张庆立｜公安机关强制隔离戒毒所检察监督机制构建
原创 张庆立 上海市法学会 东方法学
公安机关强制隔离戒毒所是国家强制隔离戒毒场所的重要组成部分。由于其具有戒毒手段的强制性、公权力代表的单一性以及空间场所的封闭性等特点，加之收戒人员数量大、警力和财力不足、日常管理不规范等原因，往往容易诱发权力滥用，需要开展外部监督。而检察机关作为法律监督机关，对公安强制隔离戒毒所进行检察监督，既有法律依据，又有监督能力，还符合改革的方向，恰恰是外部监督的最优担当主体。从改革的角度看，建议采用派驻检察模式，从入所、变更执行、教育管理、出所等重点环节入手，综合采用各种监督手段开展具体监督工作。
一、提出问题
随着我国经济的发展，人民生活水平的提高，一些境外贩毒分子开始瞄准中国市场，与我国境内不法分子相勾结组成了庞大的贩毒网络，专门从事跨境贩毒活动。尽管我国政府高度重视并投入了大量的人力、物力和财力，但从近几年查获的毒品犯罪情况来看，毒品犯罪呈现日益复杂化、隐蔽性的特点。为了有效地根除毒品犯罪，我国一方面加大了对毒品犯罪的打击力度，在一些地区成立了专门的缉毒警察队伍，并且以法律的形式明确规定“毒品犯罪中的毒品不以纯度论”；另一方面为了有效缩减吸毒市场，我国还专门加强了针对吸毒人员的戒毒工作，形成了以社区戒毒、社会医疗机构戒毒、强制隔离场所戒毒、戒毒康复场所戒毒等多种戒毒模式。随着国家禁毒法的颁布实施，国家的各种禁毒和戒毒工作也被纳入了法治化的轨道，这无疑是一种进步，但禁毒法将目光过多地聚焦在公权力的有效干预方面，而对权力滥用的风险防控和对戒毒学员的人权保障则稍显不足，容易造成强制隔离戒毒场所内公权力行使的单一性和封闭化。尤其是在司法行政系统强制隔离戒毒所检察监督工作逐步展开后，隶属于公安系统的强制隔离戒毒所缺乏相应检察监督工作的问题便更为凸显。尽管如此，我国当前却并未在公安强制隔离戒毒所中设立相应的检察机构，从而使公安强制隔离戒毒所成为可以长时间限制公民人身权利而又游离于检察监督之外的特殊场所，这既不符合法治的要求，也容易造成权力监督的空白。
二、公安机关强制隔离戒毒所的现状
公安机关强制隔离戒毒所简称公安强制隔离戒毒所，在禁毒法实施之前又被称为公安局强制戒毒所或者强戒所，其实是公安机关依法通过行政强制措施为戒毒人员提供科学规范的戒毒治疗、心理治疗、身体康复训练和卫生、道德、法制教育，开展职业技能培训的场所。根据《公安机关强制隔离戒毒所管理办法》的有关规定，公安强制戒毒所由县级以上地方人民政府设置，具体由公安机关提出意见，经本级人民政府和省级人民政府公安机关分别审核同意后，报省级人民政府批准，并报公安部备案，方可设立。从公安部网站公布的情况看，公安部监所管理局是对全国看守所、拘留所、收容教育所、强制隔离戒毒所、戒毒康复中心和安康医院进行归口管理的业务指导部门，具体则由公安部监所管理局戒毒场所和强制医疗所负责管理和指导全国公安系统强制隔离戒毒所。根据禁毒法的有关规定，公安强制隔离戒毒所的定位应当为行政强制措施的执行场所，承担的主要职能是对戒毒人员进行生理脱毒治疗、心理脱毒治疗、身体康复训练、卫生、道德、法制教育、必要的职业技能培训。目前，全国各地市以上公安机关大多设有强制隔离戒毒所，如上海市公安局强制戒毒所负责收容由上海市公安机关决定强制隔离戒毒的吸毒人员，深圳市公安局强制隔离戒毒所（强制隔离戒毒处）负责对戒毒人员开展戒毒治疗、管理教育等工作，天水市设有天水强制隔离戒毒所，鄂州市设有鄂州市强制隔离戒毒所等。在禁毒法实施之初，我国公安机关强制隔离戒毒所共有700所以上，每年可以强制收戒30万人左右。自2008年6月至2009年6月期间，全国公安强制隔离戒毒所共收治戒毒人员18万余名。其数字远远超过了同时期司法行政系统的强制隔离戒毒所收戒人员的数量。时至今日，随着吸毒人员减少以及部分公安强制隔离戒毒所的转制，公安机关强制收戒人员的数量相比以前有所减少。
