德崇扶南运河：在湄公河流域的协作与关切之间寻求平衡
引言：一项重塑区域联通格局的基础设施工程
2025年4月17日，中国国家主席习近平对柬埔寨进行国事访问期间，中柬双方签署了一项总额约12亿美元的公私合营（PPP）协议，标志着德崇扶南运河项目进入实质性推进阶段。[[1]]作为一项全长约180公里的内河航运工程，该项目拟连接金边与泰国湾，旨在优化柬埔寨对外通道结构，降低对越南港口体系的路径依赖。[[2]]
运河项目于2024年8月5日启动建设，规划于2028年完工。根据既有方案，其设计通航能力为3000载重吨级船舶，并配套建设船闸系统、跨河桥梁及沿线公路网络。这一工程不仅具有显著的交通与物流意义，也被柬埔寨政府视为提升经济自主性与区域连接能力的重要抓手。然而，该项目同时引发了周边国家，尤其是越南，在水资源分配、生态影响及潜在经济外溢效应方面的持续关切。[[3]]
基于此，本文将深入分析德崇扶南运河项目的战略背景、经济影响、环境争议以及地缘政治意涵，探讨在湄公河区域合作框架下，各方如何化解分歧、实现共赢。
一、项目概况：德崇扶南运河的战略布局与实施路径
1. 工程规模与技术参数
德崇扶南运河是柬埔寨迄今规模最大的基础设施项目之一，在工程体量与系统复杂性上均处于区域前列。项目全长约180公里，起于金边自治港，止于泰国湾沿岸的贡布省，途经干丹、茶胶等农业核心区，具有显著的“内陆—沿海”贯通功能。
根据规划，运河按内河IV级航道标准建设，可通航3000载重吨级船舶，从而使部分中型货运与集装箱运输可绕开湄公河三角洲经越南港口转运的既有路径。工程主体包括三座船闸系统（用于水位调节）、十一座跨河桥梁（维持区域交通连续性）以及约208公里的配套公路，整体呈现出水陆联运一体化特征。[[4]]
从工程条件看，运河线路主要穿越湄公河三角洲冲积平原，地势平缓但地基承载能力较弱，对土方开挖与地基加固提出较高要求。同时，运河与湄公河干流的衔接需通过精细化水利调度实现，以降低对既有水文系统的扰动风险。
2. 融资结构与运营模式
德崇扶南运河采用BOT（建设—运营—移交）模式进行开发与运营。根据既有安排，柬埔寨本土企业持有项目51%的股权，中国路桥工程有限责任公司持有49%的股权。[[5]]这一股权结构在形式上强化了柬埔寨对项目的控股地位与主权表述，同时也确保中方企业在工程建设与后续运营中的主导作用。
项目总投资约17亿美元。从融资结构来看，现有信息显示其主要依托中柬双方企业的股权出资及项目融资安排，柬方资本来源存在一定不透明性，不排除通过本地实体引入外部资金的可能。与此同时，尽管过往报道曾将该项目概括为“中方出资”，但截至目前，尚无确凿证据表明中国进出口银行或国家开发银行等政策性金融机构已提供主权或准主权贷款支持。[[6]]因此，从融资性质上看，该项目更接近以企业为主导的市场化项目融资，而非典型的官方发展融资。
在约50年的特许经营期内，项目公司将通过收取船舶通行费、港口服务费以及沿线开发收益等方式实现成本回收与投资回报，运营期满后再将项目资产移交柬埔寨政府。该模式在名义上避免了政府直接举债压力，但其可持续性高度依赖于项目未来的盈利能力与现金流表现。
二、柬埔寨的期待：经济自主与国家叙事的重构
1. 经济效益分析
对于柬埔寨而言，德崇扶南运河承载着多重经济预期。首先也是最核心的一点在于，该运河有望提供一条直达泰国湾的自主出海通道，从而在一定程度上缓解当前约三分之一出口货物依赖越南港口转运的结构性约束。据柬埔寨政府测算，运河投入运营首年可实现约8800万美元的运输收入，到2050年有望增至5.7亿美元。[[7]]
运输成本的下降被视为该项目最直接的经济收益来源之一。现阶段，柬埔寨出口需经越南港口中转，涉及港口使用费、转运费及通关成本，且运输节奏在一定程度上受外部调度影响。运河建成后，货物可由金边直接经内河航运体系出海，预计单个标准集装箱运输成本有望降低约20%—30%，运输周期缩短2—3天，从而在边际上提升柬埔寨出口产品的价格竞争力与供应链稳定性。[[8]]
