刘婷｜论上海合作组织生物安全合作法律机制的构建
原创 刘婷 上海市法学会 东方法学
随着生物技术的发展与商业推广，生物恐怖主义已成为现今伤害性最大的恐怖形式。在生物武器的巨大威胁下,部分国家持续增加生态防御能力基本已形成国家级生态防护体系。相比之下，亚太地区生物技术发展落后，应对能力不足。亚太各国对生物威胁的认知也差异巨大，国家机构之间缺乏协调机制。基于此种现实，生物安全领域的跨国联合行动显得格外重要。在跨国安全合作方面，以安全合作为中心的上海合作组织是加强亚太区域国际生物安全合作协调机制的最佳平台。因此，上海合作组织在战略定位上需要根据新的恐怖主义形式及时做出调整，构建上合组织生物安全合作机制，进而推动更紧密的上海合作组织共同体。
引言以反恐怖主义行动为起点，上海合作组织（以下简称上合组织）已逐渐成长为当前世界上最具有代表性和战略意义的地区性反恐执法合作组织。上合组织内部具有强大的安全合作能力，因此要构建更加紧密的上合组织命运共同体的重要内容。构建“更加紧密”的上合组织命运共同体，要探索出超越框架的合作形式及法治保障体系。近年来，随着生物技术的发展与商业普及，生物恐怖已成为现今伤害性最大的恐怖形态，上合组织成员国的主权安全和经济社会安全面临着严重威胁。在现有的上合组织安全合作平台基础上，推动生物安全领域的合作机制的构建，不仅是应对新型生物恐怖主义的有效路径，也是实现“更加紧密”的上合组织安全命运共同体的一个重要步骤。作为一个基于法律条约建立的国际法主体，上合组织应更加注重应对当前最新的生物恐怖主义形态以对抗生物安全风险；通过建立上合组织生物安全合作法律机制，推进更紧密的上合组织安全共同体建设，以此为切入点推动“更加紧密”的上合组织命运共同体，更深入、更广泛地参与全球治理。
一、上合组织生物安全合作法律机制构建：现实需要
随着全球化的推进和科技的快速发展，生物安全问题日益成为国际安全体系中的关键挑战之一。生物武器的巨大危害性以及生物恐怖主义威胁的日益严峻，使得国际社会对加强生物安全合作的呼声愈发强烈。然而，现有国际法对生物武器的约束力有限，缺乏有效的监督和执行机制，导致各国在履行相关条约义务时表现参差不齐。面对这一现实，构建上合组织成员国间的生物安全合作法律机制，既是应对国际法约束乏力的迫切需求，也是防范生物恐怖威胁的必要措施。
（一）
国际法约束乏力
由于生物武器的巨大危害性，其发展一直被国际社会所禁止。1925年签订的日内瓦议定书是首个禁止在武装冲突中使用生物武器的国际条约。该议定书明确禁止在战争中使用毒气、窒息性气体或其他气体；禁止使用细菌作战方法，但是对生产、储存或转让没有进行约束。第二次世界大战后，生物武器被进一步开发并在战争中屡次使用。1975年禁止细菌（生物）及毒素武器的发展生产及储存以及销毁这类武器的公约（BWC）正式生效。该公约旨在并消除所有种类大规模的毁灭性武器,并采取相应措施以限制生物武器与化学武器的发展、制造和储存。公约第2条要求各缔约方将其所掌握的一切物剂、毒素、武器、设备和载运工具全部消灭,并转作为和平目的。第3条要求各缔约方必须承诺不将物剂、毒素、武器、设备或载运工具直接或间接转让给其他接受者,也不以其他方式帮助、促使或诱导其他国家、国际集团或国际机构通过生产或以其他方式获得这些所有物剂、毒素、武器、设备或载运工具。1989年美国国会通过了生物武器反恐怖主义法以执行该公约，将BWC的规定适用于国家和公民个人，违反公约的行为定为犯罪。至此BWC对于限制生物武器、阻止生物武器蔓延起到了一定效果,并已经成为全球军控条约体系和以联合国为核心的共同安全架构的主要一部分。