“思·鉴”录 | 检察民事公益诉讼管辖制度困境及完善路径研究
本期文章
检察民事公益诉讼管辖制度
困境及完善路径研究
——邱扬震
作者邱扬震
厦门市思明区人民检察院第五检察部五级检察官助理，西南政法大学法学学士。
所获荣誉：参与撰写的论文《自认制度在民事检察监督中的适用研究》发表在《福建检察》，撰写的论文《检察民事公益诉讼管辖制度困境及完善路径研究》发表在《厦门检察》。
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摘要：检察民事公益诉讼制度作为新时代一项重要的制度创新，其管辖问题兼具重要性与复杂性。目前检察民事公益诉讼制度已初步形成体系，但仍面临级别管辖错位、跨区划集中管辖未成体系、地域管辖规则简单化、管辖制度衔接不畅等实践困境，有待通过级别管辖下放基层、构建跨区划集中管辖制度体系、细化地域管辖规则、完善管辖制度衔接等路径进一步完善检察民事公益诉讼管辖制度。
关键词：民事公益诉讼；民事公益诉讼管辖；检察民事公益诉讼管辖制度
一
检察民事公益诉讼管辖
制度背景
检察民事公益诉讼制度作为新时代一项独具中国特色的制度创新，其管辖问题亦兼具重要性与复杂性。一方面，检察民事公益诉讼管辖制度涉及检察机关自身内部管辖职能范围划分以及与审判机关管辖职能协同与衔接，保障民事公益诉讼司法秩序稳定性与检察机关职责行使的可预期性；另一方面，检察民事公益诉讼管辖制度作为一项全新的司法制度，相较于普通民事诉讼案件的管辖问题，更具复杂性。一是其诉讼类型复杂，包括民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、行政附带民事公益诉讼；二是管辖主体复杂化，采用立案管辖与诉讼管辖主体相分离的管辖模式；三是管辖领域众多复杂且正在向新领域拓展。而目前检察民事公益诉讼管辖法律规范尚未形成完善集中的制度体系，导致检察民事公益诉讼管辖面临实践困境，有待通过专门性立法在全国范围内为检察民事公益诉讼管辖制度提供更加完善的法律规范支撑，使检察民事公益诉讼管辖制度趋于系统化，走出当前所面临的实践困境。二
目前检察民事公益诉讼管辖的基本法律体系
目前民诉法以及民诉解释仅对检察民事公益诉讼的主体及部分法定办案领域进行粗略规定，未涉及检察民事公益诉讼管辖制度。2015年最高检发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》对检察民事公益诉讼管辖进行了原则性规定①，人民检察院提起民事公益诉讼的案件，一般由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市(分、州) 人民检察院管辖。但该规定也仅是在部分地区试点，并未在全国范围统一适用。真正意义上在全国范围内确立的检察民事公益诉讼管辖基本制度是2018年3月2日施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》②，明确规定由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院相对应的市（分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，确立检察机关提起民事公益诉讼的级别管辖标准。随着检察民事公益诉讼制度的不断推进，2021年7月1日起施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》对检察机关公益诉讼管辖制度进行了更加细化规定与制度创新。采用起诉管辖与立案管辖主体相分离的管辖模式，由违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地基层人民检察院立案管辖，需要提起诉讼的，再将案件移送有管辖权人民法院对应的同级人民检察院。同时规定了刑事附带民事公益诉讼管辖以及指定管辖相关规则。值得特别注意的是，因部分民事公益诉讼案件涉及范围较广，专业技术知识能力要求较高，且受司法行政化和地方化影响，存在许多通过传统行政区划管辖难以处理的问题，所以《人民检察院公益诉讼办案规则》特别规定了检察民事公益诉讼跨区划集中管辖制度，期以破除行政权对基层司法权的影响制约，防止出现司法行政化和地方化的问题，提升司法效能。
