蓟门决策 | 尹少成：幽灵外卖背后的平台治理困境和法律应对
编者按
2026年4月30日下午，蓟门决策论坛144期“‘幽灵外卖’背后的电商治理难题”，在中国政法大学海淀校区举行。现推送首都经济贸易大学法学院教授尹少成老师的现场发言，全文约4000字，阅读约需8分钟。
尹少成
首都经济贸易大学法学院副院长、教授
博士生导师、法学博士
我想以幽灵外卖背后的平台治理困境和法律应对为主题，谈三点个人比较粗浅的想法，分别是幽灵外卖事件发生的原因是什么？这个事件反映出电商平台治理中有哪些非常突出的问题？以及这个事件对于后续电商平台治理有哪些启示？
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一
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幽灵外卖事件发生的原因分析
“幽灵外卖”不是一个偶然的事件，它已经形成了一个非常大的规模和产业链，其本质上是平台经济的畸形竞争和法律规制滞后的一个产物。
具体而言有三个方面：
第一，平台审核义务的形式化和转单的合谋。根据《电子商务法》的规定，平台应当要核验入驻商家的真实身份、地址、联系方式、许可证件等一系列的信息，而且要定期进行核验更新，《食品安全法》也对食品经营者实名登记、许可审查作出了相应要求。但从该案件能明显看到该审核机制完全是形同虚设。媒体报道里面也有很多非常荒谬的一些情节，比如说这个案件起源于海淀区市场监管局的调查，海淀区市场监管局的商户许可证发证机关是海州区市场监管局，盖的章是南充市的公章，有的证件出现的是2018年机构改革之后已经不存在的工商行政管理局。而且海淀就有近10家店铺，共用一个假证编号。
现在回头看这些情节会发现它是非常明显的假材料，但是它却能够通过层层的审核。在后续调查过程中，调查人员向平台工作人员问为什么会这样，工作人员有的就直接坦言说，我们如果审得太严，这些店铺就去其他的平台，我们这个平台没有商家，我的收入就会减少。
这就非常赤裸裸的表明，平台此时已经将商业利益凌驾于法定审核义务之上。更加严重的是，平台它不仅是消极的不作为，怠于履行审核义务，还积极的与其他转单平台合作。报道里面提到有专门的平台来签订合作协议，开放相应的技术接口，主动为“幽灵店铺”提供整合。执法人员下单了一个252元的蛋糕，经过转单平台竞价之后，实际店铺只得了76.8元，还包括邮费。实际的生产者仅获得76.8元，剩下的由其他的一些主体分了。这背后它必然会衍生出非常严重的食品安全风险。
第二，违法收益畸高与违法成本畸低的巨大落差。相关调查查实了6万多家幽灵店铺，超过了360多万违规的订单，持续时间非常长，涉及范围相当广。在此之前的执法实践中，采取的方式是对平台的处罚，通常就是将整个违规失责的行为视为一个违法行为，进行相应的顶格处罚：按照《食品安全法》的规定罚20万。但对于一个营业额百亿、千亿甚至万亿级的平台而言，20万的罚款九牛一毛，根本不可能形成相应震慑。违法成本和违法收益之间的巨大落差，它必然会导致平台甘愿去冒这种风险，不愿意投入资源来进行审核。
第三，新兴业态法律治理体系的不适配。《电子商务法》是2019年实施的，但经过这几年发展，实践有很大的变化。在法律制定的时候，相应的转单平台，包括现在我们提到的算法、技术、新业态，其实较当时发生了很大的变化。面对当前这些平台通过技术接口来纵容违法，在调查过程中利用数据加密等理由来阻碍执法的情况，现有的规则还缺乏特别精准的规制体系，缺乏相应的规定。说明法律对于平台的配合调查，包括其本身审核义务的具体的规定还不够清晰或者不够明确。
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二
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幽灵外卖反映出电商平台
治理中的突出问题
