张庆立｜对公安机关直属（分）局派出所检察监督的思考
原创 张庆立 上海市法学会 东方法学
当前，公安派出所刑事办案任务繁重，需要检察机关及时开展相应的监督工作，但对公安机关直属（分）局派出所的监督工作却长期缺位。以上海为例，上海市公安局直属（分）局派出所主要包括农场分局、文保分局、机场分局、边港分局所属共28家派出所，这些派出所具有设置的分散性、布局的点线性、职能的专门性以及承办案件的特殊性等特点。针对上述特点，对直属（分）局派出所开展检察监督应采取巡回检察的方式较为妥当，具体可从人员组成、职能定位、工作职责、工作方法、监督救济等五个方面予以展开。
一、问题的提出当前，针对公安刑侦工作重心逐渐向基层转移，公安派出所在刑事执法中的地位越发凸显的实际状况，全国较多检察机关为加强对公安派出所的监督，都探索开展了相应的侦查监督工作。早在2010年7月，上海市人民检察院在充分调研的基础上，就制定了《关于对公安派出所执法监督的办法（试行）》，并于同年9月与上海市公安局会签了《关于本市开展对公安派出所监督工作的实施意见》。十余年来，检察机关对公安派出所刑事执法活动的监督取得一些成绩，但也存在一些不足，主要是忽视了对公安机关直属（分）局派出所的检察监督问题。实践中，公安机关直属（分）局派出所作为基层公安机关的一支重要治安保卫力量，承担着较重的刑事执法任务，但由于其大多具有设置的分散性、职能的专门性等特点，加之未设立相应的专门检察机关，这给检察机关的检察监督工作带来了不小的困难。尽管如此，我们必须清楚探索建立对公安机关直属（分）局派出所的检察监督本身应属于“检察机关对公安派出所监督”的应有之义。
二、上海市公安局直属（分）局派出所的类型
上海市公安局作为上海市治安保卫部门，承担着刑事案件侦查、经济犯罪案件侦查、交通管理、出入境管理、户籍管理、治安管理等多项重要职能。2010年，上海市公安局启动了内设机构改革工作。2011年，上海市公安局撤销了上海市公安局城市轨道交通公安分局和上海市公交分局，组建了上海市公安局城市轨道和公交总队。2019年4月，又撤销了上海港公安局、上海市公安局水上公安局，组建了上海市公安局港航公安局，2020年5月，又进一步调整组建了上海市公安局边防和港航公安分局。截至2024年6月，除各区县公安（分）局外，上海市公安局共有六个直属公安（分）局，其规范性名称分别为农场分局、文化保卫分局（以下简称文保分局）、国际机场分局（以下简称机场分局）、边防和港航公安分局（以下简称边港分局）、上海化学工业区分局、出入境管理局。目前，上述上海市公安局直属（分）局仅有农场分局、文保分局、机场分局、边港分局四家设有相应的派出所，因此，实践中上海市公安局直属（分）局公安派出所主要包括如下：
（一）
农场分局公安派出所
上海市公安局农场分局于2009年9月16日成立。农场分局主要承担维护上海农场、川东农场、海丰农场、黄山农场、练江农场社会政治安定和治安稳定，预防、制止和惩治违法犯罪活动，实有人口管理等重要职责。下属派出所主要分布在市外农场区，俗称的“飞地”。目前其在市外五大农场设立相应的派出所，上海农场派出所、川东农场派出所、海丰农场派出所、黄山农场派出所、练江农场派出所5个派出所，分别负责相应农场区的治安保卫和人口管理工作。由于农场区一般位置较为偏远，因此农场内的人口数量并不多。
（二）
文保分局公安派出所
