通常5-10年）。现如今地方财政收支压力偏大，化债任务繁重，可投入更新建设的财政资金十分有限，再加上隐性债务管控愈发严格，地方合规融资空间不断压缩。而城市更新投资大、见效慢的特质，与社会资本逐利避险的投资理念相悖，市场资本参与热情低迷，“财政没钱投、资本不敢投”的困境，依旧是阻碍城市更新推进的头号难题。
其二，存量产权错综复杂，空间整合阻力重重。老旧城区、城中村、老工业区等更新重点区域，历经多年发展演变，形成国有、集体、企业、私人等多元混杂的产权格局，还遗留大量无手续历史建筑，产权确权难度大、协调成本极高——就像一堆“乱麻”，牵一发而动全身。同时存量土地用途调整、用地性质转换、空间规划优化审批流程繁琐，灵活调整空间不足，难以快速匹配新兴产业落地空间需求，连片整体更新难度大幅增加，很多更新项目卡在“产权关”上，迟迟无法推进。
其三，多方利益难以统筹，发展诉求存在明显分歧。城市更新涉及拆迁安置、业态调整、费用分摊等多重利益调整，不同群体诉求大相径庭。部分居民追求高额拆迁补偿，抵触就地改造；部分本土商户担忧业态调整影响经营收益，不愿配合；政府侧重民生公益保障，市场主体优先追求商业收益，多方诉求难以达成统一共识，极易出现项目推进停滞、建设方向跑偏等问题，甚至引发矛盾纠纷，影响社会稳定。
其四，统筹运营体系不完善，产业落地运营能力不足。多数地区依旧存在重建设、轻产业、重改造、轻运营的普遍问题，只注重硬件设施翻新改造，忽视核心产业精准导入，最终导致优质空间闲置浪费。同时跨部门协同联动机制缺失，项目审批流程繁琐、办事效率偏低；基层实操团队缺乏产业研判、业态规划、招商运营专业能力，更新完成后片区陷入无主导产业支撑、无优质业态集聚的困境，最终再度走向衰败，白白浪费更新改造成本。
//黄鹤楼“新红墙”效果图。（长江日报）
六、以“123”系统化方案破局，提供城市更新综合咨询解决方案
综合开发研究院区域发展规划研究所长期从事政府城市更新政策设计和片区城市更新实战咨询业务，累计参与全国各地城市更新实操项目超过百个，深度参与了深圳车公庙片区、高新北片区、笋岗物流园片区、清水河片区的更新改造工作，同时为东莞、中山、惠州、保定、廊坊、洛阳、南宁、乌鲁木齐、霍尔果斯等多个地方政府提供全流程城市更新咨询服务，业务覆盖城市更新政策研究、片区整体策划、特色产业精准导入、资源统筹整合、长效运营管理等全链条服务，撰写《城市更新理论与实践》《城市更新与产业发展》等专著，形成丰富理论成果与实战经验，既见证了先进地区城市更新凤凰涅槃的成功实践，也目睹了多地更新推进中的各类堵点难题。经过百余个项目实战打磨，我们总结提炼出一套成熟完备、可落地、可复制的城市更新系统化解决方案，核心就是以“1套政策体系、2大核心规划、3份实操报告”（简称“123”方案）为抓手，全方位助力地方政府破解更新难题，真正实现“拆得掉、建得好、招得来、运营稳”，推动城市更新高质量落地。
（一）1套政策体系：做好城市更新的顶层设计
城市更新的成功，政策先行、政策制胜是关键。结合地方城市发展层级、财政实力、产业基础、资源禀赋等本土实际情况，量身定制适配性极强的城市更新全域扶持政策、片区专项实施政策、市场主体激励政策，搭建完善的政策保障框架，理顺更新工作推进流程，明确各方主体权责划分，用健全政策破除落地壁垒，为城市更新全流程推进筑牢政策支撑，避免“一刀切”“照搬照抄”，确保政策贴合地方实际、具有可操作性，为城市更新提供坚实政策保障。城市更新涉及土地用地性质调整、土地收储、划拨出让、地价测算、容积率核算、产业监管、物业管控等一系列复杂且高度专业的环节，绝非简单通用政策可以套用。深圳作为全国城市更新先行示范区，市、区两级政府累计出台城市更新相关政策超过800个，本质就是一个持续“打补丁”、不断迭代优化、动态完善的过程，每一项政策都要结合实际反复细化、精准适配，形成覆盖全链条、全场景、全要素的政策体系。
此外，我们配套打造城市更新政策“工具箱”，实现标准化、清单化、可落地管理：一张城市更新调查表、一张项目评价表、一张更新时序评估表、一张财务测算表、一张招商企业和运营机构表、一张政策清单表，通过六张表把复杂政策转化为可执行、可对照、可核查的实操工具，让政策真正好用、管用、能用。
（二）2大核心规划：锚定产业与空间适配载体
城市更新产业发展规划：紧扣城市更新核心本质，立足产业错配痛点，精准梳理区域产业基础，坚决淘汰传统低端产能，精准布局适配性新兴主导产业（重点是知识密集型产业、战略性新兴产业），明确产业导入方向、产业培育路径、产业集聚布局，从根源解决空间与产业脱节问题，确保更新后空间真正适配高端产业发展需求。我们引入AHP层次分析法构建科学选产模型，从空间适配、经济效益、产业协同、导入难度、政策契合五大维度量化优选，确保选出的产业最有效、最易落地；同时细化构建门类、大类、中类、小类、细类、产品6级产业目录，颗粒度足够精细，精准适配政府宏观、园区招商、企业落地等不同层级决策需求。
城市更新空间布局规划：结合产业发展规划要求，优化片区整体空间结构，合理划分产业发展空间、民生居住空间、生态休闲空间、商业服务空间，让空间布局精准适配产业发展、人才居住、市民生活多重需求，实现产业规划与空间规划双向匹配、深度融合，让更新后的空间既有“颜值”更有“功能”。
（三）3份实操报告：提出城市更新的落地方案
城市更新开发模式研究报告：结合片区定位、资金状况、发展需求，全面对比研判政府主导、政企合作、社会资本自主运营、居民共建等多种开发模式的优劣，选定最贴合地方实际、风险最低、效益最优的开发建设模式，避免盲目跟风、决策失误，为城市更新选定最优推进路径。
城市更新投融资专项报告：深挖多元化合规投融资路径，统筹整合上级专项资金、地方专项债、产业基金、REITs资产盘活、社会资本合作等各类资金渠道，搭建多元化、低成本、可持续的投融资体系，精准化解资金短缺这一核心难题，保障项目稳步推进。
城市更新招商运营专项报告：围绕既定主导产业，全面梳理上下游招商资源，制定分层分类精准招商方案，精准对接优质企业；同步搭建后期片区运维管理、业态培育升级体系，确保产业引得来、留得住、发展好，实现城市更新从建设完工到长效繁荣的平稳过渡，避免更新后二次衰败。
城市更新是久久为功的自我革新。唯有紧跟国家最新顶层部署，打破传统固化认知，抓牢产业升级本质，秉持全局算账思维，依托“123”系统化方案，因地制宜、稳步推进，方能盘活存量、激活动能，让城市在更新中焕发新生，实现高质量长远发展。