杨雅妮｜预防性环境民事公益诉讼中停止侵害的适用困境与纾解路径
原创 杨雅妮 上海市法学会 东方法学
环境风险的不确定性以及环境损害的不可逆转性不仅催生了预防性环境民事公益诉讼，而且对该类诉讼中的责任方式提出了新要求。作为预防型法律责任的一种典型形式，停止侵害因其强大的“防患于未然”功能，已成为法院在该类诉讼中所适用的主要责任方式。遗憾的是，由于理论研究滞后、制度供给不足等原因，致使停止侵害责任在适用过程中仍存在对行为违法性要件认识不一、重大环境风险事实认定困难、利益衡量过程艰难而复杂、责任适用程序开放性不足以及排除危害责任方式不完善等困境。要有效纾解以上困境，必须遵循审慎谦抑的适用原则，明确停止侵害责任的适用不以行为违法性为要件，提升科学知识在停止侵害责任适用中的供给能力，强化法院对不用利益类型的衡量力度，完善多元主体有效参与的商谈机制，并构建多元化的排除危害责任体系。
一、问题的提出环境风险属于典型的公共风险，它“不受个人理解和控制，很难归咎于过错因素”，且一旦变成现实的损害，将会对不特定的受害者带来不幸。对环境风险的预防既是现代国家应当承担的三大环境保护义务之一，又是公益司法救济的重要对象。早在2015年1月，最高人民法院施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）就通过对案件范围的扩张，不仅将重大环境风险纳入了公益司法救济范围，而且明确赋予了原告请求法院判决被告承担停止侵害等预防型法律责任的权利。近年来，党和国家高度重视预防性环境法律制度的构建与完善，屡次在相关文件中指出了“完善生态环境公益诉讼制度”“完善预防性、恢复性司法措施，健全公益诉讼制度”等具体要求。党的二十大报告再次强调要“完善公益诉讼制度”“严密防控环境风险”，为预防性环境法律制度的完善提出了新的期许。
预防性环境民事公益诉讼是预防性司法的一种具体类型，它将公益保护的重心从“事后”移到了“事前”，既“可实现对环境风险行政规制缺陷的弥合”，又“回应了风险社会背景下生态环境利益保障的需要”，对于控制环境风险具有重要价值。停止侵害是行为人所承担的一种预防型责任，它以实体法中的不作为请求权为基础，“是面向未来的、对有侵害之虞的行为的禁止”，“可用以预防损害的发生”。传统民法理论认为，停止侵害的目的是制止侵害，即“正在实施侵权行为的侵权人应停止该行为”，仅适用于侵害还在继续进行的情况。近年来，在多元化预防性环境责任方式体系构建过程中，理论界和实务界通过对民法典第1167条的扩张解释，使停止侵害责任在预防性环境民事公益诉讼中的适用获得了正当性。实践中，一些社会组织以《环境民事公益诉讼解释》第1条、第18条为依据探索提起了预防性民事公益诉讼，并提出了停止侵害的诉讼请求，其中，以“五小叶槭案”和“绿孔雀案”最为典型。
遗憾的是，由于民事诉讼法、环境保护法以及《环境民事公益诉讼解释》等规范均没有对停止侵害责任在公益司法领域的适用进行具体设计，使得停止侵害在预防性环境民事公益诉讼中的适用仍存在诸多困境。例如，在前述“五小叶槭案”和“绿孔雀案”中，原告所主张的诉讼请求中均包含有停止侵害，法院虽然判决支持了原告的停止侵害请求，但从两案的解决过程和判决内容来看，停止侵害责任的适用仍存在以下明显争议：一是停止侵害责任是否必须以被告人行为违法为构成要件？即如果被告所实施的行为已经取得了相关部门的行政许可或者审批（具有合法性），法院能否判决其停止侵害？二是科学知识对于重大环境风险事实的认定具有何种作用？对于缺乏科学上确实证据的重大环境风险，是否存在适用停止侵害责任的空间？三是法院在适用停止侵害责任时，如何在不同利益类型之间进行衡量？是否在任何情况下都应以生态环境保护作为绝对优先选择，“一刀切”地判决行为人停止侵害？四是应否将适用停止侵害责任的决定权完全交给法院？责任适用应在何种程度上回应诉讼程序的开放性特征？五是停止侵害是暂时性的还是永久性的？法院在适用停止侵害责任时，是否一定要实现停止侵害的永久性功能？
以上争议，均是预防性环境民事公益诉讼适用停止侵害责任必须解决的主要问题。要正确回答以上问题，有效纾解停止侵害责任的适用困境，回应重大环境风险预防对责任承担方式的要求并形成相应的制度架构，需要在全面梳理停止侵害责任适用困境的基础上，遵循审慎谦抑的适用原则，充分考虑重大环境风险事实认定、生态环境保护与经济社会发展、被告人行为自由与合法权益保护等因素，对停止侵害责任的适用进行全方位审视。
二、停止侵害在预防性环境民事公益诉讼中的适用困境