三、对公安强制隔离戒毒所进行检察监督的必要性
（一）
对公安强制隔离戒毒所进行检察监督的理论必要性
从当前的情况来看，公安强制隔离戒毒具有戒毒手段的强制性、公权力代表的单一性以及空间场所的封闭性三个特点。公安强制隔离戒毒所是行政强制措施的执行场所，其戒毒手段的强制性明显，在当前的管理方式上与以往的劳教戒毒所差别不大，尤其是受以往一些地方提出的所谓“以劳养所，以工兴所”口号的影响下，许多戒毒所并未将工作重点放在对戒毒学员的治疗上，而异化为了一种处罚措施。同时由于公安强制隔离戒毒所在管理上与其他监管场所有较多的相似性，有些地方的公安强制隔离戒毒所甚至是由其他监管场所改建而成的，因此其基本上属于封闭的空间，戒毒学员的生活、技能培训、学习都是在一个封闭的环境内进行的，这就为个别公安人员可能的权力滥用提供了有利的土壤。另外在戒毒所这个封闭的空间内，代表公权力的主体具有单一性，即仅包括公安人员，这就使得权力对权力的监督无法发挥作用，权力监督的缺位使权利对权力的监督也丧失了基本的保障，外界不乏对权力恣意的担忧。正是由于公安强制隔离戒毒所的上述特点决定了公安强制隔离戒毒所更容易成为权力滥用的场所。
（二）
对公安强制隔离戒毒所进行检察监督的现实必要性
从公安强制隔离戒毒所的现状来看，其具有收戒人员数量大、警力和财力严重不足、日常管理不规范等方面的现实情况。在禁毒法实施之初，截至2009年6月，禁毒法实施一年来，公安机关受戒的戒毒人员数量就多达司法行政机关受戒戒毒人员数量的1.5倍左右。个别公安强制隔离戒毒所警力和财力严重不足，如个别戒毒所干警缺编较多，即便是现有的警力，其人员素质也参差不齐，缺乏系统的法律知识。还有的个别戒毒所基本上没有财政上的支持，完全靠自收。根据以往的报道，如云南某戒毒所按最低的受戒2500人计算，需要警察150人，但现仅有97名。某戒毒所作为县级所，每月开支在6万元左右，但县财政只供给大米，其他都需要戒毒所自筹。日常管理不规范，主要是由于协勤人员素质不高、收入偏低所导致向戒毒学员家属索贿、挪用扣押财物，非法提供戒毒学员违禁物品等行为。实践中也不乏这样的案例，如网上报道的广东省佛山市某戒毒所强制戒毒人员刘某被殴案、浙江省某戒毒所冯某受贿和滥用职权私放戒毒学员案等。
四、对公安强制隔离戒毒所进行检察监督的可行性
（一）
对公安强制隔离戒毒所进行检察监督的法律依据
我国宪法第129条和人民检察院组织法第1条都规定“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”这一表述清楚地表明了我国检察机关的地位为法律监督机关，其职责在于监督法律的正确实施。人民警察法第42条规定“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督”。第46条规定“公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为，有权向人民检察院检举、控告”。这表明我国检察机关作为法律监督机关，有权对一切人民警察的执法行为开展法律监督，有权接受其他公民和组织对人民警察违法行为的检举和控告，其中包括公安强制隔离戒毒所民警的执法行为。公安强制隔离戒毒所民警主要担负强制戒毒执法工作，其属于人民警察执行职务的行为，自然也可以由人民检察院依法予以监督。另外，我们也注意到，自2009年以来，全国十余个省、市、自治区人大先后通过了关于加强检察机关法律监督的有关规范性文件。