此外，运河项目亦被寄予带动就业与区域开发的功能。官方预测显示，在建设及初期运营阶段，项目可直接和间接创造约5万个就业岗位，覆盖工程建设、港口运营及配套服务等多个领域。[[9]]同时，运河沿线的土地开发、产业集聚与基础设施完善，有望推动形成新的经济增长带，强化内陆地区与沿海区域之间的联动效应。
2. 历史叙事与象征政治
除经济层面的现实考量外，德崇扶南运河亦承载着显著的历史与政治象征意义。“扶南”一词源自公元1—6世纪的古代政权扶南，其历史记忆在当代柬埔寨国家叙事中常被用以指涉区域早期文明与贸易网络的繁荣。对这一名称的再使用，体现出政府通过历史符号重塑国家认同与发展信心的意图。
“德崇”则为柬埔寨前首相洪森的尊称，意涵“杰出领袖”或“卓越统帅”。[[10]]将其嵌入国家级基础设施项目名称，不仅具有对其长期执政的政治致意，也反映出执政党在重大国家工程中延续政治叙事、巩固合法性的制度性安排。洪森本人亦多次将该项目界定为其国家发展愿景的重要组成部分。
从更宏观的角度看，德崇扶南运河被赋予了推动国家发展范式转型的象征意义。尽管柬埔寨拥有泰国湾海岸线，但长期以来其对外贸易高度依赖周边国家港口体系。运河项目在官方话语中被视为推动柬埔寨由“通道依附型”向“通道自主型”转变的关键基础设施，其象征意义在于强化国家在区域物流网络中的能动性与议价能力。
三、越南的关切：环境、经济与安全的多重考量
1. 生态环境风险
越南方面对德崇扶南运河的主要关切首先集中于生态环境领域。湄公河三角洲是越南最重要的农业与人口集聚区之一，贡献了全国约31%的GDP和一半以上的粮食产量，承载着超过2000万人口的生计。[[11]]该区域生态系统高度依赖湄公河自然水文节律，尤其是季节性洪水过程所带来的泥沙补给与湿地维系功能。
有研究指出，运河建设中涉及的堤岸工程与水利调控设施，可能对跨境洪泛平原的水文连通性产生一定影响，从而影响部分低地农田与湿地的自然补水过程。相关分析提及，约1300平方公里的农业与湿地区域可能面临不同程度的水文条件变化，其中包括布恩普雷克拉普保护区等具有生态敏感性的区域。[[12]]
此外，水文结构的变化亦可能在一定程度上叠加旱季水资源压力。近年来，湄公河三角洲已多次遭遇极端气候事件影响，例如2016年严重旱情曾引发海水入侵深入内陆、农田盐碱化等问题。[[13]]在此背景下，区域国家普遍关注任何可能影响干季径流分配的工程活动。
渔业资源方面，湄公河流域是东南亚重要的淡水渔业系统，年产量超过230万吨。[[14]]部分观点认为，大型水利工程可能对鱼类洄游路径及栖息环境产生扰动，从而对区域渔业资源形成潜在影响。[[15]]越南方面据此强调，应在充分开展环境影响评估与跨境沟通的基础上稳妥推进相关项目。
2. 经济冲击评估
在经济层面，越南亦面临一定的结构性调整压力。当前，柬埔寨约三分之一的进出口货物经由越南港口体系转运，其中包括盖梅—氏威港等重要枢纽，这为越南带来了港口服务、物流及就业等多方面收益。运河建成后，部分货物流向将发生变化，进而对既有业务形成一定分流效应，越南南部部分港口的集装箱吞吐量或面临较大的调整压力。[[16]]
与之相对应，该项目可能对区域物流格局产生边际影响。长期以来，越南依托地理区位与港口体系，在湄公河次区域物流网络中占据重要节点地位。运河的建成有望提升柬埔寨的通道自主性与物流承载能力，从而在一定程度上重塑区域运输路径与分工结构。这一变化对正积极融入全球产业链体系的越南而言，既构成挑战，也可能倒逼其加快港口升级与物流体系优化。
3. 地缘政治考量
在安全与地缘政治层面，区域内亦存在一定讨论。一些分析从“双重用途”角度出发，关注大型基础设施在极端情形下的潜在安全外溢效应。例如，有观点认为，内河航道在特定条件下可能被用于多功能保障，这类讨论在地区安全研究中较为常见。[[17]]与此同时，近年来柬埔寨基础设施建设的推进，以及如云壤海军基地等项目，也引发部分域外国家关注。在地区安全格局演变与大国关系复杂化的背景下，相关议题容易被置于更广泛的地缘政治讨论之中。
对此，柬埔寨政府已多次重申，其相关基础设施项目完全服务于国家经济发展，不针对任何第三方，也不涉及军事用途安排。[[18]]中方一贯强调，相关合作遵循共商共建共享原则，致力于促进地区互联互通与共同发展，不附加地缘政治条件。