从表面上看，在预防性环境民事公益诉讼中，停止侵害责任能够有效预防生态环境损害的发生，是最有利于实现环境风险预防目的的责任方式，但仔细审视，由于理论研究滞后、制度供给不足等原因，停止侵害责任的适用仍存在对行为违法性要件认识不一、重大环境风险事实认定困难、利益衡量过程艰难而复杂、责任适用程序开放性不足以及排除危害责任方式不完善等困境，亟需纾解。
（一）
对行为违法性要件认识不一
对于停止侵害责任的适用是否必须以被告行为具有违法性为要件，学界存在不同认识。“肯定说”认为，侵害责任的适用应以被告行为违法为要件，当被告行为已经取得合法行政许可时，“构成预防性环境民事公益诉讼启动的阻却事由”。该观点的主张者主要着眼于停止侵害责任与我国现行排污许可制度等环境法律制度之间的协调与对接，认为一旦停止侵害的适用不以行为违法为要件，就意味着对于被告所实施的符合环境保护法律法规的行为（如依照排污许可证进行排污等）法院也可判决禁止。以污染物的排放为例，根据环境保护法第45条的规定，“实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物”，这就意味着，只要行为人依法取得了排污许可证，其就有权按照许可要求排放污染物。此时，如果仍允许法院以存在重大环境风险为由判决被告停止排污，不仅会否定我国现行的排污许可制度，而且会使行为人在生产经营过程中无所适从。
“否定说”则认为，停止侵害责任的适用不以被告行为违法为要件，对于被告所实施的符合环境保护法律法规的行为（如依照排污许可证进行排污等），如果存在重大环境风险，法院也可对其适用停止侵害责任。主要理由在于，被告行为合法并不意味着不会造成重大环境风险，二者之间没有必然关系，换句话说，即使被告行为是合法的，也不能排除其造成生态环境损害的可能，此时，应从最大限度保护生态环境的角度出发，允许法院判决其承担停止侵害责任。除以上外，还有学者认为，由于环境风险与损害之间的因果关系具有高度不确定性，因此，“合法行为的环境风险更适合提起预防性环境民事公益诉讼”。
以上分歧，蕴涵着对不同价值的考量与选择，其虽属学术观点之间的差异，但在实践中，这种认识上的分歧导致司法人员在适用停止侵害责任时，对其构成要件的把握不一致，进而影响了司法的规范性与统一性。
（二）
重大环境风险事实认定困难
在预防性环境民事公益诉讼中，停止侵害责任的正确适用是建立在准确认定是否存在环境风险，以及该风险是否达到“重大”级别的基础上的。众所周知，重大环境风险是“对未来的一种可能判断”，具有科学性、复杂性和不确定性，法院在认定时需在不同维度上进行前瞻性审视，并“根据实体法规则的目的和精神对证据主张做出理论性建构”。这一过程对法院而言挑战性极大，其必须“近距离”观察环境风险所处的时空环境，并利用科学知识对个案中的重大环境风险予以识别和评估，但从实践中看，科技的不确定性，政策考量、个人偏好以及利益、法院知识的匮乏性以及信息的偏差性等因素均可能会对重大环境风险事实的认定造成障碍。而一旦重大环境风险事实的认定不够准确，就难以支撑其法律归责的正当性，进而会影响到停止侵害责任适用的精准性。
首先，科技的不确定性导致科学证据本身的可靠性存疑。科学证据是法院认定重大环境风险事实的主要证据形式，在预防性环境民事公益诉讼中，法院必须借助第三方的风险评估，对隐藏的风险因素作出识别，通过定性或定量的方法确定风险的性质及严重程度，建立概率性的因果关系对环境风险的损害预期作出总体预测，以此为司法裁判的作出提供知识基础。然而，现阶段，我国针对环境风险因素的鉴定评估技术并不是很成熟，科学证据对重大环境风险事实的认定可能存在偏差，这一“技术主义”的路径依赖在重大环境风险事实认定方面存在着明显的困境。
其次，政策考量、个人偏好以及利益等都可能对风险评估的中立性产生不利影响，进而影响科学证据的中立性。从实践中看，专家的知识表达往往并非中立，而是具有特定的利益立场，专家可能因为迎合政策或受到利益俘获而为风险行为者代言。这就导致专家知识表达的客观中立性存在疑问，影响了重大环境风险事实认定的客观性。
第三，法官专门知识匮乏导致实践中出现了“以鉴代审”的现象。在诉讼过程中，重大环境风险事实的认定不能仅仅依赖科学知识，还需要经过事实论证对所认定的事实进行检验并形成内心确信。这一过程应当由法官来完成。然而，实践中，法官专业知识的匮乏使其往往放弃了事实论证的义务，不再对科学证据进行评估，而是“采取一种‘遵从’的态度，直接采纳专门性证据的意见”。这种做法，实际上是将事实认定的权力交给了科学性及中立性都存疑的第三方，导致实践中出现了“以鉴代审”现象，不利于重大环境风险事实的准确认定。