以上海为例，2009年10月26日，《上海市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院法律监督工作的决议》通过并公布实施，其中第2条规定“全市各级人民检察院应加强对监管工作的监督，着力防止和纠正超期羁押等侵犯被监管人合法权益的问题”。第3条规定“全市各级人民检察院应当探索对民事审判、行政诉讼以及有关执法活动开展监督的范围和程序”；第5条规定“全市各级人民法院和公安机关、司法行政机关应当依法自觉接受人民检察院的法律监督，支持和配合人民检察院对法律监督工作的探索和实践”。公安强制隔离戒毒所是公安机关执行强制戒毒的场所，在本质上属于行政强制措施的执行场所，现实中与监管场所管理有诸多相似之处，公安强制隔离戒毒所的强戒行为当然也是公安机关的行政执法行为，应当接受检察机关的法律监督，检察机关探索建立对公安强制隔离戒毒所的检察监督也是于法有据的。
（二）
检察机关对封闭式场所进行检察监督的经验相对丰富
从当前检察监督的实践来看，我国检察机关主要对看守所、监狱等封闭式场所进行检察监督，其中既有对刑罚执行场所的监督，也有对刑事拘留和逮捕执行场所的监督。对于上述封闭性场所的检察监督一般都采用驻所检察室的方式，从入所、教育管理、执行变更、出所四个环节，以定期和不定期检查相关法律文书、约谈被监管人员、检察官信箱的方式开展检察监督工作，对于在检查中发现的问题可以采用口头要求纠正、检察意见和纠正违法通知书的方式开展法律监督，已构成犯罪的则依法立案侦查追究其刑事责任。上述这些场所有的属于刑罚执行场所，有的属于刑事强制措施执行场所，尽管其性质与公安强制隔离戒毒所并不相同，但是这些场所与公安强制隔离戒毒所在限制人身自由的强制性、场所的封闭性以及矫正方式的行政性等管理模式方面却差异不大。需要尤其说明的是，检察机关以往对劳教场所开展检察监督的过程中，由于劳教与戒毒场所合一，故实际上早就对强制隔离戒毒场所开展过相应的检察监督工作，只是当时的监督对象仅限于隶属于司法行政机关的强制隔离戒毒场所而已。检察机关对监管场所的上述监督经验，尤其是对以往劳教戒毒所开展检察监督的经验无疑为对公安强制隔离戒毒所开展检察监督奠定了基础。
（三）
检察机关对公安强制隔离戒毒场所进行监督符合改革方向
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求，“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”。而强制隔离戒毒显然属于涉及公民人身权益的行政强制措施，那么对其开展相应的检察监督自然符合中央全面推进依法治国的决定。从实践的情况看，截至2022年，全国共有司法行政强制隔离戒毒场所381个，从2018年至今已累计收治强制隔离戒毒人员158.5万余人。2021年12月底，正在司法行政强制隔离戒毒所戒毒的人数近13万。如此庞大的收戒数量，难怪有人大代表建议应为强制隔离戒毒检察监督立法。尽管目的尚无相应的法律规定，但站在改革的角度，部分地方已经开展了针对隶属司法行政机关的强制隔离戒毒场所的检察监督工作，如江苏省盐城市大中地区检察院就开展了针对强制隔离检察监督的试点工作。既然，隶属于司法行政机关的强制隔离戒毒场所可以纳入检察监督的范畴，那么隶属于公安机关的强制隔离戒毒场所纳入检察监督范畴便应水到渠成。根据《戒毒条例（2018修订）》第27条的规定，被强制隔离戒毒的人员在公安机关的强制隔离戒毒场所执行强制隔离戒毒3个月至6个月后，转至司法行政部门的强制隔离戒毒场所继续执行强制隔离戒毒。可见司法行政系统的强制隔离戒毒场所与公安系统的强制隔离戒毒场所仅具有执行阶段上的差异，并无实质上的不同。同样是对戒毒人员予以强制戒毒，如仅仅因为强制戒毒场所的隶属机构不同，而在检察监督的问题上含混不清，势必存在检察监督司法不公的质疑。