但是，令人惋惜的是，尽管BWC生效已有30年，大多数缔约国仍未实施有效的国家措施以确保遵守公约的义务，缺乏一个负责监督公约遵守情况的多边组织。除上述国际公约外，《联合国安全理事会第1540号决议（不扩散大规模毁灭性武器）》是目前最具约束力的国际协议，对防止与应对化学武器、生物武器、核武器及其运载工具的扩散对全球和平安全构成威胁具有较大意义。该协议主要关注非国家行为者，要求各国必须采取必要的措施来帮助预防生物恐怖主义。此后，联合国安全理事会安全理事会通过了第1673号决议，主张加强对第1540号决议的国际执行力度。2010年签订的制止与国际民用航空有关的非法行为的公约（北京公约）也将非法运输生物、化学和核武器定为犯罪。然而，虽然诸多国际公约生效几十年，一些国际公约的执行与监督因为欠缺核查机制仍然难以进行。因而，生物武器对人类依然的威胁并未减少，生物恐怖袭击事件依旧层出不穷。在生物恐怖行为的防范层面，国际条约执行的缺位最大的难点。
（二）
应对愈演愈烈的生物恐怖威胁
20世纪中后期恐怖活动越来越频繁,生物恐怖活动成为全世界所面临的最大恐怖危险之一。随着生物恐怖事件频繁发生，恐怖分子开始越来越多的使用生物武器,其影响越来越恶劣。国际社会越来越多重视生物恐怖犯罪，世界各国开始着手提升应对生物恐怖的能力。进入到21世纪后，生物科技的高速发展给新型、廉价、高能生物武器提供了方便。分子生物学技术长足的发展,使得科研人员对人类和动物为宿主的细菌和病毒的致病机制的研究更加深入。虽然科研的初始目的是为了减少或预防疾病,但有时也被恐怖主义者用以制造强有力的生物武器，诸如炭疽杆菌、鼠疫杆菌等其他生物恐怖制剂都有被用作生物武器的经历。由于基因技术制造出的超级病原微生物常具有难以估量的毁灭能力，甚至可以根据人类的基因信息制造出针对不同种族的“基因武器”，因此生物武器被普遍认为存在着巨大的潜在威胁。面对如此严重的形势，部分国家一直在持续增加经费支持，并部署和完善相应学科的研究，持续增加生态防御能力，现已基本形成国家级生态防护体系，具有完整的生物防御计划。围绕医疗保健系统的生物安全漏洞值得讨论，可以讨论的重点是生物制剂的潜在武器化，包含了对恐怖主义和暴力极端主义团体试图将病毒的传播用作生物武器的临时形式。流行病的传播加速了极端意识形态的蔓延，恐怖组织利用反政府、反封锁情绪加剧了民众对公共机构的不信任。因此，生物技术的快速发展、基因编辑的进步、CRISPR试剂盒的商业化以及全球范围内广泛的数据连接构成了重大的生物恐怖主义威胁。生物技术的两用性要求，迫使政府采取生物防御措施进行应对。
（三）
推动跨国生物安全合作
由于大多数国家针对恐怖主义制定得应急计划是面向公开的攻击，因此很多生物恐怖行为并不能被立即识别。愈演愈烈的生物恐怖威胁也要求各国将整个卫生保健基础设施参与进来，形成防御生物安全威胁的共同体。在生物恐怖行为的威胁下，美国等国家早已在20世纪后期就开始进行生物防御布局。例如，美国2018年发布的《生物防御国家战略》中强调，一些恐怖组织已在寻求获得生物武器。同年发布的《反大规模杀伤性武器恐怖主义国家战略》中指出：“某些秘密推进生化武器研发的国家，处在恐怖活动十分活跃的地区。这些武器有被恐怖分子获得的风险，有关科研技术人员有加入恐怖组织的可能性。”与之相比，亚太地区面临的形势则更加严峻，亚太各国的生物技术发展普遍落后，生物安全风险的识别与预警能力较差，导致对生物恐怖行为应对能力不足。亚太各国对生物威胁的认知不同、各国生物技术发展水平差别很大、各国对维护生物安全的意志有所差异，因此各国应对生物安全威胁的能力与投入存在极大差异，亚太各国间缺乏协调机制。但是伴随着生物技术的广泛采用及后大流行时代的脆弱性凸显，跨国联合行动变得至关重要。缺乏跨国联合行动将很难协调区域合作，也很难有效应对和消除区域内的生物恐怖隐患，容易导致亚太地区沦为生物恐怖主义活动的滋生地与目标地。