第四，信息匮乏导致重大环境风险事实认定的信息基础并不充分。众所周知，法院要准确判断是否存在重大环境风险，需要掌握非常全面的信息，而从实践中，能够进入法官认知领域的信息却是有限的。由于重大环境风险的产生源头、发展过程、发生区域及危害后果等均具有不确定性，这些大量不确定性的存在，使得法院在重大环境风险事实认定方面所掌握的信息非常有限，从而影响了案件事实认定的准确性。例如，在“绿孔雀案”中，法院就认为，“由于时间局限和野生动物特点……不可能在短期内通过实地观察得出满意结论”，从而影响了环境影响报告书中的有关评价的科学性与准确性。
（三）
利益衡量的过程艰难而复杂
在预防性环境民事公益诉讼中，是否判决被告人停止侵害并非一个简单的科学问题，对生态环境的保护也并非总是至上的价值判断。法院在适用停止侵害责任时，必须衡量生态环境保护与政治、经济和社会发展等诸多因素，“考虑公共利益的具体情况，以及不同地区和不同部门的不同立场”，既要考虑到保护生态环境的需要，又要考虑停止侵害对其他公共利益、行为人个体权利及自由市场秩序等的威胁，并在保护生态环境和维持社会效用之间进行充分的利益衡量。
对法院而言，这一过程是艰难而复杂的。法院在判断究竟应当是被告停工停产，还是忍受可能导致环境公益损害的重大风险时，既涉及对生态环境保护、经济社会的发展及社会大众福祉等公共利益之间的衡量，也设计对环境公共利益与被告人私人利益的衡量，利益类型非常复杂。例如，在前述“绿孔雀案”中，倘若法院责令水电站永久停建，固然能够实现对生物多样性生存环境的保障，有利于在生态环境保护方面实现最佳效果，但却可能会因保护具有不确定性的未来风险而对产业活动的存续产生较大影响，反而会阻碍企业发展与社会进步；如果法院不判决被告停止侵害或者仅判决其在一定时间内停止侵害，则显然既有利于保护被告的合法权益，又能够促进企业发展与社会进步。
利益衡量的复杂性直接决定了衡量结果的不确定性，在一些形式类似的案件中，因衡量结果的不确定性，使得法院在适用停止侵害责任时可能会出现“同案不同判”现象，最终影响到司法的统一性。
（四）
责任适用程序开放性不足
在预防性环境民事公益诉讼中，仅靠法院一己之力，既难以对重大环境风险事实做出正确认定，也难以对是否适用停止侵害责任做出妥当判断。预防性环境民事公益诉讼理应“为诉讼主体及全社会提供充分对话、协商的空间”，这种对话和协商既是体现环境风险治理中审议式民主精神的需要，又能够为停止侵害责任的正确适用提供充分的程序保障。这是因为，商谈不仅能够为法院认定案件事实提供帮助，提升裁判结果在程序上的正当性，而且通过多元主体的参与，有利于实现停止侵害责任适用的可接受性。遗憾的是，这种多方主体有效参与的商谈机制在我国并未真正建立，责任适用程序开放性不足既容易导致责任适用的独断性，又增加了责任适用错误的概率。
首先，法院与行政机关之间的商谈机制不完善。从实践中看，虽然当案件所涉风险评估标准不明时，法院也会将其交由行政机关对其进行评估，如在前述“绿孔雀案”中，二审法院就认为，对于尚不明确的事实状态的重大风险程度的认定，应交由生态环境行政部门。但该做法目前仍处于探索阶段，对法院与行政机关的职责划分以及违反职责时需要承担何种责任，现行规定并不明确，二者之间尚未形成完善的商谈机制。
其次，法院与专家之间的商谈机制不完善。目前，专家参与主要有两种方式：一是依据民事诉讼法、《民事证据规定》等立法和司法解释的规定，以鉴定人身份为法院认定重大环境风险事实提供鉴定意见；二是依据《环境民事公益诉讼解释》第15条的规定，以有专门知识的人的身份出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者就环境损害发生的可能性等等专门性问题提出专家意见。上述两种参与方式均集中在争议事实认定领域，专家在责任适用领域尚未有效参与进来。
第三，法院与公众之间的商谈机制不完善。根据现行规范，公众的参与仅体现在两个方面：一是依据《环境民事公益诉讼解释》第25条的规定，在调解协议或者和解协议公告期间，通过提出意见的方式对协议内容进行监督；二是依据环境影响评价公众参与办法第5条和第24条的规定，参与环境影响评价，在作出环境影响评价审批决定之前，关注建设项目的环境影响评价，并表达意见和利益诉求。从现行规定看，公众仅能通过提出意见和建议的方式进行参与，参与方式和途径都比较有限，难以保证公众参与的实效性。
（五）
排除危害责任体系不完善
排除危害责任的“外在表现形式多样，包括行为保全、禁令、停止侵害、排除妨碍等”，这些责任方式性质不同，期限不同，功能也存在差异，其在环境司法中各司其职，共同致力于重大环境风险的防范。从各国环境立法来看，也不仅仅规定了“完全排除危害”责任，还规定了“部分排除危害”“代替性赔偿”等过渡性责任方式。其中，“部分排除危害”“代替性赔偿”等“具备调和性和变通性的责任形式”通过对环境侵害行为施以各种限制（如时间、地点、方式、数量等）或者使行为人承担赔偿责任等方式，既有效避免适用停止侵害这种“一刀切”方式所带来的负面效应，又可以准许生产经济活动的继续进行，体现了对生态环境保护与经济社会发展等利益的平衡式保护。