第一，平台责任认定标准模糊，导致“守门人”角色虚化。前文提到《电子商务法》、《食品安全法》其实都对平台有很多的要求，包括要承担审核义务、安全保障义务等。但义务的边界其实并不清晰，实践中平台往往也会以技术中立、仅仅是提供相应的信息服务等为理由来推卸责任。在这个案件当中，平台它不仅允许幽灵店铺上线，还主动与转单平台进行签约等，反映出在这个过程中平台这种“守门人”的角色，处于一种失守的状态。
第二，违法成本计量方式落后，与平台经济规模效应不匹配。以前不是“一店一罚”的处罚模式，罚款不会太高，与当前平台经济规模效应不匹配。过去对平台未履行该审核义务，是把它打包为一个整体的违法行为，那显然与当前平台经济的特征是不相匹配的，平台经济里面是海量的商家、海量的交易。如果对违法行为整体打包处罚，它显然无法反映违法行为真实的规模以及它的危害后果。这一次市场监管总局突破这种惯例，采取“一店一罚”的处罚模式，确实是一个创新。进行累计来计算罚款，可以看到罚款的数额确实很大，能让平台有相应的痛感。当然这种执法创新虽然在个案当中取得了不错的社会效果，但我个人认为在法律依据方面，它还是有突破性解释问题在里面，未来到底如何来适用，它可能还需要立法进行确认。后续我会进一步阐释，因为在这个过程中，如果不做精细化的处理，一味重罚，导致平台责任过重，也不一定是最好的处理方式。
第三，协同治理机制缺失，跨平台、跨区域监管能力不足。从这个案件我们能看到，幽灵外卖整个事件其实涉及的主体非常之多。虽然我们关注的是被处罚的电商平台，但背后其实有一系列的转单平台，还有一系列的证件伪造，包括违规审核过程中互相配合形成的一条龙服务体系。大家分工配合效率非常之高，而且分布在不同的地区，涉及到不同部门、不同层级的市场监管部门的管辖。比如在这个案件里面涉及到两个最大的平台，一个是“转单宝”，在重庆，一个叫“安徽寻梦”，在安徽，而这几家电商平台的总部也是分布在北京、上海、杭州、深圳等不同的城市。从执法角度来讲，它就会涉及到区域协作的问题，所以这个案件在最后的办理过程中，是国家市场监督总局直接提级管理，组成一个专班，抽调了几百人一起来办这个案件。而在执法过程中也面临很多挑战，包括不配合执法，甚至还抗拒执法的情况。这就意味着对于平台治理，可能需要建立一个协同治理的跨区域跨平台的体系，可能还会涉及到公安、网信等一些部门，包括行刑衔接的一些问题。
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三
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后续电商平台治理的启示
以往对于平台的监管，更多提倡包容审慎。的确，中国的电商平台及互联网行业的快速发展也离不开包容审慎监管的理念。但是当发展到一定阶段的时候，包容审慎可能也会面临一些问题，未来如何从包容审慎到依法从严或者过罚相当的执法其实提出了治理的一些难题。我想简单从五个方面提出完善的建议。
第一，立法层面。《电子商务法》可能需要与时俱进地进行修改，从电商平台治理角度来讲，要建立与平台规模相适应的责任体系。《电子商务法》虽然有规定相应的一些责任，但是还有以下几个方面需要去注意。第一个是平台的审核义务，它到底是什么标准？是一个形式标准还是实质标准？我觉得要加强对于实质标准的审查要求，比如说要求平台要采取更多的技术手段，来进行相应的审核，加强与市场监管部门数据库的对接比对，对于一些明显是伪造的证据，如果还没有做出相应的审核，那就推定平台是有责任的。第二个是要引入按违法商家数和违规订单量累计处罚的计量规则。这是这次执法的一种创新，将“一店一罚”的这种执法经验上升到法律制度。但更重要的是去细化相应的规则。如果不做区分地都对平台采取“一店一罚”，那又可能导致责任过重，因此还是要进一步明确相应标准。第三个要设置禁止性的条款。这个案件里面也暴露出平台与其他的第三方协作的一种方式，要明确平台不得通过开放接口、共享数据池等方式，为类似本案中涉及的转单违法行为提供技术服务。否则应该要让其承担更重的责任。但是整个责任体系设置其实是一个系统工程，如何科学来设置这种行政处罚，确实需要做更精细化的这种设计，即便是行政处罚这一项，到底怎么来进行处罚？立法可能需要做更加科学全面的一个考虑。
