尤洁 陆越｜综合治理类司法建议助推社会治理效能的提升路径——以长三角四地法院司法建议工作情况为例
原创 尤洁 陆越 上海市法学会 东方法学
2023年11月，最高人民法院制定综合治理类司法建议工作规则，指导全国法院有序开展司法建议工作，主动融入基层社会治理。在司法建议工作推进过程中，全国法院涌现出一批社会影响力大、矛盾化解效果突出、深化诉说治理的“优秀司法建议”。然而，审判实践中仍存在建议问题线索挖掘不充分、制发能力欠缺、建议治理效果薄弱的困境。通过分析江、浙、沪、皖四地法院公开宣传的113件优秀司法建议发现，综合治理类司法建议是以一建议治群案，以一建议护众人，以一建议促发展，对社会治理效用重大的审判延伸举措。具体包括“风险预防型建议”“行政监督型建议”“问题共治型建议”，法院分别从提示者、监督者、合作者角度参与社会问题群防群策群治。提升司法建议社会治理效能，需要法院主动延伸审判职能，运用“三层过滤”筛选程序找准社会问题，借助“内外赋能”分析模型把握社会病灶，融入“联合攻坚”合作模式解决社会问题，完善“持续跟踪”考核管理检验治理效果，四处并举促进司法建议职能发挥。
引言解决案件是“治标”，解决案件背后的社会问题才能“治本”。2023年11月，最高人民法院发布《关于综合治理类司法建议工作若干问题的规定》，司法建议“抓前端、治未病”的功能重新得到高度重视。全国各级法院紧密围绕提升司法建议治理效果开展相关工作，最高人民法院策划运行全国法院司法建议信息平台、江苏高院开展全省法院重点司法建议课题立项活动、扬州中院协同市人大将司法建议纳入人大监督途径等新举措。目前，司法建议反馈率、采纳率、公开率都得到不断提升。但面对社会治理对象体量增大、社会潜在风险集聚等凸显难题，司法建议仍存在供给力度不足、培育能力欠缺、治理效果薄弱之困囿，尤其是综合治理类司法建议助力社会治理效能有限，司法制度优势转化为社会治理效能的潜力发挥不足。基于此，本文通过分析苏浙沪皖四地法院优秀司法建议，探求“综合治理司法建议”的内在特质与功能分类，在“综合治理司法建议”助推社会治理的视角下定位其价值作用，寻找如何发现“问题”、写好“建议”、做好“治理”的培育路径。以期以司法建议“小切口”做实社会治理“大文章”。
一、职能定位：综合治理类司法建议的内在特质与功能分类
2023年江、浙、沪、皖四地法院共发布113篇“优秀司法建议”，其中综合治理类司法建议72篇。在综合治理类建议文书中，探寻高质量综合治理类司法建议的适用特征与制度功能。
（一）
特征：综合治理类司法建议涵摄面广却有关注重点
1.关注常见高发案件，紧贴法官身边之案
综合治理类司法建议素材来源于办案，其价值却高于办案。建议所反映的内容都是法官常办之案，甚至为大多数法官司空见惯、亲身处理过的普遍性问题，这是综合治理类司法建议区别于一般司法建议的最大特质。比如，最高院关于完善信用卡监管的司法建议，来源于信用卡纠纷案件数激增现象，法院从规范银行发卡环节源头治理办卡乱象问题。安徽怀远县法院关于加强市场监管防范养老诈骗的司法建议，来源于诈骗案件审理中“以房养老”新骗局坑人无数现象，法院建议加强养老服务机构设立监管源头解决借壳诈骗问题。江苏法院关于规范直播营销行业劳动用工的司法建议，来源于新业态用工环境下劳动争议数量多、服判息诉率低现象，法院从制定新业态劳动用工管理制度角度诉说治理用工乱象。可见，综合治理类司法建议之“综合”应为“建议问题之普遍”，聚焦具有多发突发性的热点案件。
2.关注特定目标人群，注重弱者权益保护
综合治理类司法建议关注社会容易忽视的弱势群体，对审判过程中发现的涉及弱势群体切身利益的问题，及时向有关单位提出采取措施或改进工作的司法建议，实现法律效果与社会效果相统一。这是综合治理类司法建议承担社会治理职能时需要承担的基本任务之一。如，杭州中院关于优化精神障碍患者管理措施的建议，关注到社会忽略的精神障碍人群的人权保护，建议卫健委、社会公益组织等部门协同完善救助管理举措。上海松江区法院关于加强养老服务行业风险防范的建议，关注到“医养结合”新养老模式下，福利院老人医保卡被医护人员盗用问题，建议卫健委、医疗机构、福利机构完善“医养结合”养老服务管理。盐城大丰区法院关于预防未成年人涉网犯罪的建议，关注到未成年人成为网络“水军”黑色产业链主力现象，建议全社会关注未成年人网络环境保护。可见，综合治理类司法建议之“综合”应为“关注对象之全面”，尤其需要聚焦关注社会弱势群体，提醒全社会加强人文关怀。
3.关注重点政治任务，服务社会发展大局