遗憾的是，在我国立法中，并没有明确规定“部分排除侵害”“代替性赔偿”等具有过渡性质的责任方式。在生态环境面临重大损害风险时，法院要么适用停止侵害责任，完全停止加害人的活动；要么完全不加干预，将生态环境置于重大风险。这种“零或全部”“全输或全赢”的思维模式和侵害排除规定，使得“排除侵害往往仅见‘有无’的问题，而缺乏‘部分排除侵害’和‘代替性赔偿’等中间调整形态”，既难以应对环境风险的复杂性与不确定性，也难以实现保护生态环境与促进经济社会发展之间的平衡。
其实，近年来，司法人员已在该类诉讼中创设了暂时性停止侵害责任方式，例如，在“绿孔雀”案和“五小叶槭”案中，法院都是判决被告暂时性停建，最终是否继续建设，则取决于生态环境行政机关的态度。在这两起案件中，法院对暂时性停止侵害责任的探索适用，有效缓和了适用永久性停止侵害所带来的负面影响，有利于丰富和完善排除危害责任体系。
三、审慎谦抑：预防性环境民事公益诉讼中停止侵害之适用原则
预防性环境民事公益诉讼不同于普通的私益诉讼，在诉讼过程中，法院必须同时面对环境风险的不确定性、司法权能扩张、司法权与行政权的关系、不同类型公共利益的衡量以及公共利益与被告人私人利益衡量等问题。这就要求其在适用停止侵害责任时，应当遵循审慎谦抑的适用原则，以一种谨慎的态度对待事前预防，这同时也是贯彻法治理性、谨慎做出合乎理性裁判之关键。
（一）
审慎谦抑能够应对司法权能扩张引发的新风险
为应对重大环境风险的不确定性，有效预防生态环境损害的发生，预防性环境民事公益诉讼不仅使得环境司法的救济范围得以扩大、救济时机得以提前，而且证明标准也不可避免有所降低，最终导致了司法权能在事实上的扩张。但是，在风险社会，“各类旨在预防风险现实化的举措或制度本身又会成为新的风险源”，“预防”的理念可能在无意义地防止一组风险而忽略其他风险。
在预防性环境民事公益诉讼中，司法权能的扩张同样会成为新的风险源。首先，法院的政治敏感度不高，加之司法所固有的保守性，可能造成停止侵害责任的错误适用；其次，法院司法技艺有限，难以通过调控专家或者民众参与的方式与时机，避免过激的民众情绪而导致风险被人为扩大；最后，科学理性与社会理性之间并非总是一致，法院难以在司法裁判中对多元理性进行选择、整合与转述，这也会影响停止侵害责任适用的正当性。
在这种情形下，要有效应对司法权能扩张所引发的“新风险”，法院在适用停止侵害责任时应当遵循审慎谦抑的原则，体现比例原则之必要性与合比例性之要求，非必要不适用，即便适用，也应将对其他利益的限制或损害将至最小范围。
（二）
审慎谦抑能够有效避免司法不当侵入行政领域
就重大环境风险的预防而言，行政法领域中的诸多手段，如责令限制生产、停产整治，责令停止生产或使用，责令停业、关闭，责令停止建设等不仅与停止侵害这种预防型责任“在功能上具有重复性”，而且在外观上具有相似性。这种功能上的重复性与手段上的相似性“会引发司法与行政的预防手段重叠所导致的功能与权限冲突”，一旦处理不当，就会导致司法不当侵入行政领域。
从司法与行政的关系来说，环境风险预防应首先属于风险行政规制的范围。在诉讼过程中，法院应当充分尊重行政机关在重大环境风险认定及规制方面的专业性、能动性与灵活性，并将其意见“作为预防性责任方式的参考”，避免因不当“侵入”行政领域而引发人们对环境司法“跨界”的质疑。当前，该原则在实践中已得到部分遵循，如在“绿孔雀案”和“五小叶槭案”的判决中，法院都将后期是否继续建设相关项目的决定权交给了行政机关。
综上，停止侵害虽然是应对重大环境风险的重要手段，但受司法权与行政权关系的制约，法院在适用停止侵害责任时应当遵循审慎谦抑原则，充分尊重行政机关在环境风险防范方面的特殊优势，处理好司法权与行政权的关系。这样既能够防止将法院卷入环境风险认知的争议中去，又能够有效避免司法不当侵入行政领域。
（三）
审慎谦抑能够实现生态环境保护与经济社会发展的协调
停止侵害责任的适用往往会导致具有重大环境风险的产业活动全面禁止，对经济社会的发展存在明显不利影响，甚至会危害到经济总体发展、公民就业等公共利益。为协调生态环境保护与经济社会发展之间的关系，环境保护法不仅将“促进经济社会可持续发展”规定为环境保护法的目的之一，而且规定了“经济社会发展要与环境保护相协调”的协调发展原则。由此可见，保护生态环境并不是环境保护法的唯一目的，生态环境保护也并不绝对优先于其他利益。在预防性环境民事公益诉讼中，不能一味地强调保护生态环境而忽视经济社会的发展，停止侵害责任的适用应当体现法的多元目的与协调发展原则之要求。