在基本法律体系构建下的检察民事公益诉讼制度以由违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地基层人民检察院立案管辖，由有管辖权人民法院对应的同级人民检察院起诉管辖为一般原则，以跨行政区划集中管辖为例外原则，朝向行政区划与司法区划相分离的方向进行检察民事公益诉讼管辖改革；在出现民事公益诉讼案件与具有管辖权检察机关不相匹配的情况，仍可以通过指定管辖的方式转移检察民事公益诉讼管辖权，以保证民事公益诉讼案件管辖更趋于合理化。可以说，在《人民检察院公益诉讼办案规则》出台之后，民事检察公益诉讼管辖制度已基本建构完成，但在具体实践过程中仍面临许多困境，在缺乏专项立法统领的情况下，无法从更高层次为民事公益诉讼制度的运行提供全面保障，有待进一步合理化改革。
三
当前检察民事公益诉讼管辖制度所面临的困境
1检察民事公益诉讼级别管辖错位
为保证司法秩序稳定性与管辖职责协调性，根据级别相对应的原则，一审民事公益诉讼案件主要由地市级人民检察院提起民事公益诉讼，由中级人民法院审理。但因民事公益诉讼的案件所涉及当事人更多是中小企业以及个人，案件事实较为清楚，对于这类案情相对简单的案件如果仍一律通过地市级人民检察院提起诉讼，由中级人民法院管辖，实际上造成司法资源的浪费，增加诉累，不符合司法经济的原则要求③。《人民检察院公益诉讼办案规则》明确赋予基层检察机关民事公益诉讼立案管辖权，在实践中民事公益诉讼立案前相关调查取证工作由基层检察机关负责，基层检察机关对所立案的民事公益诉讼案件具体情况更加了解熟悉。且就目前基层检察机关办理民事公益诉讼案件的司法实践而言，大多民事公益诉讼案件在诉讼阶段前，已通过诉前检察建议的方式对相关民事主体提出整改建议，并就民事主体的整改情况予以结案。即使是在地市级人民检察院提起民事公益诉讼阶段，往往也是调用基层检察机关的办案人员，民事公益诉讼案件的实际办案者仍然是基层人民检察院，实际办案主体与名义办案主体不一致，影响基层检察机关办案人员的办案积极性，亦降低司法效率。
2
跨区划集中管辖制度未成完整体系
2014年中央全面深化改革小组出台《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，2017年民事诉讼法在立法层面赋予检察机关提起民事公益诉讼的职责。检察公益诉讼与跨区划检察机制两项改革任务在改革目标上具有趋同性，案件范围存在部分重合，两者互相融合、共同推进将更有利于司法改革目标的实现。但检察民事公益诉讼案件跨区划集中管辖制度作为一项独有的创新尝试，在缺乏更为完善的法律规范体系支持下，实践试点中存在系统性不足的问题。目前对于跨区划集中管辖的实践探索主要还是由各地根据自己的实际情况自行开展不同集中管辖模式的探索，并未在中央层面上就跨区划集中管辖制度问题作出统一的指导与安排。这导致部分地区对集中管辖的实践探索往往缺乏精细的理论支持，在正当性和合理性方面存在不小的争议。部分地区仅简单确立了一审民事公益诉讼案件的集中管辖，而未对立案管辖的检察机关以及二审管辖的检察机关予以明确，导致在与法院相应管辖机制无法合理衔接，出现管辖权争议的情况，影响检察机关的诉权行使。且目前的大部分跨区划集中管辖实践应用更多是在地市级人民检察院级别，而未将基层人民检察院纳入实践试点范围，但民事公益诉讼案件前期阶段确定侵权因果关系、损害结果鉴定、证据收集工作更依赖基层人民检察院立案前的调查核实，对涉及面较广，专业技术性较强的民事公益诉讼案件，基层人民检察院的跨区划集中管辖试点工作更具必要性。