文保分局公安派出所作为文保分局的派出机构，主要承担大学园区以及大型文化活动的治安保卫任务，可以办理或者协助办理由文保分局管辖的刑事案件。根据2008年4月8日，上海市高级人民法院、上海市人民检察院、上海市公安局、上海市司法局发布的《关于调整上海市公安局文保分局刑事案件管辖的通知》，文保分局办理的刑事案件由黄浦区人民检察院依法审查逮捕和公诉，由黄浦区人民法院依法审理。文保分局现设有三个派出所，分别为沪东高校派出所、闵行高校派出所、沪西高校派出所，三个派出所分别办理或者协助分局办理各自辖区内的属于文保分局管辖的刑事案件。
（三）
机场分局公安派出所
上海市公安局国际机场分局原系民航上海机场公安局，2005年隶属关系由民航公安系统转为上海市公安机关，并更为现名。机场公安派出所的主要任务和职责就是负责民航系统内部以及机场的安全防范工作，维护民航系统的治安秩序，同破坏机场设施、劫持飞机等暴力犯罪作斗争，以确保机场和航空器飞行的安全等。机场分局公安派出所主要设在机场内部航站楼、候机楼等人流较多、治安难度较大的区域。目前机场分局公安派出所主要有七个，分别为浦东国际机场场区派出所（护航路807号）、浦东国际机场候机楼派出所（航站楼内五洲中路）、虹桥机场场区派出所（空港一路201号）、虹桥机场候机楼派出所（1号航站楼B1层）、虹桥国际机场西场区派出所、虹桥国际机场西候机楼派出所（2号航站楼M3层）、市内城市航站楼派出所。
（四）
边港分局公安派出所
边港分局公安派出所是边港分局在黄浦江、苏州河、长江等有关管辖水域和沿岸区域及本市港口区域设立的公安派出所机构，其主要负责牵头组织、推进全市水域治安防控体系建设，统筹协调全市水域、港区及海（岛屿）岸线以内沿海地区的治安管理工作和长三角水域警务一体化协作。具体主要负责侦查和承办所辖区域内以及上海海事水（区）域内发生的各类刑事案件和治安案件，牵头组织、协调全市海（岛屿）岸线以内沿海地区跨区域违法犯罪活动的打击整治工作。另外，根据《上海公安机关刑事案件管辖分工规定》，原边防总队侦办的“组织他人偷越国（边）境、运送他人偷越国（边）境、偷越国（边）境、破坏界碑、界桩、在边境管理区和沿海地区查获的非法生产、买卖、运输制毒物品、在边境管理区和沿海地区查获的走私制毒物品”等六类刑事案件，由边航分局承接侦办。从政府信息公开的情况看，边港分局现设有公安派出所13个，分别为以往保留的外滩水上派出所（黄浦区中山东二路8弄3号）、杨浦水上派出所（杨树浦路1291号）、苏州河水上派出所（长宁区北翟路88号）、石洞口水上派出所（宝山区盛石路18号）、吴淞水上派出所（宝山区淞浦路187号），以及增设的宝罗水上派出所（宝山区川念路50号）、徐浦水上派出所（徐汇区喜泰支路6号1栋），以及罗泾港区派出所（宝山区川念路50号）、外高桥港区派出所（浦东新区港建路699号）、外高桥欧高路港区派出所（浦东新区杨高北一路98号）、军工路码头派出所（宝山区军工路4111号）、关港码头派出所（徐汇区龙吴路3010号）、物流园区治安派出所（浦东新区顺翔路531号）。根据2007年12月26日上海市高级人民法院、上海市人民检察院、上海市公安局、上海市司法局《关于本市沿海水域及沿岸边防管理范围内刑事、行政案件管辖的意见》的规定，发生在沿海水域的刑事案件，由浦东新区人民检察院批准逮捕和公诉，发生在沿岸范围内由边防部门管辖的刑事案件，则由长宁区人民检察院负责批准逮捕和公诉。
值得注意的是，除上述派出所外，上海市公安局城市轨道和公交总队亦下属12个派出所，主要包括人民广场站治安派出所、西藏南路站治安派出所、徐家汇站治安派出所，上海火车站治安派出所、陆家嘴站治安派出所、东宝兴路站治安派出所、宜山路站治安派出所、民生路站治安派出所、延吉中路站治安派出所、松江大学城站治安派出所，以及虹桥枢纽治安派出所、迪士尼治安派出所等。但由于轨交分局已经转设为轨交总队，尽管从行政主体的性质看，与前述直属分局不同，但从具体执法工作看，则比较相似。