值得注意的是，越南在表达关切的同时，也展现出较强的政策灵活性。其对外政策常被概括为“竹子外交”，即在复杂国际环境中保持战略定力与务实平衡。在此框架下，越南倾向于通过多边机制与双边沟通并行的方式，推动分歧管控与利益协调，为区域合作保留空间。
四、中国的角色：多重身份与合作逻辑的交织
在德崇扶南运河项目中，中国体现出多重参与角色，包括工程承包方、潜在投资参与方以及重要合作伙伴。这种多重身份的叠加，使该项目不仅是单一基础设施合作项目，也成为中柬高质量共建“一带一路”框架下推进互联互通的重要实践载体。
从经济层面看，项目为中国企业“走出去”提供了重要平台。中国路桥工程有限责任公司作为主要实施主体，将参与工程建设及后续运营安排，从中获得工程服务与长期运营收益。同时，运河的建设有望优化柬埔寨交通物流体系，在一定程度上促进中柬经贸往来与区域产业联通，为双边贸易和区域供应链合作创造更加便利的条件。
从融资与合作方式看，项目主要依托企业投资与项目融资等市场化工具推进。中方对外投融资合作遵循市场原则和国际规则，注重项目的经济可行性与风险可控性。尽管外界普遍关注中国进出口银行和国家开发银行等政策性金融机构的潜在参与，但从现阶段看，该项目更体现出以企业为主体、市场化运作的对外合作特征。
从区域合作视角看，运河项目契合互联互通与区域一体化的发展方向，有助于提升湄公河流域国家的基础设施水平与联通效率。中方多次表示，相关合作不针对任何第三方，旨在实现互利共赢与共同发展。在这一框架下，中柬合作被定位为区域合作网络中的一部分，而非零和竞争工具。[[19]]
同时，项目推进过程中亦面临多重现实约束。一是周边国家对生态环境及跨境水资源影响的关切，要求进一步加强信息沟通与多边协调机制；二是国际社会对高标准、可持续基础设施建设的关注，对企业在环境保护与社会责任方面提出更高要求；三是项目自身的经济可行性仍有待长期观察，其投资回报在较大程度上依赖未来运输需求与运营效率。在全球经济不确定性上升的背景下，上述因素均将对项目推进节奏与效果产生影响。
五、湄公河委员会：区域合作机制的试金石
湄公河委员会（MRC）成立于1995年《湄公河协定》框架下，由柬埔寨、老挝、泰国和越南四个下游国家组成，其核心目标在于推动流域水资源的可持续利用与协调治理。其中，“事先通知—协商—一致”（PNPCA）程序，是处理跨境水利项目的重要制度安排。
2023年8月，柬埔寨向湄公河委员会提交了德崇扶南运河项目的通知，但将其归类为“支流项目”而非“干流项目”。[[20]]这一分类具有重要的程序意义：根据MRC规则，支流项目只需履行通知程序，而干流项目则需要进行更为严格的“事先协商”程序，包括全面的环境影响评估和成员国的一致同意。
越南立即对这一分类提出质疑，认为运河与湄公河主干存在直接的水文联系，其影响范围远超普通支流项目，应当适用更严格的协商程序。越南还指出，柬埔寨方面提供的技术资料不足以进行全面的环境影响评估，要求获得更多的水文数据、工程设计和缓解措施信息。然而，截至2025年初，越南方面称其仍未收到足够的信息来评估环境风险。[[21]]
在此过程中，MRC的制度属性亦面临现实考验。作为以协商为核心的区域机制，其约束力在很大程度上依赖成员国的政治意愿与合作共识。过往如老挝沙耶武里水电站项目中，MRC曾推动形成一定程度的技术性妥协安排，[[22]]但德崇扶南运河所涉及的利益结构更为复杂，对机制协调能力提出更高要求。
德崇扶南运河争议揭示了湄公河流域治理机制的结构性张力。一方面，流域国家在生态系统与水资源利用上高度相互依存；另一方面，各国发展阶段、资源禀赋与政策优先序存在差异，导致跨境项目协调难度上升。特别是在上游与下游国家之间，以及不同发展路径之间，如何实现利益平衡，仍是区域治理面临的长期课题。
六、对话与协商：分歧管控的现实路径
尽管分歧依然存在，各方总体仍保持沟通渠道畅通，并展现出通过对话推进问题解决的意愿。2024年8月，越南外交部副发言人段克越公开表示尊重柬埔寨的发展目标，并呼吁双方开展联合研究，共同评估运河项目的影响。[[23]]