目前，很多国家都已在环境立法中规定了与停止侵害责任具有类似功能的责任承担方式。例如，在美国的公民诉讼中，法院就可以根据公民的请求颁发责令被告停止污染行为的禁止令，其中，具有“完全排除危害”功能的永久性禁止令与我国的停止侵害责任在功能上具有一致性，它通过要求行为应全面停止危害环境公共利益的行为，能够有效预防生态环境损害的发生。从永久性禁令的适用情况来看，法院在签发时显得极为审慎，往往需要经过完整的诉讼程序、充分的证据提交以及当事人的抗辩。实践中，美国法院不仅较少发布永久预防性禁令，而且即使签发，也设置了“良好的监督机制和严厉的执行责任保障”。
这种审慎的适用理念值得我国借鉴。现阶段，要协调好生态环境保护与经济社会发展之间的关系，法院在适用停止侵害责任时就应遵循审慎谦抑的原则，“尤其对于停止生产这一类措施更应慎重适用”。通常情况下，法院不宜直接判令被告人停止某种行为，只有在适用其他责任方式难以实现对生态环境的有效保护时，才能适用停止侵害责任。
（四）
审慎谦抑能够充分保障被告人的行为自由与合法权益
在风险社会，随着国家任务的扩张，各类风险预防措施的采取将会使个人的行为自由受到更多限制，安全与自由的关系日益紧张。具在预防性环境民事公益诉讼中，作为一种风险预防措施，“停止侵害”具体表现为对环境侵害者相关生产、经营活动的全面禁止，包括停止污染或破坏（包括废水、废气、废渣槽、污泥的排放、倾倒、填埋或处置）、停止建设（包括木栈道建设、小区施工、水电站建设）、停止超标排污等，往往关乎生产经营而对被告关系重大，其适用不仅会强烈干预被告人的行为自由，而且会直接影响到被告的产业活动，一旦适用不当，会对被告人的行为自由与合法权益造成严重影响。
在预防性环境民事公益诉讼中，是否判决被告人停止侵害，以及应判决其在多大范围、多长期限内停止侵害，实质上是法院在被告人行为自由与合法权益保障和生态环境保护之间进行利益平衡的结果。作为一种“两造对立”的诉讼结构，预防性环境民事公益诉讼的规则设计和制度运行必须符合基本的诉讼原理，这就要求法院在诉讼过程中必须对双方当事人平等对待，尤其应当关注对被告人行为自由与合法权益的保障。
而要实现对被告人的行为自由与合法权益的充分保障，法院在适用停止侵害责任时应当遵循审慎谦抑的原则，将停止侵害作为其他救济手段失灵后的最后手段。一方面，法院应考虑环境风险控制与停止侵害对被告人负面效果之间的平衡，只要通过其他措施能够将环境风险控制在一个社会可接
受的水平，就不应对被告人适用停止侵害责任。另一方面，如果被告人行为可能导致的生态环境损害可以通过生态环境修复、赔偿损失等责任方式得到充分救济，法院也不宜对其适用停止侵害责任。这在排除危害责任的历史演变过程中已得以充分证实。19世纪之前，考虑到永久性禁令对被告所造成的严重负面影响，衡平法院的大法官通常并不适用该措施，此后，考虑到永久性禁令卓越的预防效果，才逐渐有了相关案例，但从古至今，法官在适用排除危害责任时，对其条件的把握一直非常严苛。
四、预防性环境民事公益诉讼中停止侵害责任适用困境之纾解
综上，要有效纾解停止侵害责任的适用困境，应当尊重预防性环境司法的特殊性，明确停止侵害责任的适用不以行为违法性为构成要件，提升科学知识在停止侵害责任适用中的供给能力，完善多元主体有效参与的商谈机制，并构建多元化的排除危害责任体系。
（一）
停止侵害责任不以行为违法性为构成要件
针对学界对停止侵害责任是否以行为违法性为构成要件的认识分歧，笔者认为，通常情况下，为避免停止侵害判决对现行环境法律制度造成挑战，停止侵害责任的适用应以行为违法性为要件，也就是说，停止侵害责任应主要适用于违法行为。这种观点，有域外立法经验的支撑。根据德国联邦污染防治法第14条的规定，一旦存在合法的行政许可，即可明确排除私法中防卫请求权的适用。从该条的立法目的来看，立法者是想通过排除防卫请求权实现对公众和相邻关系人利益的预先防护，但这一制度设计同时也避免了经过行政许可所创造的经济价值嗣后被法院判决摧毁的风险，有利于维护法制的统一。该条虽然规定的是私法上防卫请求权的除外情形，但其对于行政许可排除防卫请求权的规定对于处理公益司法中的类似问题具有参考价值，值得借鉴。
