向北开放的制度破题——《中国（内蒙古）自由贸易试验区总体方案》解读①
//二连浩特公路口岸象征中蒙两国友谊的彩虹桥。（二连浩特市融媒体中心供图）
文｜王振 综合开发研究院（中国·深圳）区域发展规划研究所四所所长
从2013年上海自贸试验区先行探路，到如今多点开花的雁阵格局，中国自贸试验区建设已走过十余年历程。在“十五五”开局之年，党中央决定设立内蒙古自贸试验区，进一步完善自贸试验区总体布局，这是深入实施自贸试验区提升战略的重要部署，也是新时期扩大高水平对外开放的重要举措，充分体现了习近平总书记对内蒙古的高度重视和殷切期望。
内蒙古内连八省、横跨“三北”，历史上是“草原丝绸之路”和“万里茶道”的重要枢纽和通道，如今是中蒙俄经济走廊的重要节点，区位优势得天独厚。内蒙古自贸试验区最鲜明的战略标识是“向北开放”，内蒙古自贸试验区的设立，一是有利于拓展高水平对外开放的战略空间，推动完善自贸试验区总体布局，稳步扩大制度型开放，打造形态多样的开放高地；二是有利于提升向北开放的枢纽能级，强化服务中蒙俄经济走廊建设的平台功能，提升要素资源配置能力，助力构建周边命运共同体；三是有利于筑牢国家开放体系的整体韧性，推动沿边开放与沿海开放优势互补、陆上通道与海上通道协同联动，加快形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放格局。
综合开发研究院（中国·深圳）在2023年协助新疆完成了自贸试验区的申建工作，此次又全流程参与了内蒙古自贸试验区的申建工作。本文结合参与申建的实践思考，对国务院印发的《中国（内蒙古）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》）作一解读。
一、锚定国家战略需求，准确把握内蒙古自贸试验区战略定位
自贸试验区是主动融入和服务国家重大战略的改革开放综合试验平台。为深化落实习近平总书记和党中央赋予内蒙古建设我国北方重要生态安全屏障、祖国北疆安全稳定屏障、国家重要能源和战略资源基地、国家重要农畜产品生产基地、我国向北开放重要桥头堡的五大战略定位和使命任务，《总体方案》赋予内蒙古自贸试验区“五中心、一战略高地、一示范区域、一战略支点”的战略定位。
“五中心”即着力打造联通内外、辐射周边的信息交流中心、交通物流中心、要素资源配置中心、重点领域科技创新中心和产业合作中心。内蒙古“内联八省近京畿、外接俄蒙通欧亚”，拥有20个对外开放口岸，是全国唯一同时拥有中欧班列东、中两个通道的省区。2025年，全区陆路口岸货运量达1.32亿吨，连续三年蝉联全国第一。这一得天独厚的通道优势决定了内蒙古自贸试验区的建设必须跳出“通道经济”的传统思维，着力将通道优势升级为枢纽优势，强化联通内外、辐射周边的集聚配置功能，使内蒙古从开放通道成长为开放枢纽，切实增强服务国家高水平对外开放的支撑能力。
“一战略高地”即建设沿边内陆开发开放战略高地。内蒙古外接俄罗斯、蒙古国，是我国向北开放的前沿。这一独特的区位条件决定了内蒙古自贸试验区的建设不能简单复制沿海沿江模式，而要立足沿边特色，聚焦陆上贸易规则，因地制宜开展首创性、集成式、差别化探索，加强与周边共建“一带一路”国家在基础设施互通、规则标准互认、民心相通互融等方面深度合作，着力构建沿边开放的制度高地和规则高地，切实发挥我国向北开放重要桥头堡的窗口和平台功能。
