集刊 | 刘慧：新冠疫情下欧洲经济治理的变革、影响及制约

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国别和区域研究集刊

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【内容提要】新冠疫情之下，欧洲经济治理的许多传统规则迅速失灵，欧盟国家开始大规模干预经济。不同于经济危机时期欧盟经济治理的被动反应，欧盟并未局限于在原有政策工具基础之上的修补，而是通过法德倡议、“下一代欧盟” 复苏计划、“复苏和韧性工具”、 长期经济规划等主动的政策选择使欧盟经济治理突破了传统的市场规则，标志着欧洲经济治理迈向一个全新的起点。欧盟不能只是一种经济意义上的联盟，否则终究会因各种可能的利益分配矛盾而连带产生政治危机。因此，欧盟没有局限于执行既有政策及其目标，而是重构了组织规范，主要体现为规则与财政转移并举，塑造政治决策的共同体。欧盟正转危为机，不仅支持复苏，而且投资未来，经济治理从被动反应型转向前瞻型政策形态，欧盟政策变得越来越政治化。总体来看，联合债务等政策和政治目标的通过促进了欧洲经济治理的重大变革，但由于欧洲经济制度调整的有限作用，以及成员国内部政治分歧，欧盟的离心力并没有消除，欧洲经济要克服危机、实现复苏依然任重而道远。

【关键词】新冠疫情 欧洲 经济治理 下一代欧盟计划

【作者简介】

刘慧 南京大学国际关系学院副教授，南京大学亚太发展研究中心研究员，主要研究方向为全球治理、欧洲政治经济。

在疫情的影响下，欧洲经济治理中的许多传统规则和戒律迅速失灵，欧盟国家开始通过联合债务、财政转移等政策大规模干预经济。实际上，对欧洲经济发展来说，危机并不少见，改革也在不断深化。然而，从市场纪律基础上的财政审慎规则到疫情后的联合债务和再分配，这种转变具有划时代的意义。特别是在 2020 年 7 月 21 日的欧洲理事会领导人峰会上，欧盟各成员国首脑就价值 7500 亿欧元的经济复苏计划达成协议，被评论人士喻为欧元区的 “汉密尔顿时刻”。这一转变仅仅是为降低疫情带来的经济损失的短期政策回应，还是欧洲经济治理转型的前兆？欧洲经济治理采取了何种制度回应，它在多大程度上偏离了传统路径？具体来说，欧盟和成员国层面的政策创新在哪些方面打破了欧洲经济治理的财政纪律的约束，它们能够有效解决经济治理的固有问题吗？针对这些问题，本文旨在对新冠疫情影响下欧洲经济治理的变革、影响及制约因素进行综合评估。

一 新冠疫情下欧洲经济治理变革的特征

新冠疫情压力之下，欧盟面临经济治理的关键节点，行为体的政策选择会在相当长的一段时间内影响未来。由于疫情的经济影响不断增大，欧盟没有选择在原有政策基础上增加新的政策工具，而是迅速采取行动，推动政策变革。

（一）新冠危机、 长期紧急状态与政策应对特征

疫情危机在时间上和欧元危机临近，但在危机的深度和范围上远超后者。欧洲央行对新冠疫情的判断从之前短期风险转变为可能引发金融危机的重大风险，预示着欧盟将面临一种长期紧急状态。欧洲经济面临诸多不确定性的实际情况比预测的还要严峻，而此前各国的防疫措施导致欧元区的经济复苏比预期更缓慢。欧洲权威的市场研究机构欧洲金融市场协会（Association for Financial Markets in Europe，AFME）2021 年发布的报告显示，欧盟成员国的企业遭受的损失已经超过 1 万亿欧元，资金缺口总额高达 6000 亿欧元。