二、上合组织生物安全合作法律机制的构建：理论基础
构建上合组织生物安全合作法律机制是推动更加紧密的上合组织命运共同体的重要组成部分，能够推动上合组织命运共同体走向更深入、更紧密的安全合作。上合组织生物安全合作机制是实现上合组织命运共同体的更加紧密合作与安排的优先探索与扩展。上合组织生物安全合作机制的构建能够进一步推动上合组织成员之间更加紧密的合作。作为在具体领域合作深化的表现，上合组织生物安全合作机制所寻求的安全价值是上合组织成员国之间安全合作的共同目标。从上合组织成立的初衷来看，上合组织成立的目的之一就是为了维护安全与稳定，防范和应对“三股势力”的威胁。运用法律武器防范并严厉打击恐怖主义犯罪对全球反恐行动具有重大战略意义。反恐走向法治化已成为应对当前该区域恐怖主义活动常态化的重要举措。反恐刑事立法更是为了寻求在诸多法律价值中安全价值的结果。以我国反恐刑事立法为例，其遵循的逻辑是“依靠打击犯罪来维护国家安全、社会稳定、人民安全”，尤为注重追寻安全价值来达到对个人自由的保障，体现了安全优先的指导思想，充分体现了对风险、对安全保障价值的优先考量。
不仅如此，上合组织作为适应安全地区化态势的一种新型区域安全共同体，其安全原则不仅追求一个国家安全效益的最大化,而且追求基于互信互利基础通过合作方式达到地区或国家间的共同安全。上合组织将安全与权力完全脱钩，各国的共同安全目标并非依据自己的实力高低，而是根据其所采取联合与竞争的行动方式来确定，注重国际安全合作的制度与体系构建，并将在此基础上寻求形成一个可以通过互信协作谋求共同安全的新兴区域安全共同体。而生物安全是非传统安全的典型代表，生物安全对非传统安全的保障重大意义。生物恐怖主义则是生物安全领域的重要议题。为有效抵御生物安全风险与威胁，上合组织生物安全合作机制的构建旨在为保障上合组织成员国的国家安全与民众健康，推动成员国间的协作，利用军事、医学、外交和跨领域专业知识来应对所有的生物威胁和风险；促进上合组织成员之间生物安全防御的科学化合作，提升生物安全治理水平；最终达到上合组织生物安全防御的联合性布局。因此，上合组织生物安全合作机制寻求的安全价值包含了上合组织成员国间的集体生物安全、成员国国家生物安全以及成员国民众生物安全三部分。
三、上合组织生物安全合作法律机制的建构：指导原则
德国社会学家贝克提出“风险社会”理论。在风险社会的框架内，贝克把对风险的预测确定为全球监管干预的核心重点。风险是（全球）监管干预的核心重点。在实践中，这转化为对法律采取预防措施。随着风险社会的到来，预防原则在涉及气候变化管理、生物多样性保护、基因技术带来的生物安全威胁等方面已经不能适应现代科技发展带来的生态环境问题，风险预防原则也随之而生。对于生物安全风险，国际社会给予了特别关注。作为生物安全领域第一部国际公约，卡特赫纳生物安全议定书针对生物学风险在科学上的不确定性，采纳了风险预防原则来应对。此外，走在生物技术立法前列的欧盟也在对生物技术的规制中吸纳了“风险预防原则”作为指导原则。欧洲联盟基础条约第191条第2款、统一食品法第7条及有关有意向环境排放转基因生物的2001/18/EC指令在第1条和第4条均明确指出具体规则基于风险预防原则制定。作为生物技术发展最快的国家，美国虽然并未在立法中确立风险预防原则，但是在星连玉米事件中，没有确切科学证据证实食用星连玉米的不安全性的前提下，政府出于风险预防的考量，为了避免危害人类健康后果，勒令收回了市场上所有含有星连玉米成分的食品，并由环境署（EPA）撤销了星连玉米的许可证。因此，无论是在国际法层面、区域法层面还是国内法层面，风险预防原则已在事实上成为维护生物安全的法律原则之一。上合组织在应对生物安全风险、构建上合组织生物安全合作机制的过程中，也应吸纳风险预防原则理念，在确立维护“生物安全”基本指导原则的基础上，进一步实现生物安全风险识别与防范。