综合治理类司法建议相较于个案司法建议而言，服务社会治理职能更明显，更需要服务当地党委决策参考，有效将司法建议内容转化为党委政策、制度、规范，从而制度化解决社会发展问题，推进社会高质量稳定发展。如，浙江高院关于完善市场主体简易注销制度的建议，紧密围绕省委“营造市场化法治化国际化一流营商环境”中心任务，针对审判中发现的部分公司利用简易注销逃避债务情况，向省监局建议共建涉诉企业名单共享应用，引导企业诚信注销服务法治营商环境。上海知识产权法院关于规范网络服务平台知识产权治理的建议，紧密围绕中央关于“全面加强知识产权司法保护”工作要求，梳理实务中批量性电子商务平台侵权案件，就其共性存在的商标权侵权、消费者知情权受侵害问题，向电商平台提出建议规范经营，服务国家知识产权强国战略顺利实施。江苏阜宁县法院关于加强农村养殖业服务保障的建议，以服务中央“乡村振兴”战略为目的，聚焦当地黑猪养殖业发展纠纷，通过诉说治理方式送上法律指导，保障地区产业发展行稳致远。综合治理类司法建议之“治理”应为“服务政府治理”，尤其需要聚焦关注党委中心大局任务，以参谋部的方式为领导决策提供信息参照。
（二）
分类：综合治理类司法建议服务社会治理的效用表达
人民法院除了传统的争端解决功能外，还需要通过审判实施社会治理，完成权力制约权力、社会控制和参与公共政策形成等多项延伸职能。与此相应的综合治理类司法建议，其功能也应包括“风险预防型建议”“监督型建议”“共治型建议”三类。
1.风险预防型建议
风险预防型建议指通过“司法建议”对社会中发生的新发展情况、新交易模式、新态势变化进行提示、预警、披露，以引起人们对该情况的重视，起到社会风险“预警”作用。
[示范]重要行业风险预警型（包括金融、食品药品、知识产权行业矛盾纠纷情况等）：2008年国际金融危机期间，浙江省高院从当年一季度金融纠纷案件骤然大幅上升、民间借贷问题凸显等审判情况中，敏锐察觉到经济下滑危机对浙江发展可能造成的影响，迅速向省委发出“关于运用审判职能、切实防范全省经济下滑”的司法建议，得到省委领导、最高人民法院高度重视。
[示范]重要领域风险预警型（包括行政执法、生态环境、社会治安等领域）：2017年，广东省深圳市龙岗区法院在审理一起涉茶叶含硒量的消费合同纠纷案时，发现被告所在地“世界硒都”恩施市对其自身拥有的微量元素硒资源利用、保护力度不够，全国范围内缺乏专门针对硒资源和硒产品的相关法律，导致重要生态资源被贩卖、浪费。龙岗区法院向恩施自资局制发“关于加强硒资源保护与利用”的司法建议，推动当地制定硒资源保护条例，获最高人民法院推广。
[示范]重要事件风险预警型（包括重大公共卫生事件、重大群体性事件、重大山洪灾害事件等）：2023年，嘉兴市中院审理一批房屋征地拆迁案件，审理中发现当地农房征收“大拆、大整、大治”过程中，征收标准、农民安置、重新就业问题未处理妥当，存在群体性暴动风险。当地法院向魏塘街道制发“关于妥善处理大规模农房搬迁存在重大社会风险”的司法建议，提示行政主管部门做好民生权益保障工作。
2.行政监督型建议
行政监督型建议指通过“司法建议”对大量案件中暴露出的行政管理问题进行提示，协助行政机关依法行政，规范公权力合法、合理、合比例行使，起到社会管理“监督”作用。
[示范]纠正行政违法行为型（监督行政行为合法性）：2022年，台州市天台县法院在一起承揽合同纠纷案时发现，当地乡村工程建设过程中，项目规划设计不合理、招投标管理不规范，导致施工质量、工程款未能及时支付，引发社会矛盾。法院向县政府发出“关于加强乡村工程项目建设监管”的司法建议。该建议得到县领导重视，亲自召开专题工作部署会，开展巡查整改活动，确保集体资金安全规范使用。
[示范]提示行政监管疏漏型（监督行政行为全面性）。如2022年，苏州市法院审理一起涉互联网平台不正当竞争纠纷案时，发现某公司提供百度搜索“万词霸屏”服务，通过花钱买流量形式，将原本没有那么多好评的产品优先推荐给查询人，以此获得较高交易机会。法院向互联网信息中心制发“关于打击‘万词霸屏’网络黑灰产、筑牢互联网安全防线的司法建议”，提示监管部门关注此类不正当竞争行为，全面加强网站营销管理。
3.问题共治型建议
问题共治型建议指通过司法建议，从法律角度向有关主体提出系统解决问题的对策建议，以达到落实依法履职要求、助推社会治理现代化的重要目标，起到社会问题“共治”作用。
[示范]提供法律指导型：2021年，浙江高院在审理一批执行异议案件中，发现法律规定的预告登记制度在浙江落实情况不够理想，房产交易中存在“重网签备案、轻预告登记”、预告登记率偏低等问题，导致过户登记前房屋被一房二卖、抵押、查封引发的执行异议之诉案件数量多，不利于保护购房者合法权益。法院经过与多部门相互沟通和深度调研，向省建设厅制发司法建议，提倡全面推行预告登记制度落实，协助相关部门修订完善商品房买卖合同示范文本，提示预购人可单方申请预告登记，以此借助预告登记制度，助力房产交易风险防控关口前移。
[示范]参与共同治理型：物业纠纷是当前困扰群众生活的急难愁盼。物业纠纷涉群体范围广、对抗情绪激烈，单靠法院依法裁判处理效果不理想。故此，近年来，江苏昆山法院、上海虹口法院、浙江浦江法院等中基层法院，结合近年来审理的本地区物业纠纷案件概况、存在的问题，向物业行业主管部门发送司法建议，协同政法委、住建局、物业协会、物业公司代表、司法所代表等主体，群策群力协同化解物业纠纷，相继搭建物业服务供需沟通通道、指导制定物业服务标准、签署纠纷先行调解倡议书、组建辖区物业调委会等举措，实现物业纠纷主动治理、多元治理。