3
检察民事公益诉讼地域管辖规则简单化
当下民事公益诉讼地域管辖的立法体系采取以侵权行为地、被告住所地为基本原则，以特殊地域管辖为例外。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对第一审环境民事公益诉讼案件法院地域管辖原则进行了特殊化的规定，明确将污染环境、破坏生态的损害结果地纳入法院地域管辖依据。民诉解释对海洋环境污染公益诉讼案件地域管辖标准亦有特殊规定，由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖。但上述规范均是于中级人民法院、地市级检察机关层面的地域管辖规定，而基层检察机关的立案管辖仅有原则性规定，这导致在实践中对于特殊民事公益诉讼案件类型，基层检察机关的立案管辖范围存在争议。例如对于海洋环境污染公益诉讼案件的立案管辖，采取污染措施地的基层检察机关是否具有立案管辖权问题。且民诉法以及民诉解释中对特殊民事侵权案件类型的地域管辖亦有特别规定，公益侵权案件地域管辖是否应当参照民诉法以及民诉解释所规定的特殊侵权案件的地域管辖规则。这些管辖争议问题均有待进一步探索研究。
4
民事公益诉讼管辖制度衔接问题
民事公益诉讼管辖制度衔接问题是民事公益诉讼能否顺利进行的关键。在外部管辖衔接方面，因《人民检察院公益诉讼办案规则》赋予有管辖权人民法院对应的同级人民检察院诉讼管辖权。因此在检察机关跨行政区划集中管辖以及部分民事公益诉讼案件起诉管辖下放基层检察机关的情况下，提起民事公益诉讼的检察机关是否仍然应当与有管辖权法院相对应。因目前未有明确法律规定，容易导致检法两院无法相对应，产生民事公益诉讼的矛盾与冲突。在检察机关内部管辖衔接方面，部分设定跨区划集中管辖的地区在界定集中管辖范围上不明确，跨区划管辖的地域范围、案件类型并无明确具体的界定标准，导致在实践中容易产生检察机关管辖范围内部争议。
四
检察民事公益诉讼管辖制度完善路径
1检察民事公益诉讼案件级别管辖下放基层
因民事公益诉讼案件涉及社会公共利益，具有专业技术要求较高、影响范围较广等特点，所以立法者将民事公益诉讼案件级别管辖确定为地市级人民检察院向相对应的人民法院提起民事公益诉讼。但如前所述，考虑到提升司法效率、节约司法资源以及部分地市级检察机关人员较为紧张等要素，鉴于基层检察机关对民事公益诉讼案件线索收集、情况调查的便利性，应当适当考虑将部分案情简单民事公益诉讼案件的起诉管辖职责赋予基层检察机关，对民事公益诉讼案件进行繁简分流。对于案情较为简单、专业技术要求不高、涉及范围较的民事公益诉讼案件可以由基层检察机关进行线索收集、情况调查后，直接向基层法院提起诉讼，对于案情较为复杂、专业技术要求较高、涉及范围较广的民事公益诉讼案件则由地市级及其以上人民检察院向相对应的人民法院提起诉讼④。通过重新调整民事公益诉讼级别管辖，保证民事公益诉讼司法效率与公正的协调平衡，明确检察机关内部职责划分，提升广大基层检察机关的积极性。
2
构建检察跨区划集中管辖制度体系