四、上合组织生物安全合作法律机制的构建：实践路径
（一）
推动上合组织多边生物安全合作法律框架的建立
国际法律制度是全球治理的核心。习近平主席在阐述全球治理与人类命运共同体的内涵时多次指出国际制度建设和国际规则制定的必要性。上合组织生物安全合作机制的构建与运行，需要法律制度的支撑与保障。上合组织宪章（以下简称宪章）中第一条指出上合组织的根本目标与共同使命是：“发展多领域合作，维护和加强地区和平、安全与稳定，推动建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序；共同打击一切形式的恐怖主义、分裂主义和极端主义，打击非法贩卖毒品、武器和其他跨国犯罪活动，以及非法移民……根据成员国的国际义务及国内法……共同寻求21世纪出现的问题的解决办法。”第三条继续明确，上合组织合作的基本方向是维护地区和平，加强地区安全与信任；就共同关心的国际问题，包括在国际组织和国际论坛上寻求共识；研究并采取措施，共同打击恐怖主义、分裂主义和极端主义……从宪章对宗旨与基本任务的阐述中能够推断出，作为恐怖主义实施的一种形式，生物恐怖主义必然是上合组织打击的对象。生物安全保障自然属于上合组织安全合作的重要组成部分。宪章的基本阐述为上合组织打击生物恐怖主义、维护地区和平、加强地区安全而实施的行为提供了合法性依据。为了民众的健康与安全，为了预防大规模流行病威胁及外国生物实验室在邻国运作的潜在影响，在上合组织框架内针对生物恐怖主义制定生物安全战略，对潜在风险及威胁做出准确预判及提前制定并完善防御性措施，是上合组织生物安全合作机制构建的重点。
“上海五国”以多边安全合作方式解决了冷战时期遗留的传统安全问题，随后将多边安全合作重心由传统安全领域转向非传统安全领域，合作理念也由传统安全观向新安全观升华，为上合组织的成立和“上海精神”的形成提供了更好的多边安全实践平台。上合组织的安全合作中始终贯穿着地区安全的多边主义精神和原则。在2013至2017年间，在上合组织各成员国职能部门跨国合作的努力下，制止六百多起恐怖犯罪活动，抓捕了两千名国际恐怖分子，十万多家涉恐怖主义和极端主义网站被安全屏蔽。上合组织以保障共同区域安全为目标的多边协作，有效维护了各成员国的社会稳定。那么，在已有的安全合作的基础上，建构上合组织生物安全合作法律机制，需要在上合组织框架下进一步形成多边生物安全合作法律框架，来推动上合组织成员国在生物安全领域的深入合作。多边生物安全合作法律框架覆盖的主要内容应针对生物恐怖主义，围绕着“生物安全（Biosafety）”与“生物安保（Biosecurity）”展开：针对“生物安全风险”，多边协议应出台一套适用于成员国内部的实验室规范，从成员国内部实验室入手，夯实生物风险防范的第一道屏障。在此基础上，重点针对“生物安保”，从风险识别、风险预警、应急处理等方面形成一套完整的生物安全合作规则，有利于加强上合组织成员间的生物安全领域法治建设，从而生物安全合作协议更具有法律约束力。特别针对成员国之间的生物安全合作的法律规范，明确上合组织成员之间生物安全应急联动的组织架构、责任划分、应急流程、经费保障等具体要求，为成员国之间的生物安全合作提供充足的法律依据。
