被遗忘的老镇:上海市商榻镇撤制20年微调研

春节旅游，老镇成为合家出游的热门目的地。2025年1月中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心）发布的《2024古镇旅游发展指数报告》指出，乌镇、周庄、南浔等江南水乡古镇在旅游搜索热度指数和旅游人气指数方面表现突出。但有一类老镇，既非旅游景点，也非产业强镇，成为被遗忘的角落，这就是撤制镇。

撤制镇，又称非建制镇，指撤制镇级建制后，原建制镇城镇化地区的城镇功能服务区。简言之，就是被行政降级后的老集镇。

全国曾有两次大规模的镇撤制，分别发生在20世纪90年代和2000-2004年。

撤制后，“降级”的镇受到什么影响，现状如何？

2月5日，澎湃研究所走访位于沪苏交界的上海市青浦区撤制镇商榻，采访5位当地居民，结合学者观点，试图了解商榻发展变迁、现状以及在地居民的感受，尝试回答这两个问题。

政策背景：小城镇“健康发展”和“三个集中”

撤制镇议题为何重要？有研究认为，撤制镇地处城乡之间，其产业基础和公共服务资源对乡村地区的带动“具备天然优势”。但撤制镇量大、面广，如果发生衰退，会阻碍城乡进一步融合。同时，撤制镇问题还很综合、复杂，涉及土地、人口、产业、资源分配和社会治理。

撤制政策源于中央的小城镇发展政策和地方的“三个集中”政策。2000年，《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》中提到要“重点发展现有基础较好的建制镇”。2020年，全国乡镇相比1984年减少7万余个。地方层面，为推动“城乡一体化、农村城市化、农业现代化、农民市民化”，上海2004年提出“三个集中”，即“农民居住向城镇集中，工业向园区集中，土地向规模经营集中”，带动郊区发展，也推动撤制进程。上海乡镇撤制后减少100个左右，同时，合并后的镇，面积、人口和GDP数据翻倍。以商榻被并入的金泽镇为例，总面积108.49平方公里，常住人口6万多人，在上海郊区镇中名列前茅。

上海青浦商榻是镇“做大做强”逻辑下的附属品。商榻位于江浙沪交界处，明代起依水而兴，因来往沪苏商人常下榻于此而得名，是青浦水乡文化和手工商业文化的发源地之一。例如，青浦非物质文化遗产宣卷、阿婆茶 ，均源自商塌。“十四五”时期，商榻被划入长三角一体化示范区的先行启动区，但仍缺少实际的发展项目，处于政策“边缘区”。

撤制后，商榻人常住人口并未减少。根据青浦区历年统计年鉴，2000年商榻常住人口总数为2.6万人，而2023年商榻常住人口为2.75万人；但在人口结构上，外来人口显著增加。2000年外来人口占10%；2023年外来人口比例可能大大增加（根据2023年青浦统计年鉴，金泽镇平均外来常住人口占比是33%，商榻镇数据未找到公开资料）。

如果人口数量不变或增加，大部分撤制镇原则上应该保留派出所、社区事务受理中心、社区卫生服务中心、中小学等公共服务设施，继续为原集镇居民和邻近村民提供基本公共服务。但撤制后，行政资源和发展重心逐渐往主镇转移，撤制镇的公共服务可能弱化，客观上难以承载外来人口在此“安家”。

商榻即是此类案例。

撤制后，公共服务能力弱化、降级

第一是教育设施数量减少。商榻目前仅有1小学1幼儿园，而原来公立的商榻中学停办，小升初需就读位于金泽镇区的青浦金泽中学，且坐公交需要换乘，从商榻公交枢纽站出发50分钟才能到达。

第二是医疗服务能力降级。商榻医疗设施是社区卫生中心（2019年启动施工）和农村卫生所，一位镇居民评价其硬件条件“改善了”，但是看病水平“不如从前镇上的医院”：“现在都是全科医生：一是没有急诊，晚上不开门；二是不像以前那样专业，分为各科室，可以半夜接生等，大病、急病还得去青浦城区。”

第三是本地文化缺乏承载和维护。文化保护资源依赖镇的财政能力。商榻老街是其镇最早的集镇功能区，现状冷清空置、缺少维护，民宿老板甚至“一般不会推荐游客去，能看的东西太少”。住在老街的原商榻镇文化站长鲍益良表示，他曾向当地居委会建议将商榻老街的文保单位适当修葺、保护并转作为展览馆、茶馆，用来“活化”保护非物质文化遗产“宣卷”“阿婆茶”，但“得不到财政支持”。

空置、缺少维护的商榻老街明清时期院落，也是区文保单位。以下图片若无说明均为澎湃研究所研究员 吕正音 摄。

休闲空间是城镇活力的体现。澎湃研究所发现，镇上娱乐休闲设施也存在“降级”，不再有乡镇影院等偏向服务青年人的休闲娱乐设施，而是更偏向服务本地中老年居民。但整个镇上大约有七八家“本地刚需”棋牌室位于主要街道上，茶余饭后基本坐满，显示出热闹的本地景象。