总体上，金融危机后的欧洲经济治理路径具有明显的连续性，其间欧洲金融稳定基金 （European Financial Stability Facility，EFSF）、欧洲稳定机制（ESM），以及 《财政契约》等都是建立在既有制度基础之上的。相比之下，面对疫情带来的极端外部性，欧盟采取了更为迅速和果断的反应（见表1）。第一，在危机的性质及影响上，疫情影响了几乎所有的政策领域，欧盟的新常态似乎是一种需要随时作出紧急决策的危机状态。疫情危机对欧盟国家及民众产生了普遍的影响，并对欧盟的充分应对提出了更高的要求。第二，在团结及责任分担上，欧盟成员国对于疫情的根源、影响以及政策回应具有统一的认识。欧盟成员国对于道德风险的担忧相对较少，而关于道德风险的顾虑恰恰是金融危机的重要特征。疫情在不同国家蔓延的时间和程度并不相同，这使那些受疫情冲击较小的国家对受疫情冲击较大的国家负有一种道义上的责任。第三，在政策回应上，与欧元危机相比，欧盟复苏计划的启动极为迅速。欧盟此次应对疫情危机展现出一个 “新的政策空间”，它表达了对保护欧盟公民免受伤害的共同关注。尽管存在分歧，但欧盟国家获得了新的政治承诺，而且疫情之前确立的决策和倡议得到了快速推进。第四，在政策组合上，欧盟一开始就认识到需通过财政扩张对危机作出有力回应，欧洲央行及欧盟委员会成为这一立场的坚定支持者。欧盟在复苏基金、支持工人和企业以及制定健康议程等方面进行改革。这些都是在合作精神下实现的，除了法德轴心在复苏计划中的引领作用外，乌尔苏拉·冯德莱恩 （Ursula von der Leyen）所领导的欧盟委员会的引领作用也正在形成。该委员会已经宣布了雄心勃勃的改革，并希望利用疫情 “建立一个我们希望生活的世界”。第五，在财政协调上，为了抵消危机带来的不对等后果，统一财政干预至关重要。欧盟委员会提出的欧盟预算将与最初由 “萨丕尔 （ Sapir）报告” 提出的垂直协调和横向监督相辅相成，协同发挥作用。“政治联盟” 已成为一种热词，在欧盟内盛行。第六，在条件限制上，欧洲央行难以凭借一己之力来确保欧元区的未来，成员国政府也不得不承担重任。欧元区各国政府需要在整个货币联盟内创造一个公平的财政运行环境。否则，货币联盟内部的经济将进一步分化，阻碍欧盟成为一个更加统一的国际行为体。

在疫情影响之下，欧盟引入临时框架（ Temporary Framework）、一般例外条款 （General Escape Clause）、紧急购买计划（ Pandemic Emergency Purchase Program， PEPP）、减轻失业风险援助（ Support to Mitigate Unemployment Risks in an Emergency，SURE）等政策工具以扶持欧洲经济和企业，确保金融市场稳定。欧洲各国政府推出大规模应急纾困计划，欧盟委员会通过欧洲投资银行、欧洲投资基金和欧洲稳定机制，直接或间接向受疫情影响的企业提供信贷支持。由于疫情的经济影响不断增大，欧盟逐步在经济援助上结成统一战线。《纽约时报》 刊文指出，欧洲领导人已经放弃了紧缩政策而转向凯恩斯主义。欧洲理事会主席查尔斯·米歇尔（Charles Michel）在 2020 年 4 月 23 日召开的视频会议中表示了欧盟对 “共同复苏路线图” （the joint roadmap for recovery）的支持，该路线图明确了欧盟此次危机应对的核心原则，即团结、凝聚及融合；同时其还指出 “充分运作的单一市场”、“前所未有的投资努力”、“全球性的行动” 及 “有效的治理体系” 是危机应对的关键行动领域，这将极大地提高欧盟的战略自主权。该会议还就欧元集团于 4 月 9 日会议上提出的 5400 亿欧元的 “工人、企业和主权安全保障一揽子计划”（ Safety Nets for Workers，Businesses and Sovereigns）达成共识，其中有 1000 亿欧元用于劳动者和个体经营者保障，2000 亿欧元用于支持面临困难的企业尤其是中小企业，还有 2400 亿欧元将通过欧洲稳定机制提供给成员国以帮助其应对危机。