综上，“综合治理类司法建议”系指聚焦常见高发案件、重点特殊人群、国家中心任务，以服务社会运行、国家发展的司法建议。综合治理之“综合”，应为以一建议治群案，以一建议护众人，以一建议促发展，相较于个案司法建议而言，其诉说治理效能更突出。法院重视“综合治理类司法建议”、培育“综合治理类司法建议”，亦反映了审判理念的升级和司法资源的优化。
二、问题聚焦：综合治理类司法建议助力社会治理的效能审视
“司法建议”最早用于保障行政判决顺利执行，其社会治理职能的挖掘于近些年才逐渐显现。最高人民法院出台综合治理类司法建议工作规定后，苏浙沪皖四地法院开始具体落实规定要求。在提升综合治理司法建议效能过程中，因“综合治理类司法建议”内涵相对模糊、工作要求相对较高、治理效果难以评估等原因。现实中，“综合治理类司法建议”的培育仍囿于困境。
（一）
建议资源丰富但有效转化制发不足
1.法官结案数与制发数不成正比，办案资源未成为社会问题有效发现之源
一方面，法院利用司法建议发现社会问题的积极性整体不高。从2023年，苏浙沪皖四地法院办案情况来看，人均结案量分别为306件、225件、328件、456件；人均制发司法建议数分别为0.27份、0.54份、0.25份、0.21份。这意味着法官每办理一千件案件时，才可能制发一份司法建议。对部分法官进行访谈，基本上都对司法建议重要性有概况认识，但仅有10%左右法官坚持“遇到确有需要制发司法建议的情形”会主动作为。另一方面，法官利用司法建议发现社会问题的关注点有偏差。从2023年，江苏省法院办案情况看，刑事电信诈骗等上下游犯罪案件数持续大幅上升，民事类民间借贷、金融借款纠纷呈普涨态势，行政类行政处罚案件某地法院呈现翻倍增多情况，而关注上述问题的司法建议占比不到5%，大多数司法建议关注的仍是此前已经关注过的旧问题。可见，目前虽然最高人民法院大力提倡各级法院积极制发综合治理类司法建议，但实操中，消极式制发、应付式制发、低效性制发情况依然存在，大量案件中反映出的高价值社会问题线索没有得到有效的挖掘与转化，法院利用司法建议参与社会治理的效能发挥有限。
2.审管部门制发数与审判管理职责不匹配，司法调研成果转化为司法建议举措有限
司法建议是法院整体性工作而不是法官个人工作。但目前而言，单靠法官单兵作战推动司法建议情况较明显，而掌握综合审判数据、司法调研情况的审管部门参与司法建议实质性工作较少，大量调研报告、审管通报、司法信息等成果未有效转化为司法建议线索，内部调研成果服务外部社会治理的成效不明显。其一，审管通报反映的数据态势转化为司法建议问题点的价值有待开发。目前审管数据的使用仅限于司法内部行政监管，院领导通过审判态势了解法院工作情况，对审判数据不佳的法院、业务庭、法官进行督导提醒。审管通报是有力的司法监督抓手，但同时也是高价值的社会问题“晴雨表”，异常增加的案件数、高位运行的异议率，不仅反映办案法官工作能力作风问题，还反映社会环境变化下存在的社会新情况。值得利用司法建议对其中异常数据进行分析，向社会预先提示社会风险。其二，司法信息反映的问题线索转化为司法建议的通道不畅。司法信息与司法建议的功能在一定程度上有所重合，尤其是问题建议类信息，而当前问题建议类信息工作人员与司法建议工作人员并不完全是同一人，彼此缺乏信息沟通通道，可以报送司法信息的材料仅单一向党委政府汇报，在党委政府无暇顾及情况下，相关问题也没有通过司法建议寻求社会多元治理主体参与解决，导致法院发现的问题仍停留在提出问题阶段，法院实际参与问题治理的努力不足。
（二）
建议意蕴巨大但高效制发能力不足
1.建议内容简单化同质化，形式大于效果
一是以法官视角纸上谈兵，实际建议举措难以落实。法官仅从司法角度一厢情愿式提出一些不符合被建议单位实际、难以落实的建议，导致被建议单位对建议内容置之不理，进一步降低司法公信力。如县区自规局部分本身无不动产登记管理权，法院未经调研而直接建议其完善不动产信息查询机制，导致被建议单位无所适从而不予反馈。二是以纠错视角只提不管，具体建议举措宏观抽象。如针对主管单位的管理问题，仅提出提升管理规范、树立程序意识等粗浅普遍建议，这些建议停留在原则层面，难以具体可操作。三是以个人视角以偏概全，指出的问题脱离实际。法官编写综合治理类司法建议存在数据来源不全问题，编写者仅能接触到一地一隅数据。因数据“小样本”限制，不少司法建议还停留在为决策提供问题线索阶段。以数据“全样本”为基础的深度调研分析、综合提炼不够，缺乏能折射社会普遍性热点、难点的高质量建议，司法建议指导工作、制定政策作用发挥不充分。
2.被建议机关认同度低，接受大于接纳