但是，这并不意味着在任何条件下，只要被告人行为符合相关法律规定，法院就不能对其适用停止侵害责任。在决定是否适用停止侵害责任时，法院不仅要考虑与既有环境法律制度的协调与对接，其更应当考虑是，将行为违法性作为停止侵害责任的适用要件是否有利于实现保护生态环境的诉讼目的。从这个意义上讲，如果现行法律规定的标准本身不合理或者环境影响评价不科学、不全面、不充分，此时，虽然被告人的行为在形式上是合法的，法院也可在进行实质性审查后对其适用停止侵害责任。原因在于：一方面，当现行法律所规定的排污标准较低或者具有滞后性，或者在制定时未经科学论证时，遵守该标准会导致生态环境面临重大风险时，不利于实现保护生态环境的诉讼目的。此时，法院应当通过充分的利益衡量，对被告行为是否会造成不可逆转的生态环境损害进行实质性审查，以决定是否对符合该标准的行为适用停止侵害责任。
另一方面，是否具有合法性与是否具有重大环境风险并不是必然关系，“已经取得许可的建设项目不一定对生态环境不存在损害可能”，最终，法院是否适用停止侵害责任，还“要看环境影响评价是否科学、全面、充分”。如果环境影响评价本身的科学性、全面性、充分性存疑，其就不能成为排除适用停止侵害责任的理由。例如，在“绿孔雀案”中，水电站项目虽然获得了环境影响评价许可，但其既未将绿孔雀等国家重点保护动植物纳入评价范围，也未能预测到水电站建成后可能淹没绿孔雀种群的栖息地，既不全面也不充分。在这种情况下，如果仍以存在环境影响评价许可为由排除适用停止侵害责任，显然不利于实现保护生态环境的诉讼目的。
（二）
提升科学知识在停止侵害责任适用中的供给能力
在预防性环境民事公益诉讼中，要正确适用停止侵害责任，离不开充分的科学知识作保障。一方面，重大环境风险的存在是法院适用停止侵害责任的事实基础，而“技术如此新、所讨论的概率如此小，准确的风险估计不能基于经验观察。相反，这种评估必须从复杂的数学模型和主观判断中得出”。从这个意义上讲，要准确评估和认定重大环境风险事实，离不开必要的科学知识。另一方面，法院在决定是否停止侵害、如何停止侵害以及在多大范围、多长期限内停止侵害时，由于时间、议程和专业知识上的诸多限制、不足，并不能很好地做出具体的选择；如果完全按照有关行政机关的意见进行裁判，又难以摆脱社会公众对其中立性的质疑。此时，法院必须依据科学知识提出具体的政策建议，对判决内容予以有效的论证和支撑。
要达成以上目的，法院应当充分关注科学知识对于事实认定与责任适用的重要价值，“结合地域的生态脆弱程度、环境风险的急迫性及其预期影响范围、可能遭受损害的利益群体的规模等因素进行事实认定与规范评价”，从根本上提升科学知识在停止侵害责任适用中的供给能力。具体而言，在判决作出前，法院应当借助科学知识对被告行为可能带来的环境风险进行实质性评估，若其达到“重大”程度，可判决行为人承担停止侵害责任。在判决作出后，法院还应继续利用科学知识，对停止侵害的适当性、继续停止侵害的必要性等进行评判，并依据最新的科学知识对其进行适当调整。
值得注意的是，虽然科学知识在停止侵害责任适用中的作用举足轻重，但“司法裁判的正当性要求法官不能将法律实体性问题的判断权让渡给专家”，法院也不能以重大环境风险缺乏充分的科学证据为由拒绝适用停止侵害责任。一方面，囿于知识的局限，法官虽无法全面审查科学证据，但其仍应以中立裁判者的角色对专门性证据进行有限的审查，以确保事实认定与责任适用基础的正当性。另一方面，并不是所有的环境风险都能够有充分的证据证明，对于缺乏科学上充分证据的重大环境风险，如果其有可能造成严重的或不可挽回的环境损害，法院也可在充分论证的基础上适用停止侵害责任进行预防。这已得到国际社会的普遍认同，例如，1992年《里约环境与发展宣言》就规定：“不能把缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由。”据此，不能由于重大环境风险事实缺乏充分的科学证据，就推迟适用或者不适用停止侵害责任，相反，如果停止侵害在成本上是合理的，法院也可以适用。
（三）
强化法院对不用利益类型的衡量力度
作为一种从物权法中发展而来的预防性救济制度，停止侵害责任从诞生之日起就要求请求权主体对他人的妨害行为负担一定的容忍义务。具体在预防性环境民事公益诉讼中，作为请求权主体的公益维护者也应当对环境风险有所容忍。在容忍限度内，停止侵害请求权的行使应当受到限制，法院原则上也不作出停止侵害判决，以避免其对其他公共利益及行为人个人私益产生不利影响；一旦被告行为超过了容忍限度，法院必须作出停止侵害的判决，以实现对生态环境的预防性保护。