2020 年 5 月 18 日，作为欧洲 “两驾马车” 的法德两国领导人马克龙与默克尔推出了法德倡议（French-German Initiative），提议在欧盟 4 月疫情中稳定经济的大幅支出后，再设立一个 5000 亿欧元的疫后重建基金（recovery fund），用来推动欧洲的经济复苏，帮助那些受到疫情严重打击的国家。在法德提案几天后，欧盟委员会公布了一个价值 7500 亿欧元、名为 “下一代欧盟”（Next Generation EU，NGEU）的复苏计划。2020年 6 月 13 日，德国总理默克尔与意大利总理朱塞佩·孔特（ Giuseppe Conte）会谈后，就拟议的万亿欧元长期预算和 7500 亿欧元复苏基金达成一致，默克尔对那些支持以节俭措施应对危机的国家提出了警告：“不要认为你们可以削减经济复苏计划。” 这似乎是在向荷兰、丹麦、奥地利、瑞典组成的 “节俭四国” 提出批评和表明态度：虽然她同意对基金结构进行小幅调整，但反对削减基金规模。法兰西银行行长弗朗索瓦·维罗伊·德·加豪 （François Villeroy de Galhau）认为法德提案的落地不仅是一个强烈的政治信号，也是欧元区内基于政策组合的经济再平衡，为欧洲的共同财政政策奠定了基础。同时，他对德国国内有关单向财政转移的担忧进行了回应：“这是一笔共同的债务，德国将持有 23%的债务，法国将持有18%的债务。如果单一市场中其他所有经济体都是健康的，那么所有的经济也都将受益。同时，‘下一代欧盟基金’必将成为欧盟国家未来投资和改革的杠杆，而南方国家将首先从中获益。” 德国对该提案的支持表明其改变了过去对欧元区财政一体化和财政团结的反对态度，法、德两国的团结一致展示了法德合作在危机时期的重要性， 法德轴心成为欧洲经济治理、财政团结、经济复苏最重要的支柱。

2020 年 7 月 21 日，欧盟领导人在欧盟特别峰会上就新冠疫情后的大规模经济复苏计划达成了“历史性协议”，这项协议主体为总额 18243 亿欧元的一系列财政计划，其中包含欧盟框架预算—— “2021—2027 年长期财政框架” 10743 亿欧元，与旨在协助欧盟进行疫情后重建的复苏工具—— “下一代欧盟” 计划 7500 亿欧元。这是欧盟首次以共同债务的形式借款，通过联盟赤字来应对经济冲击。美国耶鲁大学高级研究员、摩根士丹利前亚洲区主席斯蒂芬·罗奇（Stephen S. Roach）认为，欧元正抓住新冠疫情契机加速崛起。7 月 21 日的历史性协议标志着财政联盟的起步，欧洲经济和货币联盟这一架构的三个支柱——统一的货币、一个中央银行和对统一财政政策的可信承诺——终于完整。斯蒂芬·罗奇表示：“下一代欧盟计划将通过大规模发行泛欧主权债券获得关键支持，最终使欧洲成为一种新的无风险资产的支持者，而迄今世界只有一种无风险资产，那就是美国国债。” 巨额的欧洲债务有助于建立欧洲安全资产，从而加强欧元作为一种全球货币的地位。此外，财政转移的引入可以促使欧盟领导人重新审视各国议会在财政事务上的主导角色，在民主机制下赋予欧洲议会以权力并为其提供合法性，以监督资金的有效分配。