三、上海市公安局直属（分）局公安派出所的特点
（一）
设置的分散性
由于市直属公安（分）局的设置具有典型的行业或者说专业性特点，使得直属公安（分）局的业务范围要在全市范围内铺开，其下属公安派出所就必然呈现分散性的特点，同时由于直属公安（分）局管辖的对象在全市范围内的分散性，这也决定了市直属公安（分）局公安派出所呈现的分散性特点一时难以改变。如文保分局下属三个公安派出所，闵行派出所位于闵行区，沪东派出所位于虹口区，而沪西派出所则位于长宁区。另外机场分局公安派出所也分别分布在浦东新区、长宁区和静安区。边港分局公安派出所则分布在杨浦、长宁、宝山等区。农场分局公安派出所则更为分散，主要分散在苏北和皖南的市外飞地农场区。
（二）
布局的点线性
由于文保分局、边港公安局、机场分局本身在设置上的专业特点，使得这些直属（分）局特殊公安派出所在设置上不可能像其他派出所一样按片设置，其大多呈现点和线的设置模式。农场分局公安派出所是以农场所在地而设置的，文保分局公安派出所是根据高校的设置而设置的，机场分局公安派出所则是根据机场和与机场有关的设施的设置而设置的，因此具有明显的点状特征；另外，边港分局公安派出所属于沿河道、沿海、沿边而设，具有典型的线性特征。以边港分局公安派出所为例，其保留的五个公安派出所均是沿黄浦江和苏州河河道而设，黄浦江、苏州河的河道将这些派出所连点成线，即使是新设的八个公安派出所，也多根据河道、港区、码头所设。
（三）
职能的专门性
按照《公安派出所正规化建设规范》的规定，普通公安派出所的职责主要有九项，而直属（分）局公安派出所的任务主要在于维护管内社会治安秩序，保护交通运输、人民生命和财产安全等，相应的其职能也主要是治安保卫职能，因此，如户籍管理工作、监外执行工作等一般不在直属（分）局公安派出所的职责范围之内。以机场公安分局为例，根据上海市公安局公开的政府信息，上海市公安局国际机场分局的职能为：维护上海机场地区政治安定和社会稳定；防范和处置恐怖袭击和暴力破坏活动；履行机场空防安全的管理职能；组织实施机场警卫和重大活动的安全保卫工作；负责机场地区治安、交通、防火等公安行政管理工作；防范和打击各类刑事犯罪活动；查处扰乱机场治安秩序的各类违法行为；负责机场地区工程建设区域的公安管理工作；参与处置各类应急突发事件和治安灾害事故；负责城市航站楼（静安）、民航大厦（浦东）的公安管理工作；负责上海市航空安全领导小组办公室的日常工作。从上述机场公安分局的职能不难看出，机场公安机关承担的职能任务主要在于治安保卫，其下属公安派出所则无疑是治安保卫的重要力量。
（四）
承办案件的特殊性
这里的特殊性主要是指直属（分）局公安派出所办理的刑事案件主要呈现流动性犯罪多、有组织犯罪多、惯犯多的特点，一般来说，农场分局和文保分局公安派出所办理的盗窃案件比较多，且大多为惯犯作案；机场分局和边港分局公安派出所办理刑事案件的流动性比较大，取证较为困难；尤其是边港分局从边防总队接手查办的组织他人偷越国（边）境案、运送他人偷越国（边）境案、偷越国（边）境案和破坏界碑、界桩案，以及在边境管理区和沿海地区查获的走私、贩卖、运输毒品和走私制毒物品等案件，大多数属于有组织犯罪。如组织他人偷越国（边）境犯罪中，一般来说蛇头、船老大、接头人等分工比较明确，其中，有些走私、跨国贩毒、制毒类犯罪可能还带有一定的黑恶性质。
四、对上海市公安局直属（分）局公安派出所的监督