目前跨区划集中管辖仍处于试点阶段，各地区在进行实践探索过程中未有较统一化、系统化的集中管辖制度建构，导致跨区划集中管辖实践存在不小的争议。笔者认为，在进行适当的实践经验总结后，可以尝试在全国范围内统一跨区划集中管辖制度基本体系，构建两级四院的跨区划集中管辖体系。最高人民检察院设立部分省级人民检察院，集中办理全国范围内的跨行政区划民事公益诉讼案件；省级人民检察院根据本省辖区内案件具体情况以及案件办理需求，设置辖区内部分市级人民检察院进行跨行政区划集中管辖；市级人民检察院根据市内的案件具体情况以及案件办理需求，设置部分基层人民检察院负责集中处理跨行政区划民事公益诉讼案件，从而形成专业性强、统一化、固定化的四院检察跨区划集中管辖体系。对于专业性较强的民事公益诉讼案件类型，可以效仿法院设立专门审判机构改革，设置专门化的检察机关部门，实现检察机关人员配置专业化，检察民事公益诉讼案件办理专业化，避免产生管辖争议，有效提升公益诉讼效率⑤。
3
细化检察民事公益诉讼特殊地域管辖规则
民诉法及民诉解释对特殊的民事侵权诉讼案件有特殊的地域管辖规定，系对一般地域管辖规定的补充和完善，更具合理性。在目前检察民事公益诉讼地域管辖只有原则性规定的情况下，可以参照民事侵权诉讼案件特殊地域管辖的立法体系，对一般民事公益诉讼案件采取侵权行为地、被告住所地的一般地域管辖原则，对特殊类型民事公益诉讼案件进行例外的立法规定。例如，对于海洋环境污染的公益诉讼案件，为便于基层检察院开展立案前的调查核实等相关工作，检察机关立案管辖应当参照《海事诉讼特别程序法》特殊地域管辖原则，赋予采取预防污染措施地的基层检察院立案管辖权。对于信息网络侵权公益诉讼案件，可参照民诉解释第二十五条的规定，将实施被诉侵权行为的计算机等信息设备所在地纳入到行为实施地，被侵权人住所地纳入到侵权结果发生地。赋予实施被诉侵权行为的计算机等信息设备所在地、被侵权人住所地的基层检察院立案管辖权。对于产品、服务质量不合格侵权公益诉讼案件，赋予产品制造地、产品销售地、服务提供地的基层检察院立案管辖权。通过对特殊类型民事公益诉讼案件进行特殊化的立法规定，符合民事诉讼地域管辖的设置原理，遵循法秩序相统一的原则。
4
完善民事公益诉讼管辖制度衔接
对于检察机关与法院民事公益诉讼管辖标准的衔接问题，在民事公益诉讼管辖制度分散化立法模式下，检察机关与法院应当加强管辖衔接机制，可以由最高人民检察院与最高人民法院牵头开展管辖衔接工作，明确各方管辖职责范围，以保证民事公益诉讼案件诉讼流程衔接顺畅。目前法检管辖衔接问题主要体现在级别管辖衔接和地域管辖衔接两个方面。对于级别管辖问题，为避免出现一、二审公益诉讼案件抗诉机制与管辖制度不一致的情况，在检察民事公益诉讼管辖应当坚持检察机关与法院同级别的原则。对于地域管辖问题，在法检级别管辖相对应的情况下，民事公益诉讼案件的根本目的是为了维护公益，不同行政区划的检察机关均可以代表公共利益，通过跨行政区划更有利于减少行政权对司法权的制约，有助于检察机关更好履行职能，故检察机关与法院地域管辖无需相对应。在检察机关内部衔接问题上，各地检察机关要加强与异地检察机关的横向协作，跨区划检察机关在进行民事公益诉讼工作开展过程中，可以同当地检察机关相互协作，促成优势互补，保证民事公益诉讼依法有效运行。
注 释
① 参见《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（已失效）第2条。
② 参见《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第5条。
③ 上海市人民检察院第三分院课题组、徐燕平：“跨区划检察公益诉讼机制研究”，《中国检察官》，2020年第4期。
④ 张嘉军、付翔宇：“检察民事公益诉讼管辖的困境及其未来走向”，《郑州大学学报》，2020年第4期。
⑤ 朱小芹、王志民、王笑男：“集中管辖跨行政区划公益诉讼检察实践”，《中国检察官》，2020年第3期。
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原标题：《“思·鉴”录 | 检察民事公益诉讼管辖制度困境及完善路径研究》