（三）复苏计划后的政策落实与长期经济规划

复苏计划达成后，欧盟及其成员国从最初的各自为政转向高层的政治化，欧盟委员会政治权限不断扩大。在过去的危机中，欧盟的政治化都会牵涉到欧盟各机构之间激烈的争论，而在 “后疫情时代”，理事会赋予欧盟委员会更多的权力和更大的责任，并要求委员会为政策领域的创新提供新思路。2020 年 12 月 17 日，欧盟理事会正式批准 “2021—2027 年多年期财政框架”（Multiannual Financial Framework for 2021-2027），其中欧盟 7 年期预算为 10743 亿欧元，“下一代欧盟” 复苏基金为 7500 亿欧元，共计超过 1. 8 万亿欧元，是迄今为止欧盟最大规模的财政方案。2021 年 2 月 11 日，欧盟理事会批准复苏计划的核心部分—— “复苏和韧性工具”（Recovery and Resilience Facility），成员国需要在其国家复苏和韧性计划中制定一系列连贯的改革和投资项目，其中至少 37%用于支持绿色转型，20%支持数字化转型；如果欧盟 “自有资源决策” 得到所有成员国批准以允许欧盟在资本市场上进行融资，在 2021 年计划获批的国家就能够获得计划中赠款和贷款总额 13%的预付款。

2021 年 2 月，欧盟委员会经济专员在欧洲财政委员会（ European Fiscal Board）年度会议上指出，摆脱不良债务的途径是改革和投资，而非在当下实施财政整顿；在当前的财政支持上，做得太少的风险大于做得太多的风险，而加强财政政策应对冲击作用的最佳方式仍然是在欧元区引入永久性财政能力，“下一代欧盟” 计划将是一个真正的游戏规则改变者。3 月，欧盟委员会在财政立场文件中建议在 2022 年继续实施保障条款，暂停适用 《稳定与增长公约》，并警告不要过早撤回公共支持，欧盟委员会常务副主席瓦尔迪斯·东布洛夫斯基斯（Valdis Dombrovskis）也表示：“财政支持只要有必要就应继续保持下去。” 4 月 14 日， 欧盟发布 “下一代欧盟” 复苏基金的融资战略，将以多元化方式在 2026 年前筹集约 8000 亿欧元（以现价计）资金，年均融资规模达 1500 亿欧元，全部借款将在 2058 年前完成偿还。紧接着，葡萄牙于 4 月 22 日提交了第一份复苏和韧性计划。5 月 30 日，欧盟 27 个成员国全部完成了 “自有资源决策” 的批准，自此欧盟可以在 “复苏和韧性工具” 之下向成员国提供支持。在 “复苏和韧性工具” 之外，欧盟委员会于 6 月 28 日在凝聚与区域复苏援助计划（Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe， REACT-EU）下发放首批 8 亿欧元资金，用以支持法国、希腊等16 个成员国的 41 个国家和地区项目；这是 “下一代欧盟” 计划首个实施工具，将通过增强医疗系统复原力，保持和创造就业，支持弱势群体及为中小企业提供资金和投资支持，弥补应急反应和长期投资之间的差距。

疫情的冲击迫使欧洲开始重新思考经济治理的未来方向，希腊前财长提出了后疫情时代欧洲经济治理的规划，主要涉及以下方面：首先，欧洲各国需要重新思考国家与市场之间的界限，并认识到强有力的社会保护对加强市场运作是至关重要的；其次，欧盟及其成员国乃至地方层面应在不同政策领域实现充分的政策协调，欧盟层次更应有所作为，从而对疫情做好预防和管理；再次，疫情的影响还使欧盟认识到连接内外议程、增强其全球角色的必要性，增强欧洲价值链的稳定性、减少宏观经济政策的外部依赖、强化欧元的国际作用，进而扩大欧盟在全球经济治理中的影响力是至关重要的；最后，欧盟必须为未来全球经济的结构转型做好充分准备，推动欧洲的数字化和绿色转型，并在新形势下加强经济监管和劳工保护。