鉴于当前上海市检察机关对公安派出所刑事执法活动检察监督的现状，结合上海市公安局直属（分）局公安派出所在设置和职能任务方面的特殊情况，我们认为采用“巡回检察”的方式加强对直属（分）局公安派出所的检察监督比较恰当，这并非循规蹈矩、不求创新，主要是考虑到现行社区矫正检察、监狱执行检察以及对普通公安派出所刑事执法活动检察均采用了巡回检察的模式，可以说采用巡回检察的监督模式基础最好，条件也最成熟，而且考虑到检察机关人员少、直属（分）局公安派出所相对较多的情况，巡回检察也最为适宜。其具体方案如下：
首先，人员组成。巡回检察人员的组成方案有两种，一种是由上海市人民检察院自己直接组建，或者指定由上海市人民检察院第一分院、上海市人民检察院第二分院组建。另一种就是由上海市人民检察院指定对口承办刑事案件的相应基层检察院组建。两种方式各有利弊，考虑到当前上海市公、检、法、司已分别就上海市公安局直属（分）局承办的刑事案件管辖问题达成了一致，例如对文保分局办理的刑事案件，由黄浦区人民检察院批捕并公诉，由黄浦区人民法院审判，需要审前羁押的送黄浦区公安局看守所。因此，我们认为采用后一种方式较为妥当，即巡回检察人员可以由上海市人民检察院指定基层检察机关组建，并具体负责该基层检察机关对应的直属（分）局下属公安派出所承办刑事案件的检察监督工作，这样有利于实现巡回检察与对口检察院侦查监督、审查起诉部门的协调和配合。至于巡回检察人员是否固定以及人员数量，完全可以根据直属（分）局派出所的数量以及办理刑事案件的具体情况予以灵活掌握。
其次，职能定位。为了防止造成巡回检察组与检察院内部各业务部门之间职责不清的问题，笔者认为应将巡回检察组定位为预防违法办案、发现违法线索和纠正轻微违法的办案组织。巡回检察工作主要在于拉近检察机关与基层办案人员、基层群众之间的距离，做到更加深入的了解基层、更加深入地了解群众，把矛盾化解在基层，把执法规范化的要求带到基层，加强对市公安局直属（分）局公安派出所执法活动的法律监督，因此，对于巡回检察组在工作中发现的问题，属于检察机关业务部门办理的应当及时移送有关业务部门，检察机关内部有关业务部门开展工作需要巡回检察组协助的，巡回检察组也应当予以协助，对巡回检察组在工作中发现的轻微违法问题，应当口头予以纠正，重大违法问题需要制作纠正违法通知书的，应当将情况与相关业务部门沟通，由巡回检察组与业务部门共同向院领导汇报后，经院领导同意，制作纠正违法通知书。
再次，工作职责。最高人民检察院《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉的指导意见》规定，延伸法律监督触角、促进检力下沉，应结合实际、突出重点、加强规范、逐步统一职责任务。要重点在以下工作职责内发挥应有作用：接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访；受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督；开展法治宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建；监督并配合开展社区矫正工作，参与并促进社会管理创新；派出院交办的其他事项。结合市公安局直属（分）局派出所的实际情况，我们认为巡回检察组的工作职责主要是监督公安派出所的刑事执法活动以及与刑事执法活动有关的活动。具体来说主要是：第一，违法办案预防工作。巡回检察组应当在定期巡回检察中就发现的有关执法不规范的问题及时向公安机关反映，并参与公安机关执法规范化建设，做到预防在前，经常性地开展违法办案预防教育活动。