实践中，司法建议的回函率虽然逐年提升，但认真分析回复内容、跟踪落实情况来看，司法建议被实际采纳的情况并不理想，一度存在被建议单位只接受但未实际接纳的情况。以Z市2023年被采纳的26份司法建议复函为例，9件复函对问题进行全面恢复，并提出具体改进措施，占比35%；12件复函对问题进行全面恢复，但改进措施空泛，占比46%；2件复函未对问题进行全面恢复，并且改进措施空泛，占比8%；3件复函未对问题进行全面恢复，也未提出改进措施，占比11%。可见，被建议单位往往对司法建议的问题比较重视，多数会全面恢复并解释原因。但针对改进措施部分却呈现出另一个极端，多以“提升风险意识”“加强内部管理”“完善工作机制”等无实质性内容的套话加以敷衍。问卷结果也印证了这一问题，随机抽查部分被建议单位，涉及市场监管局、房地产登记中心、金融管理办、教育局等7大部门，56名被调查者，34%的被调查人员认为司法建议所提出的问题部分不是所在单位存在的问题，24%的人认为部分问题仅是泛泛而谈，不具有代表性。可见，形式主义司法建议只产生建议制发量与回复量之间的程序空转，除了给法院和被建议单位平添工作量外，不产生实际治理效果。
（三）
建议需求强烈但实质治理效果薄弱
1.类案压降不明显
考察综合治理类司法建议被采纳后，关联案件量下降情况，可以有效评价司法建议实际效果。笔者对相关综合治理类司法建议进行分析，发现多数司法建议并未达到预期治理效果。以2020年Z法院发出的“关于加强物业纠纷综合治理的司法建议”为例。2020年底，Z法院共受理物业合同纠纷案件3687件，在审理中发现属地物业服务行业多发经营问题，存在物业服务合同订立不规范、物业服务不到位、物业收费标准不透明等现象，激化物业服务企业和业主之间的矛盾。该院便向属地城管局发送综合治理类司法建议，建议该局从加强物业服务市场准入、完善物业服务合同备案制度、完善物业服务测评制度、加大对物业服务企业的法规政策宣传等方面规范物业服务企业行为，从而减少矛盾纠纷。属地城管局一个月后复函Z法院，对于建议全部采纳并承诺落实。2021年物业服务纠纷案件受理13181件，2022年受理11206件，而2023年受理数已达10366件之多。从上述数据变化不难看出，物业服务合同纠纷虽然每年受案数量都在下降但降幅不明显，物业纠纷是难以被司法建议解决的顽瘴痼疾，仍困扰人民群众。另外，医疗纠纷、金融纠纷等虽然总体数量不多，但涉及曾经采纳相关司法建议主体的案件数量仍然未见明显下降，建议发出置之不理的现象常常发生。
2.社会认同度不高
相较于裁判文书，社会公众对司法建议显然是一个模糊的词汇。随机调研50名群众，涉及党政机关公务员、企事业单位职工、私营主、社区工作人员、高校生等不同职业、年龄段的人群，72%的被调查人员表示未听说过司法建议，86%的被调查人员表示对司法建议职能不了解，而少数了解司法建议的人都集中在市监局、教育局、行政执法大队等曾收过建议的单位。从访谈结果中可以看出社会公众对司法建议的认知程度并不理想，大部分不知道、也无途径知晓法院开展的此项工作。这表明，一方面，法院宣传优秀司法建议比较被动。法院一般将司法建议以“优秀司法建议”“司法建议白皮书”“典型司法建议”等方式用于宣传报道，并无法院就发出的建议逐一公开的案例。基于建议本身的成熟度、对被建议单位的影响、舆论等因素，对公开一直保持谨慎态度，导致社会公众对司法建议的效用了解有限。另一方面，法院司法建议主动服务社会决策的影响力较小。司法建议中立足市建设发展的司法建议不足三成，缺乏聚焦市建设重点项目、立足制约市发展瓶颈等方面的司法建议。全国人大代表张淑芬建议，法院要充分发挥司法大数据“风向标”“晴雨表”作用，进一步提升司法建议质量，助力国家治理体系和治理能力现代化。可见，当前法院司法建议工作还停留在自我推进程度，社会公众知晓、参与、认同此类工作的宣传推广仍尚待加强。
三、价值重塑：综合治理类司法建议助推社会治理的逻辑意蕴
综合治理类司法建议是诉说治理建设的重要领域，法院需要及时转变角色，从传统纠纷化解者，逐渐向司法服务者乃至社会治理者角色转变。立足法院职能的新时代变化，司法建议工作也随之形成新意蕴，综合治理类司法建议更需要承担源头预防、非诉解决、社会治理职能定位。
（一）
综合治理类司法建议服务社会治理的运行逻辑
1.司法建议情况反馈形成“社会治理线索”
司法是社会矛盾纠纷的集中地，也是社会经济运行的“晴雨表”，司法案件中潜藏着社会治理存在的隐患和问题。通过激活司法大数据资源，把案件所蕴含的社会信息系统挖掘出来，升级司法参与社会治理的手段和成效，推动司法职能从“抓末端、治已病”向“抓前端、治未病”延伸。比如说，2023年，最高人民法院知识产权庭通过分析司法数据，发现全国法院侵害计算机软件著作权纠纷一审收案数增长291.89%，收案数占技术类知识产权条线全部民事一审案件的43.6%。而该类纠纷中存在大量批量维权案件，原告以维权索取的和解金和赔偿金为企业主要收入来源。这种“钓鱼式维权”案件，不仅商业模式有悖商业诚信，还严重浪费司法资源。最高人民法院以司法建议向监管局提示市场乱象，以示范性判决遏制市场主体恶意诉讼，协助营造公平、良性、有序的营商环境。由此可见，综合治理类司法建议研判的司法数据，是发现社会治理线索的有力抓手。
2.司法建议观点输出构成“社会治理举措”