二 欧洲经济治理变革的影响

随着危机的蔓延，欧盟的政治能力不断增强，复苏计划的达成体现了一种突破市场纪律的合作互助精神，这是一个全新的起点，表明欧洲正迈向更深层次的一体化。

（一）转向规则和财政转移并举的混合经济治理

欧盟有史以来第一次承诺直接参与财政刺激措施，同意设立 “复苏和韧性工具”。“复苏和韧性工具” 表明欧盟从基于规则的经济治理明确转向基于规则和财政转移混合的经济治理，这是对欧盟经济治理框架的改革。传统上，德国一直反对发行联合债务的设想。德国认为欧洲央行发行欧元区共同债券，是变相让德国纳税人为全欧洲债务危机买单。而在疫情之后，欧洲经济治理引入了一个新的组织和规范维度。正如拉加德（Lagarde）所言： “危机的复苏阶段将不是维持现状——危机初期的优先事项——而是转变经济，以反映后疫情时代的新现实。” 欧盟同意设立7500 亿欧元疫后重建基金，同时就 10743 亿欧元的 7 年期预算达成一致，这是欧洲一体化进程中的一个里程碑时刻。欧盟将首次通过联盟赤字来应对经济冲击。它将通过发行共同债券筹资，并将其中很大一部分资金以拨款方式发放给最需要的国家。通过允许所有成员国政府在复苏期间支持劳动者和企业，紧急财政转移将有助于缓解单一市场的压力。复苏基金极大地促进了欧盟的一体化，联合债务计划被认为降低了建立区域性财政基础设施的关键障碍。在融资方式上，复苏基金打破了欧盟委员会在金融市场的融资限制，资金的获取方式并非传统意义上各国发行的主权债券，而是作为欧盟 27 国共同债务专门用于疫后的经济复苏。在使用方式上，方案中确定将 3900 亿欧元资金作为赠款发放给成员国，与只能以贷款方式提供援助的欧洲稳定机制相比是创新之举。在偿付方式上，成员国未来以预算出资形式共同偿还，体现了“欧洲团结、 风险共担” 的精神。而上述计划中的现金赠款是通过广受关注的 “联合债务” 这一政策工具来实现的 即 “下一代欧盟” 计划中的 3900 亿欧元赠款或“复苏和韧性工具” 中的 3125 亿欧元赠款将以欧盟名义进行融资，并通过欧盟预算加以偿还，这实质上就是成员国之间的一种财政转移或再分配政策。在 2028 年至 2058 年的偿还期内，各成员国需支付高于其欧盟预算中本来所占份额对应的资金，为此，“欧盟自有资源决策”（Own ResourcesDecision）的上限在 2058 年之前将提高 0. 6%，并计划引入 “塑料垃圾税”、“数字服务税”、“碳边境税” 及 “金融交易税” 等收入来源。需要注意的是，“欧盟自有资源决策” 的修改需要获得全体成员国的批准方可生效。在诸多争议中，“联合债务” 这一政策工具最受关注。德国时任财政部部长奥拉夫·朔尔茨（Olaf Scholz）认为复苏基金是欧盟真正的进步，欧盟国家共同债务代表着根本性的变革，这应成为一项长期措施，而不仅仅是应对新冠危机的临时方案。同时，欧盟应该对其预算政策的投票方式进行改革，即以有效多数取代全体一致。关于 “复苏和韧性工具”，欧盟委员会主席冯德莱恩表示，在过去的危机中，欧盟付出了巨大的代价，成员国出于不信任绕开了欧盟机构，而在此次危机中，“下一代欧盟” 计划的意义远不止于其所提供的资金，欧盟及各成员国将致力于共同解决问题，所有成员国将能够平等地对其民众和企业提供支持，欧盟将团结起来成为一个真正的共同体。