在此基础上，未来可能形成若干具有可操作性的协调路径：
第一，程序性完善路径。柬埔寨可以同意将运河项目重新归类为MRC框架下的干流项目，触发全面的环境影响评估程序，并与越南等下游国家协调洪水管理策略。[[24]]这将增加项目的时间和成本，但有助于建立区域信任，降低跨境环境风险。
第二，双边协调路径。柬越两国可围绕具体关切开展针对性磋商，包括探索收益分享协议，以部分补偿越南因港口业务流失而遭受的经济损失；共同出资建设缓解设施，如生态补水通道、渔业保护设施等；建立联合水文监测机制，实时跟踪运河对湄公河三角洲的影响。这种“一揽子”解决方案可以更灵活地满足双方的核心关切。
第三，多边协同路径。可考虑发挥东南亚国家联盟的区域协调作用，将运河项目纳入更广泛的湄公河次区域发展框架，在推进经济一体化进程中统筹嵌入环境保护与利益平衡安排。例如，可结合《东盟互联互通总体规划》（MPAC），推动基础设施建设与生态治理协同推进，从而在更大范围内实现多方利益的动态协调。同时，多边机制的引入有助于在一定程度上缓解双边谈判中的结构性不对称，为相关中小国家拓展政策回旋空间。
当然，上述路径的推进同样面临现实约束。柬埔寨方面需要克服不愿分享详细项目数据的顾虑，这源于对主权让渡的担忧或对项目商业机密的保护。越南方面则需要在防御性姿态和建设性参与之间找到平衡，避免将环境关切过度政治化，影响双边关系的整体氛围。此外，地缘政治因素，特别是中美战略竞争和越南在大国之间的摇摆，也为技术性和环境性的谈判增添了复杂性。[[25]]
结语：在发展与治理之间寻求动态平衡
德崇扶南运河项目集中体现了当代跨境基础设施合作中的若干核心议题：国家发展权与跨境环境责任之间的协调，区域互联互通与制度治理能力之间的匹配，以及短期经济收益与长期可持续性之间的平衡。对柬埔寨而言，提升通道自主性与推动经济发展具有现实合理性；对越南而言，维护湄公河三角洲生态安全与经济基础同样具有正当性。关键在于，通过制度化沟通与科学评估，在不同发展诉求之间寻求可持续的平衡点。
从实践路径看，加强信息透明、推动基于科学证据的政策对话，并依托MRC等区域机制深化多边协调，仍是推进问题解决的可行方向。在此过程中，各方秉持互利共赢原则，推进高质量基础设施合作，有助于在不损害流域生态安全与区域稳定的前提下释放项目潜在效益。
在全球化遭遇逆流、区域合作面临挑战的当下，该案例为观察跨境基础设施治理提供了重要参照：如何在尊重国家主权的基础上推进区域合作，如何在发展需求与生态保护之间实现协调，以及如何在多元利益交织中维护地区稳定。这些问题的探索，不仅关系湄公河流域的未来，也对其他区域具有一定的借鉴意义。
（作者：王翊臣，南京大学国际关系研究院博士研究生，研究方向为区域治理与东南亚国际关系。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）
[[1]] “Cambodia, China sign $1.2 billion deal for Funan Techo Canal project,” Khmer Times, April 20,2025, https://www.khmertimeskh.com/501671800/cambodia-china-sign-1-2-billion-deal-for-funan-techo-canal-project/.
[[2]] Sopheng Cheang, “China and Cambodia agree on financing for a 94-mile canal linking the Mekong to the Gulf of Thailand,” AP News, April 19, 2025, https://apnews.com/article/canal-trade-transport-bassac-river-rice-c471352392844998057c24752ba6d4fa.