新时代，加强国家治理体系中的法治能力建设意义重大。司法是法治建设的关键环节，通过违宪审查确保立法机关依法而为，通过行政诉讼确保行政机关严格执法，通过司法审判确保社会公众依法办事，推动国家治理始终沿着正确道路行稳致远。例如，2023年，辽宁法院制发“关于依法办理摩托车牌照登记”的司法建议，就当地三环内摩托车不予办理牌照历史遗留问题，建议行政机关依法履行职责，协助行政机关推动相关部署落地，相关类案纠纷得到彻底化解。司法是解决社会矛盾的有力工具，科学的司法建议以法律智慧解决社会治理难题，通过制定法律规范、加强依法行政、完善内部管理，以更长效方式解决社会纠纷，预防社会矛盾。
3.司法建议协力攻坚形成“社会治理动能”
新时代提倡的社会治理是以法治为基础的多元共治格局，其明显特征是治理问题的复杂性、治理主体的多元性、治理方式的开放性。面对复杂多样的社会发展趋势，社会管理需要更多有专业经验、特别信息、专门技术的合作者参与。政府、社会组织、市场主体、公民等多元主体需要跨界合作共同治理社会问题。司法在现代社会治理格局中，承担着法治规制引导者角色。法院应积极参与地方社会治理，变传统社会治理中消极的“参与者”为积极的“推动者”，通过司法建议发现社会治理问题，善于联系各方解决问题，促使社会解纷资源整合，实现良法善治美好治理愿景。比如说，2023年，杭州中院制发的“关于优化精神障碍患者管理举措”的司法建议，法官在审理涉精神病人权益保护案件中，发现特殊人群申请残疾证、指定监护人问题无人问津，其权益保护常常被社会忽视。保护特殊人群权益需要社区、残联、福利机构等多方面共同努力，法官虽可就个案情况向有关部门反映，但有担当的法官应主动奔走解决，更有价值的举措是立足机制构建，超脱个案当事人立足于社会群体角度制定规章制度，帮助社会完善公共管理体系。这是新时代，人民法官该有的责任与担当。
（二）
综合治理类司法助推社会治理的价值发挥
1.“风险预防型建议”对社会治理的提醒价值
贝克指出，现代社会进入风险社会时代，社会突发事件和危机的增多以及不确定性增强，风险已成为当代社会的重要特征。在风险社会背景下，传统“就病治病”治理方式无法完全应对，现代化治理需要预先治理、制度治理、常态治理，定期给社会环境进行健康体检，事先排查社会风险隐患，及时将风险消解在萌芽。司法机关面对社会环境新变化，更需要借助司法建议预告社会治理问题，积极配合党政机关提升国家治理能力。法院向党委报送有关注意社会变化、加强风险预防的司法建议，能够引发党委决策上的连锁反应，将终端裁决向源头治理传导，服务社会治理前端化。
2.“行政监督型建议”对社会治理的控制价值
对行政权有效制约是近现代国家治理的应有之义。党政机关的行政管理是现代国家治理的重要组成部分。党政机关通过行使行政管理权对国家事务、社会事务、公共事务进行统筹安排，使其在符合法律规范、符合公共利益的前提下规范运行。科学高效的行政管理可以促进社会发展，保障群众切身利益。而无序、违法、低效的行政管理将严重影响群众实际生活状况，阻碍社会发展。司法机关作为国家政权的组成部分，有义务通过法律途径监督行政权规范行使。人民法院通过刚性行政诉讼确认其违法行为监督其依法改正，通过柔性司法建议指导消极行政行为自我纠正，以此刚柔并济实现对行政权力全面的法律监督。
3.“问题共治型建议”对社会治理的开拓价值
现代社会治理格局不同于之前“社会管控”“社会管理”时期，它强调在以人民为中心的发展思想指导下，动员政府、市场主体、社会组织、社会公众等多元主体协同合作，有效协调社会利益关系，解决社会矛盾冲突，以实现人的自由全面发展和社会整体进步。在此背景下，司法建议制度功能也随时实现了转型升级，从最初诉讼保障职能向权益性维护，再到制度化治理职能转变。当前司法建议工作，尤其是综合治理类司法建议最终目的是追寻公共理性的回归。法院借助制发、跟踪、落实综合治理类司法建议，积极与有关主体协商、对话、合作，推动形成符合法治社会发展的公共政策，帮助社会公众追寻真善美回归，最终，推动全社会形成共商共建共享新局面。
（三）
综合治理类司法建议参与社会治理的适用场域
综合治理类司法建议制发的主要目的是参与社会治理，维护人民群众根本利益。现实生活中，以下场域牵动群众根本利益。
1.关注基本生存权领域的民生保障类建议
中国特色社会主义司法最根本的属性是人民性，法院在执法办案过程中需要主动思考如何保障人权、如何服务群众，让社会群众获得有尊严。以柔性司法促善治的司法建议，可以关注民生保障的两方面，一是某类弱势群体权益无人管问题。比如说智障妇女被性侵、辍学少年入传销、未成年人涉网犯罪等等，这些弱势群体因行为能力不足，其合法权益往往会被无情侵害，需要司法机关通过司法建议形式提示社会主体加强人权关注。二是某项公民基本权利被侵犯。例如建材商、房产中介相互提供公民个人信息、物业强制业务通过人脸识别验证进入小区、直播营销行业超时用工、“抖音”视频侵犯他人名誉权。关注人类生存权发展情况，体现的是一个国家对人个体的尊重，是人文精神最佳体现处。