“一示范区域”即建设服务保障全国高质量发展示范区域。内蒙古是国家巨型“充电宝”“暖宝宝”，煤炭资源占全国1/4以上，风能、太阳能资源分别占全国的57%、21%，目前新能源装机规模1.7亿千瓦以上、居全国第一，是国家重要能源和战略资源基地；内蒙古是“粮仓”“肉库”“奶罐”，粮食产量全国第五，牛肉、羊肉、牛奶、羊绒产量均为全国第一，是国家重要农畜产品生产基地。这些举足轻重的战略功能决定了内蒙古自贸试验区的建设必须胸怀“国之大者”，围绕能源安全、粮食安全、生态安全、边疆安全和产业安全，为服务保障全国高质量发展提供更有力的制度支撑和开放保障。
“一战略支点”即打造稳边固边、经略周边、服务全国的战略支点。内蒙古边境线长达4200余公里，占全国陆地边境线的近五分之一，与俄罗斯、蒙古国山水相连、人文相亲、经济相融，边境地区既是国家安全的屏障，也是对外合作的纽带。这一特殊的边疆属性决定了内蒙古自贸试验区的建设必须统筹发展和安全，以高水平开放促进边疆繁荣稳定，以兴边富民夯实安边固边的根基，切实在筑牢祖国北疆安全稳定屏障中发挥支撑作用，在构建周边命运共同体中贡献内蒙古力量。
概而言之，国家赋予内蒙古自贸试验区的战略定位，并非要求其简单移植沿海开放经验，而是将国家赋予内蒙古的五大战略定位和使命任务转化为可操作的制度方案，走出一条沿边自贸试验区差异化发展的新路径。
二、服务向北开放大局，系统构筑三片区差异化功能定位布局
内蒙古东西跨度达2400公里，东中西部发展各具特色。自贸试验区的选址布局，事关国家向北开放战略的空间支撑和功能承载。从服务国家开放大局来看，向北开放既需要一个综合实力强、辐射范围广的核心枢纽来统筹资源配置和制度创新，也需要在漫长边境线的关键节点布设战略支点，以保障开放通道畅通、边疆繁荣稳固。基于这一考量，《总体方案》布局呼和浩特、满洲里和二连浩特三个片区，实施范围119.74平方公里，形成“首府策源引领、国际大通道联动、辐射欧亚”的开放空间格局，并赋予三个片区各有侧重、不可替代的功能定位。
//内蒙古自贸试验区三片区布局示意图（截取自内蒙古自贸试验区宣传片）
呼和浩特片区的功能定位为“国家向北开放重要桥头堡的核心枢纽、特色产业高质量发展的创新集聚区”。作为自治区首府，呼和浩特集聚了全区最优质的科教、金融、人才资源，是全区改革创新的策源地、引领带动全区高质量发展的核心增长极。伊利、蒙牛两大世界级乳企在此深耕，“中国乳都”的产业名片享誉世界。绿色算力产业蓬勃兴起，和林格尔新区作为全国十大数据中心集群之一，算力总规模已达12.5万P，正加速成为服务京津冀、辐射全国的算力高地。呼和浩特片区的核心功能，是为全区开放提供制度策源和高端要素支撑，以创新驱动引领农牧业、绿色算力、生物医药等特色产业迈向价值链高端。
满洲里片区的功能定位为“辐射东北亚和欧洲的重要窗口、中俄蒙开放合作的重要平台”。满洲里西临蒙古国，北接俄罗斯，是全国最大的陆路口岸城市，被誉为“东亚之窗”。2025年，经满洲里口岸进出口贸易值突破2471.5亿元，同比增长15%，创历史新高；铁路口岸进出口货运量达2165.6万吨，货运量居全国对俄铁路口岸首位；全年进出境中欧班列达4867列，回程班列数量位居全国首位，一列列钢铁驼队昼夜穿梭，生动诠释着这座百年口岸的蓬勃活力。满洲里片区的核心功能，是依托中欧班列东通道的战略性资源，在进口资源落地加工、跨境旅游、跨境金融、口岸服务等领域集聚产业功能，打造面向欧亚的开放前沿。
二连浩特片区的功能定位为“中蒙俄经济走廊的重要枢纽、与周边国家友好合作的示范样板”。二连浩特是我国对蒙开放最大口岸，承担着中蒙贸易70%以上日常生活用品的陆路运输。2025年，口岸进出口贸易值达454.4亿元；铁路口岸全年接运中欧班列超3900列，运送货物511.67万吨，同比增长23.3%；口岸每年出入境人次达280余万，人员往来之频密、经贸联系之紧密在沿边口岸中首屈一指。中蒙二连浩特—扎门乌德经济合作区建设稳步推进，为两国边境地区互利共赢开辟了新空间。二连浩特片区的核心功能，是推动中蒙资源互补与产能对接，在跨境经济合作、人文交流、规则对接等方面先行先试，打造经贸合作与人文交流并重的开放高地。