[[3]] RFA Staff, “Cambodia launches ambitious Funan Techo canal project,” August 5, 2024, https://www.rfa.org/english/news/cambodia/hun-manet-canal-launch-08052024034730.html.
[[4]] “Cambodia breaks ground on controversial $1.7 billion canal funded by China,” CNN, August 5,2024, https://edition.cnn.com/2024/08/05/asia/cambodia-breaks-ground-on-china-funded-canal-intl-hnk.
[[5]] Yen Samnang, “Funan Techo Canal: A Mega Project for Economic Growth,” Khmer Times, August 5, 2024, https://www.khmertimeskh.com/501535158/funan-techo-canal-a-mega-project-for-economic-growth/.
[[6]] Grace Stanhope and Hannah Buckley, “The murky waters of Cambodia’s Funan Techo Canal,” Lowy Institute, December 5, 2024, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/murky-waters-cambodia-s-funan-techo-canal.
[[7]] Pham Phan Long, “Cambodia’s Funan Techo Canal project: A catalog of worries,” Mongabay, July 15, 2024, https://news.mongabay.com/2024/07/cambodias-funan-techo-canal-project-a-catalog-of-worries-analysis/.
[[8]] Nhean Chamrong, “Cambodia’s firm resolve to go ahead with Funan Techo Canal pays,” Khmer Times, April 28, 2025, https://www.khmertimeskh.com/501675466/cambodias-firm-resolve-to-go-ahead-with-ftc-pays/.
[[9]] Arendse Huld, “The Funan Techo Canal: Cambodia’s Ambitious Inland Waterway Project,” ASEAN Briefing, May 9, 2025, https://www.aseanbriefing.com/news/the-funan-techo-canal-cambodias-ambitious-inland-waterway-project/.
[[10]] “Cambodia PM ‘must be called Lord PM and Supreme Military Commander’,” BBC, May 13, 2016, https://www.bbc.com/news/world-asia-36283619.
[[11]] Bình Minh, “Mekong Detla contributes 31% to Vietnam's agriculture,” Vn Economy, September 16, 2024, https://en.vneconomy.vn/mekong-detla-contributes-31-to-vietnams-agriculture.htm.