这个过程，其实是一个利益衡量的过程，这个过程艰难而复杂。在诉讼过程中，为了提升利益衡量结果的合理性，法院应当强化利益衡量的力度。对此，司法实践中已经形成的“二阶段”利益法具有合理性，值得借鉴和遵循：第一阶段：通过利益衡量对妨害是否具有合理性进行判断，确定是否需要对被告适用停止侵害责任。在此阶段，法院可参照英国19世纪工业革命开始后发展出的“效用判断”（Utilitarian Test）标准，通过衡量重大环境风险与被告行为的社会效用对妨害是否具有合理性作出判断。如果被告行为的社会效用高于其可能对生态环境造成的损害，则妨害具有合理性，法院不应判决其停止侵害；反之，则妨害具有不合理性，法院可判决行为人停止侵害。这种做法在域外环境司法中已经实施，例如，在日本地方审判中，适用禁令制度的要件之一就是“加害行为的公共性的有无及其程度”，在著名的国道43号线诉讼中，再审法官就将侵害行为的“公共性的内容与程度”作为衡量要素之一，并以此作为被告行为是否具有社会效用的重要判断标准。该案中，被告行为的社会效用既体现为该道路对沿道居民或者企业的不可或缺性，也体现为该道路“对地域间交通或者产业活动提供显著的不可替代的好处”。
第二阶段：即便存在重大环境风险行为，法院也并非一定判决被告停止侵害，而应基于衡平之法理作进一步的利益衡量，以平衡对不同类型利益的保护。在此阶段，法院应当将公共利益与私人利益、环境公共利益与其他公共利益等进行综合考量，审慎协调保护生态环境与促进经济社会发展以及被告人私人利益保护之间的矛盾和冲突。具体考量因素包括：（1）生态环境损害发生的可能性和程度；（2）重大环境风险的表现形态、性质和程度；（3）被告行为的合法性及社会价值评价；（4）有无环境影响评价许可及其结果；（5）有无其他调和性和变通性的责任形式；（6）停止侵害可能对其他公共利益以及被告人私人利益造成的近期及远期影响；（7）判决执行的可行性等等。
值得注意的是，法院在进行利益衡量时，不仅仅是对不同利益之间孰轻孰重的比较，还必须体现司法对环境伦理的坚持。如在美国著名的“田纳西流域管理局诉希尔案”中，一端是耗资巨大且几近完工的大坝，另一端是体形短小且无经济价值的“蜗牛镖”，法院在利益衡量的过程中就充分考虑了环境伦理因素。虽然此案的判决没有阻止大坝的最终建成，但它“将拯救濒危物种、保持物种多样性置于维护经济利益之前”，体现了环境伦理在利益衡量过程中的重要价值。
（四）
完善多元主体有效参与的商谈机制
在“后常规”时代，公共理性在实现环境风险的完整认知上具有重要意义，在公共政策的价值选择上也具有知识性优势，可以为法院裁判提供事实认定、价值判断等方面的信息。一方面，重大环境风险的复杂性、科学性及不确定性要求法院在适用停止侵害责任时必须以实现实质平等为取向，“寻求科学认知之外的知识来源”。另一方面，从知识社会学的角度看，环境风险治理也是公众和专家运用各自所掌握的关于风险的事实和价值知识进行交涉、反思和选择的过程，公众与专家的知识表达对于停止侵害责任的正确适用同样具有重要价值。这就意味着，在个案中，法院是否适用停止侵害责任，是暂时性停止侵害还是永久性停止侵害，应当“是谈出来的，而不是打出来的”。在这个过程中，法院应当充分尊重公共理性，通过多元主体的对话与协商，充分听取多方意见，将行政机关、公众、专家等多元主体的意见作为裁判的知识基础，通过商谈提升司法判决的可接受性。
一是法院与行政机关的商谈。由于停止侵害判决可能涉及企业的关闭、项目的停建等，因此，其审判的难度系数较高，法官需“结合主体功能区和生态红线制度”“合理运用容忍限度理论”，以确定是否判令被告停止生产、停止建设等。在这一过程中，法院必须与在环境风险防范领域具有独特优势的行政机关进行商谈。理由在于：首先，就重大环境风险的判断而言，行政机关具有人才和技术等优势，可以形成更为专业的意见，这种专业意见能够为法官认定事实和适用法律提供专业支持。其次，停止侵害具有专业性，其实施、测评、监管均离不开环保部门的配合，法院在适用停止侵害责任时，应加强与行政机关的商谈，获取其对于停止侵害必要性以及如何具体实施等的专业判断。最后，从域外环境风险规制的实践来看，法院与行政机关在环境风险预防中各具优势，不能仅通过凸显一方的优势而否定另一方，较为完美的状态是多元主体发挥各自优势，在停止侵害责任的适用方面形成协力，这也离不开法院与行政机关的商谈。
二是法院与公众的商谈。公众是重要的环境治理主体，“司法功能的充分发挥和社会公众的生态环境保护意识直接关系生态法治的良性运行”。环境保护法不仅将公众参与规定为一项基本原则，而且在第53条中明确赋予了公众获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》也确立了“坚持多方共治”的基本原则，明确要求“明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道”。在这种背景下，为充分保障公众参与环境治理的权利，人民法院在适用停止侵害责任方式时，应当加强与公众的商谈，及时将案件信息和办案流程向社会公开，充分听取社会公众的意见，并将其作为事实认定和法律适用的重要参考。