2.关注基础财产权领域的行业发展类建议
人从社会各行各业中从事劳动活动从而获取劳动报酬，以此实现人类社会价值最大化。故此，保护行业发展就是保护人民健康发展的重要环节。人民法院可针对某类行业经营无人管问题，向行业协会、监督部门反映情况，利用法律知识建言献策，协助管理部门治理行业违规行为，帮助行业发展。实践中，高价值司法建议已关注的话题有：私营医疗机构从事非法节育手术、劳务中介机构与求职者不签合同乱收费、房产中介囤积房源恶意抬价、网络直播恶性竞争散布虚假信息、网购平台售假、劳务派遣市场多头派遣等。这些从审判案件中，发现的医疗服务、房产中介、网购平台等行业违规经营的问题，帮助了监管部门及时查处市场乱象，为服务经济高质量发展贡献出司法智库作用。
3.关注持续发展权领域的社会管理类建议
发展权是人权结构中的终极目的性权利，是人自由且高效参与社会生活的权利保障。维护群众高质量发展权，需要政府积极作为，主动为营造可持续发展权而努力。人民法院有责任协助政府开展相关社会管理。法院从分析辖区激增高发的违规违法行为动因，查找社会管理领域短板弱项，有效消除社会治安隐患。近些年，高质量司法建议围绕与群众利益相关的“衣食住行”，从揭示相关领域违法违规问题出发，补齐社会治理的盲点空缺，服务“平安中国”建设目标。比如，盐城法院在审理响水321事故案中，除依法惩治相关失职人员外，更通过司法建议向有关部门反映园区长期违法储存危险废物的深层问题，协助相关部门开展专项督察保障群众安全。类似关注社会治安的司法建议题材还有：互联网违规销售危害农药、部分工程施工中混凝土不达标、互联网跑腿业务贩毒、医疗工作者协同骗保等等。这些关注社会治安的司法建议，为人民群众营造出一个公平、有序、健康的发展环境，为人的全面发展提供了良好的生存环境。
四、路径提优：综合治理类司法建议效能提升的方案设计
（一）
增强“综合问题”判断力：“三层过滤”筛选机制
1.法官立足审判实践判断问题真实性
判断综合治理类司法建议问题线索是否真实，一线办案法官具有最佳判断权。法官以法律规范下社会主体行为规范为标准，去衡量现实案件中社会主体的具体行为，从而挖掘实践行为失范之处，找到司法建议问题线索。为引导法官积极提供真实的司法建议线索，除加强思想教育提高其制发意识外，还可主动利用办案系统做好工作提示。具体而言，在办案流程中增设制发司法建议环节，该环节设置在结案后，归卷前，不占用法官办案审限，司法建议文书、反馈、落实情况材料在副卷中予以保留。
办案流程系统中，设置判后制发司法建议节点，引导法官报结案时主动思考该案制发司法建议的可能性。法官有制发司法建议意识后，可以进入系统填报司法建议线索登记表，明确问题线索来源、问题表现，具体文书样式如附件1。
2.审管办立足审判数据判断问题普遍性司法审判数据是审判工作最直观的反映，其间异常数据、激增数据、反比例数据或多或少都反映着审判管理、社会治理问题。负责数据分析研判的审管部门，需要主动思考如何加强审判数据运用促进社会治理现代化。一方面，加强数据常态会商机制。法院需要定期对三类数据进行综合分析，邀请业务条线法官，对数据异常变化、实际审理情况进行商谈，商谈后属于审判管理问题的加强内部管理，属于社会治理问题的开展调研建议。同时，上下级、同级法院之间开展数据联合研判，各法院发现各自存在的异常数据问题，可借助法答网开展联合调研分析，邀请其他法院、上级法院进行问题交流与业务指导。另一方面，完善跨部门数据系统联通集成。在智慧法院建设背景下，法院审判数据运用也应扩源，逐步实现系统内及系统外的信息共享与互通。比如，法院系统可关联监管部门的执法意见，实现执法与司法领域内的业务规则共享。行政机关可关联法院，通过共享司法审判大数据，获取准确、及时、全面的社会管理信息，为各行业问题短板提供司法数据治理方案。
3.审委会立足集体讨论判断问题可解性
综合治理类司法建议针对普遍性社会管理问题，治理该类问题更需要多方专业力量提供解决思路。故此，法院内部审判委员会是决策商议的最佳组织，刑事、民事、行政、执行等方面的审判专家可以从不同法律角度研判问题的可解性，法院院领导可以从政治性、社会稳定性角度研判问题解决得成熟度。另外，审判委员会虽然在法律知识是专业的，但处理社会治理类、组织管理类、社会心理类问题时显得捉襟见肘。此时，需要联系外部专家、多方求证，寻求专业解决思路。可通过法庭事实调查、座谈会、函询、实地走访等方式，向相关主体问计，充分了解问题处理最全面的信息，确保问题可妥善解决。
（二）
提升“综合问题”分析力：“内外赋能”研判模式
1.做实审委会讨论机制，形成群策研判格局