（二）从政府间主义转向共同体方式

在金融危机期间，政府间主义方案占据了主导地位：在政策框架上，设立了 “欧洲金融稳定基金” ，即后来的 “ 欧洲稳定机制” ；在财政方面，《财政契约》得以通过。许多评论者认为，自欧元区危机以来，公民参与决策过程的空间一直在缩小。金融危机后，反对经济金融化的社会运动不断增加，建立 “另一个欧洲” 的意愿越来越强烈。与之不同，欧盟成员国应对疫情危机的特点是对危机性质和影响的认识存在共识，即需要通过集中的财政行动弥补货币政策的不足。全球治理的分歧也促使欧盟制定更加依赖自身优势的危机应对方案。因此，与金融危机期间的政府间主义路径相比，政治上接受统一的应对措施导致了共同体方式的“复兴”。

法国总统马克龙在参加 2021 年初的世界经济论坛时直截了当地指出，经济体系的金融化导致人们把注意力放在 “与创新或工作无关的盈利” 之上，而要摆脱当前的危机，“ 只能依靠建立一个消除贫富差距的经济体系” ，自由民主国家已经开始摆脱放松管制的戒律和对国家干预的敌视。德国随后也加入了法国阵营，时任总理默克尔提出对受疫情冲击较为严重的欧盟国家提供救助；而此前默克尔一直对马克龙的提议表示反对，且向欧盟经济弱国提供巨额援助或共同债务从来都是德国等北方国家的 “禁忌” 。约翰斯·霍普金斯大学高级国际研究学院（博洛尼亚）公共政策项目主任迈克尔·利（ Michael Leigh）认为疫情危机可能会给欧盟带来两种截然不同的可能：一种是为欧盟更大程度的一体化铺平道路，另一种是加剧欧盟解体的风险。就前者而言，部分学者及政治家认为，所有欧盟国家均面临不同程度的困难，从政治角度来看，欧盟各国更倾向于保持团结及共同行动；马克龙在接受《 金融时报》专访时也表示，欧盟应该是一个政治项（ political project），而不仅仅是市场项目，“我们目前需要财政转移和团结一致”。

三 欧洲经济治理变革的制约因素

疫情压力下的欧盟委员会、欧洲理事会、欧洲议会和欧洲央行等机构促进了欧盟层面权限和资源的集中。然而，欧盟的离心力并没有消除。尽管当前的集体行动由一种新的 “团结” 意识所决定，但这种意识不过是一种集体生存的本能。有学者和政治评论家就认为，欧盟的紧急援助措施关注的是银行和大型公司的利润而不是工资和福利项目，布鲁盖尔智库（Bruegel）的经济学家让·皮萨尼-费里（ Jean Pisani-Ferry）指出这在政治上可能是有害的，他甚至将这些条件限制和要求与欧债危机中的 “三驾马车” 政策（troika programs）相类比；西班牙《国家报》也指出，近年来改革成为 “削减” 的代名词，欧盟委员会希望利用复苏基金来敦促西班牙在养老金、工作就业及市场统一三个方面解决其悬而未决的结构性问题。