第二，发现违法办案线索。巡回检察组可以通过检察书面台账、与执法对象座谈、接受群众举报控告等多种方式发现公安派出所的违法办案线索。第三，纠正轻微违法行为，巡回检察组在检查中发现公安派出所的轻微违法行为应当口头要求予以纠正，发现重大违法行为的，经与所属检察院有关业务部门沟通并报院领导同意后，可制发纠正违法通知书。第四，其他法律监督工作和派出院交办的其他事项，主要是就刑事执法和行政执法的衔接工作开展法律监督探索，防止以罚代刑等违规问题的发生，发现有职务犯罪嫌疑的，按照监检分工的有关规定，及时处理。
复次，工作方法。巡回检察组可以根据分管派出所的具体数量以及派出所办理刑事案件的实际数量，配备相应的检察人员和办公用房、办公设备等。一般情况下，可以采用两人为一组成立办案组的方式具体开展工作，办案组必须保证每周对其所负责的公安派出所（农场分局公安派出所除外）不少于1次的巡回检察，每次时间不少于半天。对于农场分局公安派出所的检察，以每月不少于1次，每次不少于二天为宜。其巡回检察可以采用座谈会、现场监督、约谈相关人员、检查书面台账、法律文书、有关记录以及查看录音录像、接待群众来信来访等方式进行，每次检察应当制作笔录或者说明，由参与检查的两名检察人员共同签字确认。对于在检察中发现的问题，办案组可以采用口头方式要求纠正，对于类案问题，办案组可以经审批后以检察院的名义采用检察通报、检察意见的方式要求予以纠正，对发生的重大违法问题以及公安派出所拒不改正的轻微违法问题，办案组经分院院领导同意后，可制发纠正违法通知书。
最后，监督救济。巡回检察组可以对检察中发现的轻微违法问题直接向公安派出所口头要求予以纠正，公安派出所对于巡回检察组提出的口头纠正意见持有异议的，可以报所属直属公安（分）局审核，所属公安（分）局认为需要纠正的，应命令公安派出所纠正，所属公安（分）局认为巡回检察组的纠正意见不正确的，可以向巡回检察组所属检察院提出复议，巡回检察组所属检察院经审核，认为纠正意见不正确的，应命令巡回检察组撤销该意见或者直接做出撤销该意见的决定，并及时送达公安（分）局，如认为纠正意见正确的，应及时作出复议决定，并说明理由，及时送公安（分）局。所属公安（分）局不服复议决定的，还可以向上一级检察机关申请复核。公安机关对于纠正违法通知书有异议的，可以按照有关法律法规和司法解释的规定，申请复议、复核的方式予以监督救济。
结语
当前，上海市检察院与上海市公安局已建立了定期联席会议制度，而且该制度在司法实践中发挥了重要作用，为检察机关与公安机关之间的沟通协作搭建了平台。考虑到当前巡回检察工作尚处于探索阶段，故建议由公检两家通过会商，签订具体工作文件的方式予以落实。另外，根据以往上海市人民检察院《关于对公安派出所执法监督的办法（试行）》和上海市人民检察院与上海市公安局会签的《关于本市开展对公安派出所监督工作的实施意见》，对公安派出所的检察监督工作归属于“侦查监督”的范围，这在实践中就容易造成检察机关内部各业务部门之间的职责不清、互相扯皮的问题。例如检察机关侦查监督部门与巡回检察组都可以履行侦查监督职能，一旦二者意见不一致时，究竟如何处理，则应当明确，否则既容易造成公安派出所民警无所适从的尴尬局面，也不利于检察权威的树立。目前较好的解决办法是：一方面，遴选业务部门骨干充任巡回检察人员，从而确保巡回检察人员的业务水平；另一方面，按照前述工作职业与工作方法，加强巡回检察工作中各业务部门之间的沟通协商。
原标题：《张庆立｜对公安机关直属（分）局派出所检察监督的思考》