名为“佰好闲品”的商店，其实正在作为本地人聚集的棋牌室使用。镇上这样的地方有七八家。

产业流失，抑制本地居民收入

前述上海“三个集中”政策对产业集中度和“规模经济”的追求，给商榻带来的影响是产业流失，如制造业流失或迁向中心镇，以及本地养殖业关停等。一位撤制前在商榻从事水产养殖的厂长提到，他曾承包村民的鱼塘搞水产养殖，撤制后，由于淀山湖、急水港南侧规划做规模化养殖，“居委会不鼓励搞竞争”，其原有鱼塘被填平、改种水稻，收益“不如以前”。

产业流失导致吸纳的外来人口流失，影响了农民增收。“没有产业，哪来的年轻人？”这位70岁左右胡姓居民提到，原来租住在当地的外来人口“都搬走了”，房屋空置居多，只留下一些无人驻足的租房广告。这变相加重了政府提供养老服务的负担，以及镇上家庭的养老压力。该老年居民提到，镇村的养老金只有1000元-2000元（城镇户口者略高），而附近的养老院需要3000-4000元每月。没有了出租房屋的收入，加上当地养老服务的稀缺，大量老龄居民的养老需求更难被满足。

对此，少量镇上家庭开辟“高端”民宿作为新增收渠道。澎湃研究所观察到，有本地人在村内建零星高端民宿，吸引城市人短途度假，经营情况还算乐观。“节假日客房均满房，春节旺季可达1000元/晚。”商榻一家在桃园边的云图·淀山湖民宿的经营者提到。但民宿市场毕竟容易饱和，且波动较大，不适宜普及。

有研究认为，公共服务降级、管理维护不到位、产业流失、收入渠道减少等现象可能是“发展动力衰减”的体现，其原因是撤制镇“在体制上很难争取到足够的发展权和发展资源”，再加上上海的落户政策门槛较高，和人口流失互为因果，形成衰退。

日常活力：非正规空间使用和商业

值得注意的是，撤制后，尽管产业有所流失，商榻依靠本地人、外地人维持一定的本地日常生活，仍存在活力。

一个活力来源是农村集中居住区的居民对土地的非正规使用。一位居民告诉澎湃研究所，他们年前被征的农用地，如今仍然闲置“不知道要做什么用”，于是所有被征地居民仍然将此地用于“种植蔬菜”。他表示：“土地很珍贵，闲置太可惜，不如我们拿来种”。

征地后的闲置的土地仍被居民“开发”用于种菜。

另一个主要的活力来源是商业业态。澎湃研究所发现，商榻沿街店铺沿着十字形道路延展，以饭馆和日常杂货、服务居多，如棉被工坊、裁缝店等，另外，近年也新增几家大型商业设施，如菜场、售价低廉的“农工商”超市、家得利超市、下沉至镇的零食连锁“来伊份”，以及大型家居商场等，在保留着原镇区商业功能的基础上有所进化。

商榻菜市场，过年期间营业。

研究员观察到，大量满足日常货运等通行需要的电动车、摩托挤满在主街的路边，显示出商榻商业的日常活力。

路边大量电瓶车承载商榻的镇村交通。

商业业态经营以外地人为主，他们和本地人一起维系着老镇的活力。一位五十岁左右的本地林姓居民告诉澎湃研究所：“平时镇上主要是外地人，街上关着的店，平时都是外地人在经营，春节回老家了”。但可能由于落户政策门槛高、相应公共服务设施配给不满足需求等问题，这些外来人口迟迟无法在本地落户，出现部分外来人口 “在商塌就业、落户在昆山”的现象。例如，当地最热闹的名为“阿宝饭店”的老板，在镇上经营十几年也未落户，而是选择旁边的昆山落户，原因是“各方面条件好一些”。

外地人不落户，可能让本地的人口流失，也反过来遏制了其在本地消费的活力。有研究指出，外来务工人员如果认为自己无法在城市长期定居，在消费决策时会“为未来回老家做打算”，倾向于增加储蓄，无法释放其拉动城镇消费的潜力。如果能改善撤制镇的公共服务设施、基础设施，并配套相应的政策促进“外来人口的市民化”，或许能释放撤制镇城乡融合、以及服务、承载人口的潜力。

其实，中央、地方政策关注撤制镇后续承载潜力已有一段时间。2021年，国家发改委推进城镇化工作办公室曾提出“提升各级城市和城镇的综合承载能力”；地方层面，“上海‘十四五’规划纲要”提出“激活部分非建制镇潜力”“利用区位条件和产业基础”来改造提升其基础设施，优化其医疗、养老等公共服务设施水平，增强产业配套和社区服务功能，使其成为“承载优质项目、吸纳农民就近城镇化的平台载体”。这些政策理念如何落实，真正服务于本地居民，以及外来“安家”者的需求，还需进一步探索。

-----

城市因集聚而诞生。

一座城市的公共政策、人居环境、习俗风气塑造了市民生活的底色。

澎湃城市观察，聚焦公共政策，回应公众关切，探讨城市议题。