疫情后欧洲经济治理发生了许多变化，具体见表 2。

欧盟一级所做决定的主要目标是确保各国能够以较低成本获得资金，以支持不断增长的公共开支，但这缺乏一个明确的保险机制。首先，欧洲稳定机制贷款额度、失业援助等政策工具并不是为从根本上解决问题而设计的，获得市场资金对于欧元区国家来说并非关键问题。如 “紧急状态下减轻失业风险援助” 的主要优势在于，可以依赖欧盟机构的 AAA 评级以较低的成本借贷，各成员国也将因节省利息而受益。然而，即使这些新举措通过为成员国提供低息贷款而在一定程度上缓解其燃眉之急，但至少在金融市场看来，它们并没有从根本上提高欧洲经济货币联盟的韧性，向脆弱经济体提供低息贷款并不足以填补欧洲经济货币联盟中的经济鸿沟。其次，欧洲央行通过进一步扩展政策工具及调整保障措施以应对疫情带来的不对称影响。欧洲央行宣布大流行病紧急购买计划后，德国联邦宪法法院于 2020 年 5 月作出裁决，认为欧盟法院未能对欧洲央行的计划进行评估，由于德国议会投票支持欧洲央行，这一裁决带来的不确定因素已于2020 年夏季消除。然而，这一事件凸显了欧盟法律和欧盟国家法律之间的冲突，这仍可能影响未来的货币政策，表明欧洲央行果断采取行动以抑制外部冲击的能力具有不确定性。事实上，欧元推出 20 年以后，欧洲央行获准使用何种工具来履行其职能仍存在不确定性，这降低了欧洲央行政策的可信度。最后，就欧盟层面而言，复苏计划的执行效率和效果都不确定。一是复苏计划的执行效率，法国财政部部长布鲁诺·勒梅尔（Bruno Le Maire）指出欧盟复苏基金申领 “太慢且过于复杂”。具体来看，“申领复苏基金资金遵循 ‘一国一议、 一事一议’ 原则，先由受援国向欧盟提交申请，再由欧盟逐一审批，复苏基金七项独立计划申请条件不一且欧盟具体审批机构也存在差异” ，这能否有效缓解受疫情冲击的成员国的燃眉之急尚且存疑；二是复苏计划的执行效力，英国智库政府研究所（Institute for Government）研究员乔治娜·赖特（Georgina Wright）认为，欧盟只有在成员国的支持下才能有所作为，而即使在此次危机中，成员国也无意放松对其内政的掌控。

（二）内部政治分歧难以调和

欧盟推出的一系列复苏基金和工具也引发了民众关于欧洲财政联盟或政治联盟的讨论，其中 “下一代欧盟” 复苏计划、“2021—2027 年多年长期财政框架” 受到了广泛关注，同时欧洲央行推出的 “大流行病紧急资产购买计划” 及欧盟对成员国预算目标和国家援助框架的暂时放松则对上述措施进行了补充，正是这些资金和政策援助所使用的诸如联合债务、财政转移等工具使相当一部分人相信欧盟迎来了重大改革。然而，英国学者德默特·霍德桑（Dermot Hodson）指出，欧盟倾向于将小规模变革夸大为迈向政治联盟的步骤，但这一远大图景却是形式多于实质，政治联盟只是 “修辞” 而非现实。维尔弗里德·马尔滕斯欧洲研究中心（Wilfried Martens Centre for European Studies）高级研究员伊奥因·德雷亚（ Eoin Drea）指出，欧盟推出的复苏基金成为各成员国之间的又一个争论焦点，也进一步侵蚀了成员国之间的信任、加深了彼此间的分歧。

首先，复苏基金尤其是 “下一代欧盟” 复杂计划的筹资方式和额度分配极具争议。当欧盟最初提出复苏基金将由 5000 亿欧元的现金赠款和 2500亿欧元低息贷款组成时，“节俭四国” 立即就为其宣判了 “死刑”，最终经过 4 天争论达成的 3900 亿欧元赠款和 3600 亿欧元贷款对各方来说都是一种较大的妥协；更具争议的问题在于，这次计划是欧盟首次使用大规模的共同债务和财政转移手段，这也是 “节俭四国” 极力反对的原因之一，且在这些国家作出妥协、批准欧盟复苏计划之后，其又转向欧盟索要回扣及税收优惠等 “补偿” ； 同样的，针对欧洲央行推出的 “大流行病紧急资产购买计划”，德国宪法法院宣布其超出了欧盟权限，这亦是对欧盟获取统一财政权力的一种阻碍。德国在很大程度上阻碍风险共担，仅在监督制度方面发挥领导作用。德国如果要冒险成为欧元区的最后贷款者，就要承担巨大的国内成本。疫情防控期间，德意志联邦银行直接表示 “对欧盟团结表示欢迎，但共同债务令人担忧” “大规模的欧盟共同债务应该仅是一次例外” “尽管欧洲债务不会在各成员国的统计数据中显示，但这将会成为欧洲纳税人未来的负担”。德国央行行长延斯·魏德曼（Jens Weidmann）直接指出，这将使成员国财政权转移至欧盟一级，同时将要求进一步的政治一体化，并最终使欧盟成为一个 “民主联邦国家”。这令其感到不安，因为这是欧洲公民而不是央行行长们所应该做的决定；德国央行给出的选项是加强欧元区各成员国的财政责任，保证每个成员国都有稳固的公共财政基础，其中欧盟财政规则应持续发挥作用， 确保公共财政的可持续性。