最高人民法院综合治理类司法建议工作要求，各法院制定综合治理类司法建议需上审委会讨论，由院长签发通过。审委会是总结审判经验、讨论重大疑难案件、指导其他审判工作的权力机构。但受限于法院受案数量逐年增加、法官整体素质又差强人意，实践中审委会主要时间和精力都用在应付案件处理上，真正总结审判经验、指导诉说整治，参与社会治理用时较少。提升审委会参与司法建议工作的有效举措，可以完善审委会讨论司法建议规范程序。首先，提交司法建议初查报告，报告中依次写明：拟建议的综合问题；综合问题类案案号（三个以上）、类案主要事实情况、前期互动沟通情况、被建议单位意见反馈。通过初查报告，指引法官做好前期调研工作。其次，提交专业法官会议讨论笔录，专业法官会依次就问题的真实性、普遍性、可解决性，组织发表意见建议，形成一致性意见或异议意见予以记录。最后，组织审委会分组讨论会议，由承办法官、庭长、分管领导依次发表制发说明，各审委会委员按专业区分发表意见，院长在听取各方意见基础上，决定是否制发、如何制发、怎么跟踪，以第一责任人方式敦促建议举措落地生根。另外，特殊高价值司法建议需要加强上下级法院审委会之间的统筹。下级法院发现可能属于上级法院的普遍性问题，可以将司法建议线索登记表发至上级法院，协助上级法院提出更具有全局性、系统性的问题和对策。而上级法院也可就某一尚不成熟的解决举措指定下级法院试点运行，进行改革方法的实践探索。
2.加大审判数据运用，形成技术赋能图景
加强数字法院建设是法院高质量发展的必然之路。数字法院建设以大数据、云计算、人工智能等技术为支撑，通过海量数据资源、高效数据提取、准确信息提炼，给办案法官、审判管理者提供决策参考依据。具体到司法建议数字建设要求中，就要加强司法数据的收集、共享、运用。建立全国法院司法建议内部查询库，法官通过数据库检索了解类似问题的建议现状，提升建议的针对性、可行性。同时，上级法院可以实时掌握司法建议的整体动向，总结其中具有普遍性的问题予以提级发送。目前，浙江法院司法建议库可作为最高人民法院建库参考，将司法建议库内设在办案办公平台中，法官通过办案系统直接跳转“司法建议库”系统，系统内设置有：运行态势库（公布全省司法建议制发、跟踪动态）、稿件管理库（服务司法建议文书制作，内设文书样式、案件检索、类司法建议检索、党政机关各部门联系名录、流程审批审核）、建议文书库（公布优秀司法建议、全域司法建议）、数据分析库（分析司法建议制发情况，从建议类型、建议来源、建议对象、建议领域、建议层级、建议内容6维度进行数据统计），建立覆盖全省三级法院的网上司法建议信息库，促进各地法院相互学习。
3.优化专家咨询机制，形成外联辅助智库
解决社会综合问题单靠法院出谋划策，想出的解决方案是局限、片面的。尤其是针对证券、环资、知识产权等专业壁垒较高的行业问题时，需要求助业内专家共商治理对策。这需要法院完善以下专家咨询库的建设。一是建立行业技术专家库。比如治理建筑领域违法分包问题时，邀请建筑业协会造价师、工程管理师、建筑施工方共同参与问题分析研讨，在充分尊重行业惯例前提下，制定符合行业长久发展的举措方案。治理证券金融领域违法吸资募股问题时，邀请证券学术专家、特许金融分析师等共同问题会商，在支持市场自由竞争理念下，打击隐蔽性违法犯罪行为。二是建立社会风险防控专家库。当前，社会稳定风险评估师已成为热门职业。政府部门、企事业单位和社会组织开展某类大型活动前，需要聘请社会稳定风险评估师对社会项目、决策进行风险评估，以确保其在实施过程中能够维护社会的和谐稳定。法院制发综合治理类司法建议时，对于社会治理问题提出的建议举措也属于重大决策意见，需要咨询专业风险评估师进行举措的风险评估，以降低不当司法建议产生的社会负面影响。
（三）
优化“综合问题”解决力：“联合攻坚”合作模式
1.完善上下级法院联合攻坚机制
一是下级法院需要主动向上借力攻坚。下级法院遇到自己无权限、被建议单位无权限的治理问题时，需要主动上报问题寻求更高层级帮助。比如就地方文物保护协同治理问题，某地区文检局意图开展相关修复保护工作，但介于案涉文物属于国家级文物，修复方案、人员、资金需要向上审批，此时地方政府解决该类问题就“心有力，而力不足”，需要呈报上级寻求支持，以上级法院职权与相应行政机关沟通，共同解决治理问题。上级法院应鼓励下级法院拓展建议形式，不要拘泥于来回致函的形式，对于建议内容简单的通过会商会谈等高效形式开展工作，适当减少烦琐的工作程序。二是上级法院可委托下级法院开展建议试点运行工作。针对司法建议中矛盾突出的问题、无法可依的创新举措需要全面推广前，找寻部分试点地区开展试运行观察，以避免实施效果不佳造成大面积社会影响。比如，最高人民法院2023年制发的一号、二号司法建议，其前期在浙江进行试点运行，取得突出诉说治理成效后，目前才在全国范围内推广运用。
2.探索法、检、纪联合制发机制