三、聚焦系统性发展瓶颈，统筹构建制度型开放改革创新体系
《总体方案》围绕七大领域部署了19个方面81项改革试点任务。这一任务框架的确立，源于深层的国家战略考量和鲜明的问题导向。方案立足落实五大战略定位和使命任务需要什么样的制度供给、内蒙古能够承担什么样的战略功能、向北开放还有哪些瓶颈亟待突破等核心命题，紧扣内蒙古通道“过而不留”、资源“大而不强”、沿边“开而不活”等突出短板，以制度创新为核心，推动实现从通道到枢纽、从资源到产业、从边陲到前沿的系统性跃升，把区位优势、资源优势、开放优势全面转化为国家战略优势。以下围绕三大转型逻辑，对七大领域19个方面81项改革试点任务中的核心举措进行重点解读。
//内蒙古自贸试验区七大领域81项改革试点任务（源自内蒙古自贸试验区宣传片）
（一）推动“通道变枢纽”，实现国际通道的枢纽化转型
前文已述，内蒙古坐拥全国沿边最完备的口岸集群，陆路口岸货运量连续三年居全国第一。但通道有“流量”却缺“留量”——近半数中欧班列过境而不停留，“酒肉穿肠过”，缺乏集散、加工、交易、结算等综合服务功能；口岸通关效率和产业配套仍有提升空间，通道优势尚未充分转化为枢纽优势。这一瓶颈的实质，是通道的“物理联通”领先而“功能联通”滞后。对此，《总体方案》以“通道变枢纽”为战略考量，在“打造联通内外的重要贸易节点”“提升双向投资合作质效”“畅通向北开放国际大通道”三个方面集中发力，构成从通道提能、贸易提质到投资提效的递进链条。
在打造联通内外的重要贸易节点方面，方案围绕货物贸易、服务贸易、边民互市贸易三种形态分类施策。例如，针对蒙古国、俄罗斯均为优质农食产品生产国、但部分有需求的产品尚未列入我国进境准入目录的现实障碍，推进周边国家优质农食产品输华检疫准入，加快建立检验检测认证合作机制。针对内蒙古丰富的民族文化和自然风光尚未转化为服务贸易优势的问题，支持引入国际精品体育赛事，推动赛马、摔跤、射箭等民族体育项目与跨境游深度融合。
在提升双向投资合作质效方面，方案着力破除双向投资的准入壁垒、完善服务支撑。例如，针对生物医药这一全球前沿赛道外资准入受限的问题，比照北京、上海、广东和海南的先行经验，试点允许外资企业从事相关技术开发和应用，搭建从研发到临床再到产业化的全链条开放体系。针对优势企业“走出去”的服务短板，支持企业在境外建立展示、销售、配送、售后一体化营销体系，对企业通过带料加工等方式带动和扩大出口给予金融服务等政策支持，促进境内外园区协同发展、打造跨境跨区域产业链。
在畅通向北开放国际大通道方面，方案不止于提升物理运输能级，更着力构筑立体化国际口岸物流枢纽。针对中蒙铁路轨距不同导致班列过境必须在扎门乌德换装且车辆原路空返、运输成本居高不下的问题，支持增开二连浩特至乌兰巴托宽轨直达班列，拓展宽轨装货功能，打通对外开放“最后一公里”。针对口岸跨境运输人力成本高、安全风险大的痛点，探索建设无人驾驶等新型智能跨境运输通道。同时，依托呼和浩特盛乐国际机场这一距首都北京最近的4F级国际机场，支持发展临空经济、打造国际快件中心，补齐航空物流短板。
（二）推动“资源变产业”，实现资源禀赋的全链条增值