[[12]] Brian Eyler、Regan Kwan and Courtney Weatherby, “Impacts of Cambodia’s Funan Techo Canal and Implications for Mekong Cooperation,” Stimson, May 9, 2024, https://www.stimson.org/2024/impacts-of-cambodias-funan-techo-canal-and-implications-for-mekong-cooperation/.
[[13]] Trần Đức Dũng, “Drought and salinity intrusion in the Mekong Delta: What are the fundamental solutions?,” HAPRI, May 16, 2024, https://www.hapri.org/post/drought-and-salinity-intrusion-in-the-mekong-delta-what-are-the-fundamental-solutions/.
[[14]] “Fisheries Monitoring,” Mekong River Commission, https://www.mrcmekong.org/fisheries-monitoring/.
[[15]] “Dammed in the Mekong: Averting an Environmental Catastrophe,” International Crisis Group, October 7, 2024, https://www.crisisgroup.org/rpt/asia/south-east-asia/cambodia-thailand-china/343-dammed-mekong-averting-environmental-catastrophe.
[[16]] Chantha Lach and Francesco Guarascio, “Cambodia says it will cut shipping through Vietnam by 70% with new China-funded Mekong canal,” Reuters, May 7, 2024, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/cambodia-says-it-will-cut-shipping-through-vietnam-by-70-with-new-china-funded-2024-05-07/.
[[17]] Tan Hui Yee, “Vietnamese concerned that canal project in Cambodia could be potential gatewayfor Chinese forces,” The Strait Times, April 9, 2024, https://www.straitstimes.com/world/vietnamese-concerned-canal-project-in-cambodia-could-be-potential-gateway-for-chinese-forces.
[[18]] Tan Hui Yee, “Hun Sen denies Cambodia canal project could facilitate Chinese military access,”The Strait Times, June 27, 2024, https://www.straitstimes.com/asia/se-asia/hun-sen-denies-cambodia-canal-project-could-facilitate-chinese-military-access.
[[19]] 《中华人民共和国和柬埔寨王国关于构建新时代全天候中柬命运共同体、落实三大全球倡议的联合声明》，《人民日报》，2025年4月19日 第 2 版，https://paper.people.com.cn/rmrb/pc/content/202504/19/content_30068760.html。
[[20]] “Subject: The Inland Waterway Project ‘Funan-Techo Canal’,” CNMC, August 8, 2023, https://acrobat.adobe.com/id/urn:aaid:sc:US:a6a97c32-f8d6-45f8-884f-abab344823ad.
[[21]] Thanh Tam and Huyen Le, “Vietnam lacks information to assess impact of Cambodia's Funan Techo canal,” Vn Express, May 9, 2024, https://e.vnexpress.net/news/news/environment/vietnam-lacks-information-to-assess-impact-of-cambodia-s-funan-techo-canal-4744187.html.
[[22]] “Eyes on Xayaburi dam,” Bangkok Post, October 30, 2019, https://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/1782689/eyes-on-xayaburi-dam.
[[23]] Francesco Guarascio, “Vietnam backs Cambodia's Mekong canal, urges cooperation on impacts,”Reuters, August 8, 2024, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/vietnam-says-it-supports-cambodias-mekong-canal-urges-cooperation-2024-08-08/.
[[24]] Pham Vu Thieu Quang, “Weaknesses in Mekong River Governance: The Case of the Funan Techo Canal,” Fulcrum, December 16, 2024, https://fulcrum.sg/weaknesses-in-mekong-river-governance-the-case-of-the-funan-techo-canal/.
[[25]] Do Khuong Manh Linh, “Vietnam’s Strategic Partnerships Explained: The Rise of Bamboo Diplomacy,” ORF, April 16, 2025, https://www.orfonline.org/expert-speak/vietnam-s-strategic-partnerships-explained-the-rise-of-bamboo-diplomacy.