从社会治理宏观视角出发，司法建议、检察建议和纪检监察建议的职能定位具有高度契合性，其工作任务都是为了化解影响国家治理中的不良因素，有理由在相互制约之中寻找合作可能性。三部门必要时联合制发建议至少有三点优势：第一，通过跨部门的集思广益完善建议的逻辑和内容。例如，针对同一问题，法院仅能发现个案中的问题，而检察院和纪检监察部门可以从各自的角度提供补充。第二，提升建议的分量，强化后续跟进的力度。通常而言，联合制发的司法建议凝聚多部门的共同关切，被建议对象的重视程度会更高。同时，在后续跟进的过程中可以相互借力，分担工作成本。第三，联合制发建议符合“理性经济人”假设，缓解各自考核压力。法院、检察院和纪检监察部门同样是“理性经济人”，面临考核压力，若能通过合作来提质增效，无疑符合利益最大化。在具体操作上，法院需要与检察院、纪检监察部门建立沟通机制。当法官发现应当发出司法建议的重大社会问题时，提交审委会进行研究，审委会通过后分别通报检察院、纪检监察部门。若检、纪、监部门认为亦有必要，则派员共同拟定建议书内容，并共同送达被建议单位。
3.推动司法建议工作纳入社会综合治理考核
社会治理是事关细枝末节的系统性工程，必须具有强有力的领导。不得不承认的是，长期以来，我国处于“强行政、弱司法”的情况。有学者指出，我国司法是“为大局服务”的政策导向型司法。亦有学者认为：“在我国权力结构体系中，司法建议主体与建议对象之间要具备平等对话的地位，必须以党委高位推动和人大政治监督为前提。”这内在要求法院必须穷尽办法提高党委、人大、政府对于司法建议的重视程度（应当是多部门合力争取，见下文联合建议），方能切实推动司法建议落实工作的脱虚向实。党委、人大、政府和法院应发挥不同作用。具言之，由党委提供政策支持，将司法建议等各类建议的办理工作内化为体现治理体系和治理能力现代化的制度安排；由各级人大常委会负责统筹本级各类建议工作，由政府负责协调督促，法院则负责司法建议的输出和过程跟踪。同时，法院主动向人大常委会进行备案，并在人大会议上汇报年度建议工作开展情况并形成年度情况分析，发送给党委、人大、政府作为决策参考。
（四）
扩大“综合问题”治理力：“持续跟踪”长效落实
1.以“分类考核指挥棒”，引导法官重治理
上级法院在对下级法院司法建议工作的考核评价时，将数量的考核放在次要位置，着重考核司法建议的实际效果。对不同类型的司法建议实施分类考核。对于诉讼保障型司法建议，仅需设置数量要求，不需要实质化考核。而对于社会治理型司法建议，尤其是诉说治理型应当着重考察建议发出后相关案件的诉讼增量。这需要为其设置至少三年的考察期间。半年期设定中期回访，了解具体举措执行情况，遇到执行问题调整建议方案。一年期设定建章立制考核，考察相关司法建议是否促进被建议单位规定管理规范、相关行业是否形成工作指南，引导社会主体自治。二年期或三年期，考察相关案件数量下降情况，确保司法建议考核回归于重视效果指标。
2.以“适度性公开外驱力”，加强被建议单位落实
司法建议重在落实，公开制度则是提升反馈落实率的催化剂。当前，部分被建议单位对司法建议存在误解，认为司法建议是对自身工作的问题揭露，不愿接收法院建议、对法院意见全盘否定，更强烈反对法院公开建议内容。司法建议区别于检察建议，不以揭短为目的，以共同治理为目标，行政机关、社会组织可以更开放的格局与法院携手合作。法院考虑到被建议单位考虑，可以建立以公开为原则，不公开为例外的公开制度。在公开原则上，应明确司法建议不宜全部公开，公开机制应当作为敦促履行的劣后性手段。在公开范围上，应当限定在未对司法建议进行回复或采纳司法建议后未能有效落实的情形，以明确公开机制的功能定位。在公开程序上，考虑到影响范围较广，公开前应提前告知被建议对象。在公开媒介上，多数情况下以法院的自有平台为主要媒介。最后，对各级党委内刊《调查研究》《决策参考》部分公开，借助媒体公开，以此增加被建议对象的重视。
3.以“多渠道司法宣传正反馈”，营造全社会多元共建治理格局
现代社会中，有效的治理社会方式已从最初的社会管制、社会管理、向转变社会治理。单一依靠国家权力推动的社会治理方式已经捉襟见肘，现代社会治理更需要多元主体参与并运用多种方式。人民法院制发的司法建议包含法官对社会问题的法律指引、价值导向。优秀的司法裁判价值、引导价值需要通过宣传途径告知社会公众，引导社会主体在交往商谈中获得社会共识。法院可以分类化定向宣传，不同的受众群体定向传播，对青少年群体，注重权益保护、礼仪道德规范方面的传播，对职业群体，注重权益保障、专业知识的传播，对老年人，加强风险预警提示。有的放矢释放传播信号，能够在特定司法建议中延长“建议促治理”的衍生链条。法院还可以扩大多渠道扩大宣传，对于类案的、综合治理类的司法建议及取得较好社会治理效果的司法建议有选择的通过人民法院的官方平台、新闻通报会、微博、微信等网络平台予以公布，扩大社会影响，既可以对行政机关依法行政形成示范效应，也可以赢得社会各界对司法建议工作的理解、支持、尊重，推动司法建议工作的良性发展。
结语
司法建议制度的改革对于本已“案多人少”的法院来说可能会带来“阵痛”，但长期来看，是解决人案矛盾的突破口，推动矛盾纠纷源头治理，真正达到“办理一案，治理一片”的理想效果。人民法院应该积极履职，用好综合治理类司法建议，做好社会治理“情报部、预警器、助推器”，更好促进共治共享社会格局形成，服务国家高质量发展。
原标题：《尤洁 陆越｜综合治理类司法建议助推社会治理效能的提升路径——以长三角四地法院司法建议工作情况为例》