前文已经阐明，内蒙古是国家的“充电宝”“暖宝宝”和“粮仓、肉库、奶罐”，在能源、矿产、农畜产品等领域具有举足轻重的战略地位。但资源“卖原料”多、“深加工”少，此外，大量进口资源过境不落地，本地加工增值率低，产业链短、附加值低；科技创新策源能力不强，区域创新能力排名刚迈入全国中游，资源优势尚未充分转化为产业优势。这一瓶颈的实质，是资源禀赋的“量级优势”未能转化为产业竞争的“质级优势”。对此，《总体方案》以“资源变产业”为战略考量，在“构建具有特色优势的现代化产业体系”“营造一流科技创新生态”两个方面集中发力，推动科技创新和产业创新深度融合，助力资源优势向产业优势、竞争优势转化。
在现代化产业体系构建方面，方案不是就资源谈资源，而是围绕四大优势领域进行全产业链制度创新设计，体现了鲜明的“链式思维”。例如，在农牧业领域，方案沿着“种源引进—科技研发—品牌出海”全链条逐环施策。大力引进优质品种资源并支持建设全球乳酸菌种质资源库，支持国家乳业技术创新中心开展关键技术攻关，推进“蒙”字标认证和原产地溯源，推动农畜产品从“有品质”迈向“有品牌”。在绿色算力领域，方案沿着“基础设施—算力调度—数据交易—跨境服务”全链条逐层推进。推进全国一体化算力网络内蒙古枢纽节点建设，针对各节点“建得多、联得少”的瓶颈探索建设算网枢纽互联中心，加快数据交易中心建设，支持呼和浩特片区探索提供跨境算力服务，将绿电优势最终转化为面向全球的算力服务能力。
在营造一流科技创新生态方面，方案着力补齐创新链条的薄弱环节，打通从基础研究到产业化的全过程创新链。针对草业作为内蒙古优势特色产业却缺乏国家级创新平台支撑的短板，研究建设草业技术创新中心，为筑牢北方重要生态安全屏障提供“种子力量”。针对科技成果“转不出实验室”的堵点，建设农牧业科技成果转化平台和新材料、装备制造等领域中试平台；针对跨境科研物资通关手续繁琐、制约国际科研合作的问题，探索建立跨境科研用物资“正面清单+事前备案”管理机制，对清单列明的科研设备、样本、试剂等简化检疫审批和监管证件管理环节，为科技创新“松绑”“赋能”。
（三）推动“边陲变前沿”，实现沿边开放的制度型重塑
如前所述，内蒙古毗邻俄蒙，发展沿边开放具有独特优势。2025年，内蒙古对蒙古国进出口807亿元，占我国对蒙进出口比重超六成；对俄罗斯进出口305亿元。然而，沿边“在边缘”而非“在前沿”——制度供给不足、开放型经济软环境有待完善，高端人才和金融资源相对匮乏，与周边国家的合作在“硬联通”之外，“软联通”和“心联通”还有较大提升空间；与国内发达地区的协作联动也有待深化。这一瓶颈的实质，是内蒙古沿边地区“地理前沿”的区位条件未能转化为“制度前沿”的开放优势。对此，《总体方案》以“边陲变前沿”为战略考量，在“深化对内对外全方位合作”“打造要素融汇融通的开放平台”两个方面集中发力，推动沿边地区从开放的“神经末梢”转变为“前沿阵地”。
在深化对内对外全方位合作方面，《总体方案》不是单向的“向外看”，而是内外兼修、双向赋能，既拓展对外合作纵深，又强化对内协同联动。对外，针对中蒙两国共同面临的荒漠化威胁，推进中蒙荒漠化防治合作中心、沙尘监测站等项目，推动共享监测数据和生态修复技术，将生态安全合作纳入自贸试验区框架，是内蒙古方案区别于其他自贸试验区的独特亮点。对内，针对沿边口岸与沿海港口缺乏高效联运机制的问题，支持二连浩特口岸与天津港、唐山港陆海联动，加快满洲里口岸与大连港、秦皇岛港共享资源；支持有序承接京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域产业转移，加强与沿黄省区绿色转型合作。
在打造要素融汇融通的开放平台方面，《总体方案》从金融、人才、行政服务等维度系统构建软环境支撑体系。金融方面，针对外籍人员来华支付不便的短板，推动中蒙跨境移动支付互联互通——二连浩特已率先成为全国首个规模化推广外卡境内小额移动支付的边境口岸城市。人才方面，搭建出入境人员综合服务“一站式”平台，支持与共建“一带一路”国家合作建设联合实验室和院士专家工作站。行政服务方面，探索深化“高效办成一件事”改革，推动在新能源、高端装备制造等领域开展专利快速预审服务，以制度的“软实力”弥补区位的“硬约束”。