五、对公安强制隔离戒毒所进行检察监督的具体举措
（一）
监督模式
对于公安强制隔离戒毒所进行检察监督的具体模式问题，鉴于检察机关长期以来对封闭式刑罚执行场所和劳动教养场所进行检察监督的司法实践，以及我国公安强制隔离戒毒所具体设置的复杂性，笔者认为可以由省级以上检察机关与相应的公安机关通过会签文件的形式来建立对公安强制隔离戒毒所的检察监督制度，具体可以采用“驻所检察室”的方式，由与公安强制隔离戒毒所隶属公安机关相对应的检察机关直接派驻检察人员开展检察监督工作，考虑到公安强制隔离戒毒所驻在地有可能远离相应检察机关所在地的情况，我们认为也可以由相应的检察机关指定下级检察机关派驻检察人员开展检察监督工作。那么具体应当派驻哪些检察人员，笔者认为应当从监所检察部门和行政检察部门抽调人员为宜，也可以从具有监所检察监督或者行政检察监督经验的人员中择优抽调。但无论选择哪种方式，驻公安强制隔离戒毒所检察室都应接受所属检察院监所部门的领导，将其纳入监所检察条线管理与考核。这主要是考虑到监所检察部门具有管理驻所检察室的有关经验，而且驻公安强制隔离戒毒所检察室干警可以在工作中与其他驻所检察室干警开展相关的交流和培训。至于为何不将其列入行政检察条线管理，主要考虑如下：一方面，我国现行行政检察仍然以诉讼监督为主，往往以在诉讼监督中发现行政机关不行使职权或者违法行使职权为前提，直接针对行政行为进行监督既无法律依据，也没有实践经验。另一方面，当前检察机关行政检察部门人员力量相对薄弱，一旦启动对具体行政行为的检察监督，很可能使监督流于形式。至于目前是否应采纳巡查模式的问题，我们认为，巡查模式主要是为解决派驻机构与监督对象之间因工作惯性导致监督力度趋弱的问题，在目前先期探索阶段这一问题显然并不存在，且巡查往往要求以监督机制成熟定型为前提，显然目前尚未满足这一前提，故无巡查之必要。
（二）
监督职责
监督的职责问题主要是派驻检察室的工作任务的明确问题。结合公安强制隔离戒毒所的任务和职能，以及检察机关对监管场所进行检察监督的职责内容，笔者倾向于将其确定为：第一，入所检察，主要就强制戒毒入所戒毒是否符合有关规定，公安强制隔离戒毒所收戒人员有无相关法律文书等内容进行检察，特别注意对是否已具有毒瘾，且有必要采取强制隔离戒毒进行重点检察；第二，出所检察，重点检察解除强制戒毒措施是否符合法律规定，以及有无相应的法律文书；第三，强制戒毒变更执行检察，主要是对呈报延期、减期、提前解除是否符合法律规定以及是否具备相应的法律文书进行检察；第四，教育管理活动检察，主要是检察强制隔离戒毒所的教育管理活动是否符合法律规定，收戒人员的合法权益是否受到侵犯等。在教育管理活动检察环节要注重对私放收戒人员、殴打和虐待以及指使他人殴打和虐待戒毒人员、违法使用警械具和禁闭室、向戒毒人员索贿受贿等实践中反映较多的问题开展重点监督，并注意检查公安强制隔离戒毒所的日常管理是否存在引发重大疫情、传染病的现实危险，一经发现存在上述问题坚决要求纠正。第五，对戒毒学员的伤残、死亡，以及戒毒场所、戒毒学员强制隔离场所内发生的重大事故及时介入，开展调查活动，发现违法犯罪线索的，依法处理，其中尤其是对戒毒学员所内死亡的案件，根据《强制隔离戒毒人员管理工作办法（试行）》的规定，强制隔离戒毒人员死亡时，检察机关有及时介入的权力。
（三）
监督手段