其次，北方国家尤其是 “节俭四国” 极力要求的附加条件也引发了南北国家甚至东西国家之间的冲突。就南欧国家而言，结构性改革（也就是财政紧缩）是其面临的一个棘手问题，也是影响欧盟团结的一个重要因素。希腊经济学家及财政部前部长雅尼斯·瓦鲁法克斯（ Yanis Varoufakis）指出，与可能面临的财政紧缩相比，南方国家从欧盟获得的资金将会是微不足道的：以意大利和希腊为例，两个国家将分别获得 800 亿欧元和 230 亿欧元的直接拨款，而作为欧盟成员国，意大利和希腊必须分别承担 “下一代欧盟” 复苏计划中近 13%和 14%的资金来源，这样一来，两个国家得到的 “净援助” 大打折扣，即分别占 2021 年至 2023 年年度 GDP 的 0. 6%和 2%，而如果按照欧盟要求在 2021 年实现预算平衡，两个国家将均面临相当于国内生产总值 9%的预算紧缩。在中东欧，匈牙利和波兰因 “法治” 这一附加条件成为欧盟复苏计划的最大阻力，两国对欧盟将复苏基金及多年期财政框架与法治条件捆绑表示极力反对，而复苏基金筹资涉及 “自有资源决策” 的修改需要经过全体成员国的一致同意，中东欧国家的态度显得十分重要。

结语

新冠疫情使欧盟经济治理中的许多规则失灵，欧盟及其成员国将大规模干预提上议事日程。 欧盟通过法德倡议、“下一代欧盟” 复苏计划、“复苏和韧性工具”、长期经济规划等主动的政策选择使欧盟经济治理转向互助合作，突破了传统的市场规则。特别是，欧盟正在推动欧盟成员国经济治理从国家借贷模式转向新的混合模式，这一转变从主权债务危机后建立欧洲债券和安全资产的建议开始，逐渐发展到以 “下一代欧盟” 复苏计划为核心。 在这一解决方案中，欧盟委员会的借贷能力作为欧盟支出的一种融资方式得到了充分肯定，这一能力来自新的和扩大的税收自有资源的支持。这一政治决定也被视为构建一个新的债务机构或欧洲财政部的前奏，也就是说，将产生一个欧洲财政联邦制的解决方案。

欧盟不能只是一种经济意义上的联盟，否则终究会因各种可能的利益分配矛盾而连带产生政治危机。欧盟正转危为机，不仅支持复苏，而且投资未来，经济治理从被动反应型转向前瞻型政策形态，欧盟政策正变得越来越政治化，“处于压力之下” 的欧盟层面行为体使用的危机管理机制，也正从 “有节制的去政治化” 向 “强硬的政治化” 转变。然而，由于内部政治分歧，以及德国的有限领导作用，联邦财政道路是否会走到最后，即以永久的方式加强欧盟预算、以新的和扩大的自有资源支持借贷能力，还为时过早，关于欧洲经济治理的争论仍将持续下去。总之，疫情加速了欧洲经济治理的变革，但就目前来看，这些变革计划能否实质推进仍存在诸多争议。在许多领域，欧洲一体化进程仍然存在路径依赖， 全面的经济和政治联盟的深化阻力重重，欧洲经济要克服危机、实现复苏依然任重而道远。

由于篇幅过长，故省去文章注释

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原标题：《集刊 | 刘慧：新冠疫情下欧洲经济治理的变革、影响及制约》

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