四、强化建设实施保障，奋力开启内蒙古自贸试验区高质量发展新篇章
自贸试验区获批只是起点，结合其他自贸试验区的成功经验做法，对于内蒙古自贸试验区的建设实施，有以下几点思考与建议。
第一，加快实施梯次衔接的任务落地体系，确保改革蓝图转化为施工图。总体方案是顶层设计，81项改革试点任务要真正落地，还需层层细化。参考全国其他自贸试验区的建设经验，主要采取自治区层面出台建设实施方案，各片区编制建设实施方案和综合发展规划，各区块制定年度行动计划等方式，构建完整的落地体系。建议内蒙古加强经验借鉴，采取层层递进的方式，将改革试点任务逐项分解到责任主体和时间节点，确保方案一出台就能转化为施工图、推进表。
第二，积极推动改革赋权与法治保障双向发力，夯实制度创新根基。改革赋权方面，全国各地累计向自贸试验区下放省级管理权限5000多项。建议内蒙古加快制定赋权清单，符合条件的自治区级管理权限全部依法下放至片区，同时建立“自下而上”的需求征集机制，让改革创新的“弹药”精准送达一线。法治保障方面，参考其他自贸试验区立法经验，建议内蒙古自贸试验区尽早启动立法工作，研究制定《中国（内蒙古）自由贸易试验区条例》，将改革赋权、容错免责、制度创新激励等关键制度以法规形式固化下来，确保各项改革探索于法有据、行稳致远。
第三，着力强化联动发展与辐射带动协同推进，构建全域开放格局。三个片区的119.74平方公里只是“试验田”，制度红利应辐射更广区域。浙江自贸试验区在全省建设联动创新区，2021年即贡献了全省32%的外贸和39%的外资；广东在13个地市设立联动发展区；上海已启动两批联动创新区建设，按“首年试路径、次年出成效”原则梯次推进。建议内蒙古自贸试验区加快谋划设立联动发展区，将重点口岸、综合保税区、边境经济合作区、国家级经济技术开发区等开放平台纳入联动范围，形成“自贸试验区先行先试、联动发展区协同推进、全域逐步拓展”的梯次开放格局，推动构建“全域自贸”新格局。
第四，坚持复制推广与自主创新并重推进，塑造陆上贸易规则优势。截至目前，国家层面已累计复制推广485项自贸试验区制度创新成果。建议内蒙古系统梳理其中适用于沿边地区的制度措施，结合口岸通关、跨境贸易、投资便利化等重点领域加快对接落地，做到“拿来即用、能用尽用”。在此基础上，更要立足沿边特色开展自主创新探索。当前国际上尚未形成一套成熟完备的陆上贸易规则体系，这为内蒙古从“规则跟随”走向“规则领跑”提供了难得机遇。建议聚焦陆上运输单证规则、沿边智能通关与监管规则、跨境支付与数字贸易规则等领域率先突破，争取形成一批可复制可推广的沿边制度创新方案，为我国参与全球陆上贸易治理贡献“内蒙古经验”。
第五，抢抓提升战略与集成创新机遇窗口，打造沿边改革先行样板。《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》明确鼓励自贸试验区开展全产业链集成创新，商务部进一步部署完善“1+N+X”政策体系，即以《意见》为统领，出台若干重点领域全产业链集成创新政策文件，各自贸试验区结合自身特色制定具体举措。浙江、江苏已分别在大宗商品、生物医药领域率先获批方案。建议内蒙古抢抓政策窗口，围绕乳业、绿色算力、生物医药等特色产业，选择最具优势领域提前开展全产业链集成创新的谋划研究，待条件成熟时积极争取国家授权，力争成为沿边自贸试验区全产业链集成创新的先行样板。