驻所检察人员每月应有不少于16日的驻所检察时间，驻所检察室检察官应当通过设置检察官信箱、与收戒人员谈话、检查戒毒所有关法律文书的方式开展驻所检察工作，为了保证检察的实效性，检察人员开展上述监督活动均应坚持定期与不定期相结合的方式进行。驻所检察官发现戒毒所存在违法问题的，应当区分情况，提出口头纠正意见或直接报告所属检察院制作检察意见或者纠正违法通知书，及时提出口头纠正意见的，戒毒所应当听取，戒毒所无故拒不纠正的，驻所检察室检察官应及时向检察长汇报，经检察长批准后，向戒毒所所属的公安机关制发检察建议，公安机关仍不予纠正的，由检察机关制发纠正违法通知书。驻所检察室发现有职务犯罪嫌疑的，应当将有关案件线索移送相关职务犯罪侦查部门，即按照检监管辖的规定予以处理，在由检察机关管辖时，属于本院管辖的，及时移送本院职务犯罪侦查部门，不属于本院管辖的，可以由本院移送有管辖权的检察机关办理，检察机关办理司法工作人员职务犯罪案件，应当按照刑事诉讼法的规定，履行相应的批准手续。
（四）
监督救济
公安强制隔离戒毒所对于驻所检察室提出的口头纠正意见持有异议的，可以报所属公安机关审核，所属公安机关认为需要纠正的，应命令公安强制隔离戒毒所纠正，所属公安机关认为驻所检察室的纠正意见不正确的，可以向驻所检察室所属检察院提出复议，驻所检察室所属检察院经审核，认为纠正意见不正确的，应命令驻所检察室撤销该意见，认为纠正意见正确的，应及时作出复议决定，并说明理由。所属公安机关不服复议决定的，还可以向上一检察机关申请复核。对检察机关制发的纠正违法通知书或者检察建议书有意见的，公安强制隔离戒毒所所属公安机关，应当按照刑事诉讼法及其有关解释、《人民检察院检察建议工作规定》予以处理。即针对纠正违法通知书，公安强制隔离戒毒所所属公安机关可依法向制发违法通知书的检察机关申请复议，意见不被接受的，还可以向上级检察机关申请复核。针对检察建议书，公安强制隔离戒毒所所属公安机关可提出异议，检察官应当立即进行复核。经复核，异议成立的，应当报经检察长或者检察委员会讨论决定后，及时对检察建议书作出修改或者撤回检察建议书；异议不成立的，应当报经检察长同意后，向被建议单位说明理由。
结语
当前，全国多半省份人大常委会都通过了关于加强检察机关法律监督工作的有关规范性文件，由此来看，检察机关的法律监督职能无疑只能加强不能削弱，这既是社会发展的趋势，也是法治的基本要求。由于禁毒法以及《禁毒工作条例》没有明确规定“检察机关对强制隔离戒毒场所的法律监督权”，这使公安强制隔离戒毒检察监督工作可能遭遇较大困难，如有的同志从强制隔离戒毒所本质上属于医疗戒毒机构，强戒学员是违法者，更是病人的角度出发，提出强制隔离戒毒所检察室应当采用间接监督、事后监督的工作方式，不宜开展直接的检察监督。对此，笔者认为，从应然的角度来看，强制隔离戒毒所其本质确实在于戒毒治疗，强戒学员本身也是病人，但是从实然的角度来看，我国当前的强制隔离戒毒所的管理模式与其他监管场所差异并不大，尽管我们看到了实务部门的努力，但我们同时更应看到当前强制隔离戒毒所与医疗机构定位之间的差距。强戒学员是违法者，更是病人，也正因为此，笔者认为对于处于弱势的戒毒学员，我们更应当给予更多、更好的保护，确保其权利免遭二次侵害，开展强制隔离戒毒所检察监督就是为了保障强戒学员的正当权利。鉴于当前检察机关开展公安强制隔离戒毒场所检察监督缺乏明确的法律依据的问题，从上海的情况看，笔者认为根据《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》《上海市人民代表大会常务委员会关于加强新时代检察机关法律监督工作的决定》的规定，上海市人民检察院可以通过与上海市公安局会签相关文件的形式，探索建立对公安强制隔离戒毒所的检察监督制度，丰富检察制度改革的内涵。最后，笔者想要明确的是依法行使检察权与检察制度改革二者之间并不矛盾。检察制度改革是对依法行使检察权的丰富和完善，需要遵守法律的基本原则和法治的基本要求；依法行使检察权绝不意味着对制度探索的否定，任何一成不变的制度最终将走向灭亡，制度唯有在变革中才能取得发展和进步。
原标题：《张庆立｜公安机关强制隔离戒毒所检察监督机制构建》