需要注意的是，公众既不是环境专家也不是法律专家，其在发表意见时往往既不专业也不理性，尤其对于具有极度不确定性和复杂性的环境风险，既无知又恐慌，因此，对其所发表的意见，法院应当谨慎对待，一旦处理不好，可能会引发一些极端的邻避型环境群体事件。
三是法院与专家的商谈。专家既是科学证据的主要来源，也是法院正确适用停止侵害责任的重要智囊团。这就要求在诉讼程序中，法院应当加强与专家之间的商谈，在事实认定方面，正确认识鉴定意见、专家意见等科学证据对于重大环境风险事实的证明价值，充分发挥专家辅助人在质证过程中的作用；在责任适用方面，充分尊重专家对于停止侵害必要性、停止侵害的具体措施、范围与期限等发表的意见，并将此作为是否适用停止侵害责任以及如何适用的参考。
之所以如此，是因为法院无法仅仅依据环境风险评估所提供的科学认知成果作出裁判，而是需要围绕“重大环境风险”作大量的规范评价来支撑最终的裁判，包括：判断该环境风险是否属于为社会所必须忍受的“剩余风险”；衡量欲采取的预防性措施是否符合成本收益分析及比例原则；环境风险是否具有可救济性等。上述问题的解决，均无法通过科学论证得出一个确定数值进而径直采取措施，而是需要借助多元主体的充分参与和有效互动进行必要的价值性选择。
（五）
构建多元化的排除危害责任体系
考虑到我国排除危害责任体系不完善的实际，为了更好地协调保护生态环境与实现经济社会发展、被告人合法权益保护等之间的关系，避免“一刀切”适用停止侵害给其他利益造成的不利影响，应当构建多元化的排除危害责任体系，以多元手段预防生态环境损害的发生。
一方面，借鉴美国的附条件禁止令制度，构建附条件停止侵害责任。在美国，与部分排除危害责任所对应的是附条件禁止令，这种禁令的签发是附条件的，即只要求环境侵害者在一定的时间或空间范围内严格遵守该禁止令，如果超出该范围，禁止令不再具有效力。最为典型的例子是禁止企业在特定时段内排放污水，或者禁止行为人在特定的时间或空间范围内捕鱼等，一旦超出该时空范围，其行为不再受到限制。这种责任方式具有过渡性和调和性，其适用既能够达到预防生态环境损害的目的，也有利于实现经济社会发展以及被告人合法权益的保障，值得我国借鉴。
另一方面，尊重环境风险的易变性，构建附期限停止侵害责任。对于停止侵害的期限问题，即其应是永久性的还是暂时性的，在适用过程中争议较大。如有学者就认为，预防性环境民事公益诉讼“属于停止侵害诉讼，旨在通过判决及其执行永久性禁止未来侵害行为”。因此，停止侵害判决应具有永久禁止侵害行为的效力。对此观点，笔者并不认同，环境风险并不是一成不变的，其风险等级的大小、对生态环境的可能损害以及损害的可修复性等都会伴随着经济、社会、科技等的发展而呈现变化态势。在这种情况下，如果将停止侵害责任定位为一种永久性预防措施，与环境风险的易变性存在明显冲突。基于此，应当在立法中构建附期限停止侵害责任，由法官根据案件具体情况自由裁量是适用永久性停止侵害还是暂时性停止侵害责任。一旦法官决定适用暂时性停止侵害责任，则应在判决中载明停止侵害的期限，并规定法官应在期限届满前对是否需要继续停止侵害进行审查，以实现生态环境保护与经济社会发展、被告人私益保障等价值的平衡。
结论
除以上外，还可通过其他相关制度的贯彻落实，实现停止侵害责任的正确适用。一是通过签发生态环境禁止令代替实现停止侵害的部分功能。目前，最高人民法院的《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》（法释〔2021〕22号）已经规定了生态环境禁止令制度，该禁止令在性质上属于依附于诉讼程序的行为保全，在这种背景下，面对重大环境风险时，法院可作区分处理，通过诉前、诉中生态环境禁止令代替实现停止侵害的部分功能。二是借鉴国外立法，构建“替代性禁止令”制度。“替代性禁止令”是永久性禁止令或附条件禁止令的替代措施，通常情况下，对于某些无法避免并将持续下去的环境侵害行为，法院会颁布赔偿替代性禁止令，强制要求被告购买环境权利，该措施通过要求被告人承担金钱责任，既使其侵害行为得到了追究，又能够有效避免“完全排除妨害”及“部分排除妨害”所带来的负面影响。三是构建永久性停止侵害的救济机制。“无救济即无权利”，考虑到永久性停止侵害对经济社会发展以及对被告人人身自由与合法权益的负面影响，应探索构建永久性停止侵害的救济机制。在美国，“永久性禁令作出之后，往往会引发基于禁令的违反，或者基于满足解除条件主张解除禁令等再次诉讼”。该做法值得我国借鉴。在停止侵害判决作出之后，如果满足停止侵害的解除条件，可允许当事人提出主张解除停止侵害之诉。
原标题：《杨雅妮｜预防性环境民事公益诉讼中停止侵害的适用困境与纾解路径》