第二，执法层面。执法层面也是这个案件引起社会广泛关注的一个很重要的点。它的处罚方式与逻辑其实发生了变化，不是传统的一个案件，就做一个违法行为来做一个处罚，这一次是采取“一店一罚”的处罚方式。未来市场监管部门或者市场监管总局，需要以这个案件作为契机，出台专门的执法指导意见。未来如果适用“一店一罚”，应明确其适用情形，要明确对于平台这类大规模的重复性的未履行审核义务的，执法机关可以根据违法的商家数量、订单数量等相对可以量化的数据来做评价。同时也可以结合《食品安全法》《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》等，来综合确定处罚的幅度。当然这里面有一个需要注意的问题，由于电商平台上的商家可以说数以万计、十万计甚至百万计。如果违法行为的出现，肯定不是一个个案的形式，它可能类似于本案的情况，出现一定量级的审核义务、违规违法的一些问题，在这个时候如何来适用“一店一罚”，如果一味的适用的话，确实会导致平台责任过重，那也肯定是不利于经济发展。
就本案而言，可以提炼出一些因素，比如本案中平台它有明显的故意，而且也谋取了巨额利润，并且造成了重大的食品安全风险。其实都是我们在未来通过过罚相当原则、比例原则来进行执法方式选择时，可以提炼出的因素，让执法部门在进行处罚的时候，更加符合过罚相当原则的精神，而不是一味不加区分采取“一店一罚”的巨额罚单。
第三，出台相应指导性案例。可以通过执法案例或者司法指导性案例，来明确平台应当要履行的法定审核义务。在本案当中可以看到，一些错漏百出的材料都能通过审核，就可以认定它是存在相应的共同故意，肯定是没有尽到相应审核义务。具体执法过程中，未来我们可以把相应的一些考量因素提炼总结出来，为后续执法奠定基础，其实也是为平台进行审核，履行平台义务的时候，给平台方的合规管理提供相应的参考。
第四，构建新型监管机制。要构建穿透式、协同化的一种新型监管体系。加强市场监管部门与平台之间的数据对接，包括在执法过程中，通过让监管部门能够在掌握特定的数据基础上来跟踪进行监管。同时也推行食品安全黑名单制度，对于这种幽灵店铺，包括它背后的法定代表人、实际控制人等，未来再进入平台时应该要有更严格的要求，而不是说换个马甲就可以重新上线。另外也要加强行刑衔接，对于它背后的一些伪造证件、公文印章团伙等，都需要有相应的追责。
第五，提供相关激励方案。对于平台的监管治理不是一个简单的一罚了之，还需要通过提供合规激励，引导平台从被动合规转向主动安全治理，通过一系列激励机制来引导平台主动加强安全治理。处罚只是手段，不是目的，我们的目的还是要促进平台经济健康发展。未来在监管过程中，需要建立这种分级分类合规激励机制。比如对于主动建立更高标准审核机制的，定期向监管部门来报送相应审核数据的，包括主动发现并且报告违法商家的这种平台，等。其在出现违法行为，进行处罚的时候，是不是可以从轻减轻甚至免于处罚的？对于投入相应的技术资源，来建设相应的食品安全追溯体系，不断提升自己的安全监管措施的平台，是不是也可以有相应的税收优惠的激励机制。通过这种正向的激励和反向惩戒相结合的方式，来推动平台将食品安全从成本中心转化为核心竞争力。
总之，这个案件就像一面镜子，照出了我们国家在平台经济狂飙突进背后的治理中存在的问题。35.97亿的罚单只是法治化的一个起点，后续还需要来构建起一个从违法成本与规模效应相匹配、平台责任与收益对等、技术创新与法律规制同步的治理格局。既守住食品安全的底线，又能够推动平台经济在整个法治轨道上行稳致远。
编辑：岳欣然
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原标题：《蓟门决策 | 尹少成：幽灵外卖背后的平台治理困境和法律应对》