（二）
建立上合组织生物恐怖防范机制
1.建立生物安全信息共享机制
信息共享能够将各成员分散的信息和资源进行整合，提高生物公共危机治理组织成员间的协同效率。各成员要在不违背保密要求的情况下，及时将潜在的生物恐怖信息或生物安全风险信息互相沟通。对于不同来源、层次、结构与内容的涉生物恐怖信息资源进行识别与选取、分析与研判、传递和融合，使其发挥较强的作用，生产出反生物恐怖信息的动态过程。信息要素的彼此衔接，从而实现信息共享。上合组织生物安全信息资源要达到充分、公开、透明和共享的状态。这就要求统一性信息共享平台的建立与建设，打破信息垄断与信息不对称，消除信息鸿沟，提供生物安全信息共享提供服务。与此同时，借助现代信息技术优势，通过建立统一的生物安全信息共享平台，建立集数据资源中心，实现成员间的生物风险信息资源对接、获取与共享。除了搭建生物安全信息共享平台之外，更是以各提供信息的机构参与机制为核心，通过共同接口，提供和获取信息，进一步加强上合组织成员对生物风险信息的识别、预警和应急管理。
2.建立上合组织生物安全预警机制
构建生物安全预警机制是为了实现上合组织区域内的生物安全信息共享。生物安全预警机制需要上合成员在政府层面选择规范统一的运行模式、协调相关关系的基础上构建生物安全预警机制分为信息搜集、信息发布、预警响应三个阶段，即搜集、甄别、处理三个动作。首先需要完善的网络机制来实现区域内信息的互联互通。其次，在信息共享的基础上，利用先进的技术力量如大数据、云计算来进行数据分析与风险识别，如发现威胁到人类、动物健康和环境的潜在生物安全风险，则启动预警。因此，预警机制的首要作用是基于整体性和可行性视角进行生物安全风险事前防范，在对生物安全风险进行界定与初步设计生物安全风险指标体系的基础上系统构建生物安全风险状态预警的制度体系，为监测预警机制提供必要的理论模型。从理论的科学性与实践操作的可行性和效率性出发，进行生物安全风险判断依据，保证生物安全风险识别的科学性、有效性、效率性。最后，在识别风险的基础上进行预警，并开展后续应对措施。目前生物安全预警机制尚处于空白地带。
3.建立生物安全应急管理机制
2020年12月上合作成员国应急管理部门就重大自然灾害的监测预警和会商协调、应急救援等国际合作召开特别会议进行交流与探讨。既有的应急领域合作基础，为推动生物安全应急管理机制建立提供了宝贵经验。上合组织成员国生物安全合作应建立生物安全应急机构，制订相应计划与方案，保障成员国之间生物风险信息传递渠道畅通；加强生物安全信息共享和交流，及时通报重大生物安全风险信息；协调成员国有关部门共同开展生物安全协作。基于理论、政策、实践，坚持上合成员的协调联动和利益平衡原则，通过生物安全应急机制，及时的应急措施避免或降低生物威胁带来的损害，是生物安全应急管理机制建设的基本目标。
结语
在“平等协商、合作共赢”的价值取向下，国际合作模式将不再是“命令与服从”“治理与被治理”，甚至也不再是“主导与被主导”，而是在公平、平等的基础上，以协商的方式相互包容、坦诚合作，拓展共识，同心携手应对人类面临的共同问题，走合作共赢的可持续发展之路。上合组织的安全合作方式与既有经验决定了其应对生物恐怖主义、进一步开展生物安全合作的能力与潜力。上合组织生物安全合作机制的构建是在百年未有之大变局下，应对生物恐怖与生物安全风险的必然产物。上合组织生物安全合作法律机制的构建不仅是推动上合组织走向“更加紧密合作”的突破口，更将是上合组织安全合作领域进行深化的发力点，更是在“规则导向”的语境下对国际安全合作形式做出的新发展与新突破。
原标题：《刘婷｜论上海合作组织生物安全合作法律机制的构建》