集刊 | 钮松 孙杰：欧洲的中东“护航联盟”及其走向
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国别和区域研究集刊
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【内容提要】特朗普政府上台以后，通过采取极限施压与超强遏制的路径，对伊朗进行强力打压。伊朗亦凭借多年应对制裁的经验及 2015 年伊核协议签订后逐渐恢复的军事实力，积极对美反制，海湾地区脆弱的和平自 2018 年起再度遭遇艰难局面。2019 年数起“油轮危机”发生后，特朗普政府提出构建“护航联盟”，欲与欧洲、中东盟友一道维护海湾地区的安全与稳定。然而，美、欧近年在伊核问题上的分歧已逐渐加大，大多数欧洲盟友对加入美国主导的“护航联盟”态度消极。与此同时，为合作消除美伊关系恶化与美国单边对伊制裁所带来的负面影响，以法国为首的部分欧洲国家转而构建更符合欧洲利益的欧洲版中东“护航联盟”。本文将基于联盟关系理论，探析美欧之间在对伊态度、战略需求上的差异所导致的二者在构建中东“护航联盟”上的分歧，并厘清美、欧两个中东“护航联盟”之间的对立关系。长远来看，欧洲的中东“护航联盟”将在缓和美伊关系与地区局势中起到积极作用，该联盟也将在一定程度上维护欧洲在海湾地区的安全与经济利益，并趋向机制化。但在美欧同盟关系的影响下，欧洲的中东“护航联盟”在处理海湾地区涉美、涉伊问题时难以完全独立发挥作用，仍需与美国和其他地区国家相协调。
【关键词】欧洲版中东“护航联盟” 美国 霍尔木兹海峡 海湾地区 伊朗
【作者简介】
钮松 博士生导师，上海外国语大学中东研究所研究员, 上海高校智库复旦大学宗教与中国国家安全研究中心兼职研究员, 研究方向为大国与中东关系。
孙杰, 上海外国语大学国际关系与公共事务学院、中东研究所 2019 级博士研究生。
特朗普政府上台以后，美国单方面退出伊核协议并重启对伊全方位制裁。美国的霸权行径和激进举措激起了伊朗的强烈反制。2019 年以来, 海湾地区出现了数起扑朔迷离的油轮破坏和油轮扣押事件, 美国及其盟友的海上航线安全受到极大威胁。基于此, 特朗普政府提出构建国际海上安全架构( International Maritime Security Construct, IMSC)，即俗称的中东 “护航联盟”, 旨在将其西方及中东盟友纳入该架构下, 但其大多数欧洲盟友对此表现出明显的消极态度, 尤其是法国对美国的倡议颇不认同，转而牵头打造欧洲版的中东 “护航联盟”。这反映了西方内部在对伊政策上的不尽一致，欧美之间出现了明显的分歧，而美、 欧两个中东 “护航联盟” 的相继问世, 则是这种矛盾尖锐化的具体呈现。即便如此，美欧各自的 “护航联盟” 并非处于一种完全的对立状态，而是一种盟友内部斗争与协作相交织的复杂态势。
总体来看，欧洲的中东 “护航联盟” 的实际落地是在 2021 年 1 月美国拜登政府上台之际, 此时美国政府的对伊政策及美伊关系都发生了相对积极的变化。此外，伊朗一直通过打 “欧洲牌” 的方式对美博弈, 对于欧洲的中东 “护航联盟” 实际上采取了相对积极的应对态度, 这对于促进欧伊关系，尤其是欧伊能源关系的发展具有正面意义。总之，发轫于特朗普政府对伊超强遏制与极限施压这一特定时期, 且为执行在海湾地区自主护航欧洲商船这一特定任务而诞生的中东 “ 护航联盟” , 从长远看具有迈向机制化护航的可能性。但受限于美欧同盟关系、 美伊关系演进，以及其他海湾国家在中东地区的影响力, 该 “护航联盟” 独立发挥作用的空间也相对有限, 必定迈向与美国及其中东盟友相协调之路。
一 欧洲的中东“护航联盟” 的内容与特点
欧洲的中东 “护航联盟” 是欧盟主要成员国对伊政策的重要组成部分。以法国为首的欧盟成员国为消除美国在中东的单边主义行动与美国的中东“护航联盟” 所可能带来的消极影响, 希望通过以政治对话为主、军事护航为辅的手段来维护欧洲在海湾地区的安全与利益, 进而为缓和美伊关系与地区紧张局势做出一定的努力。
（一）欧洲的中东“护航联盟”的具体内容
2019 年美国提出在海湾地区组建 “护航联盟” 后, 很大程度上加剧了美伊之间的对峙, 欧洲国家也在美国与伊朗之间面临事实上的 “选边站” 的棘手问题。欧洲国家基于避免加剧海湾国际关系纷争与维护自身涉伊利益的复杂考量, 并未选择加入美国主导的 “护航联盟”。2020 年 1 月 20 日, 在经过与美国的艰难博弈和精心酝酿后, 欧洲八国声明正式组建 “欧洲霍尔木兹海峡海上侦察团” (European Maritime Awareness in the Strait of Hormuz, EMASoH)，即俗称的欧洲的中东 “护航联盟”, 其正式行动于 2020 年 2 月 25 日展开。欧洲的中东 “护航联盟” 的参与国有比利时、丹麦、法国、德国、希腊、意大利、荷兰和葡萄牙, 其中法国发挥了重要的推进作用。欧洲的中东 “护航联盟” 的总部设在法国驻阿联酋阿布扎比海军基地内, 其中已有来自法国、比利时、丹麦和荷兰等国的官员在总部工作。由此可见, 法国希望该护航联盟总部具备协同领导的特点, 以达到维护欧洲国家在霍尔木兹海峡等海域的海上集体安全的目的。
欧洲的中东 “护航联盟” 主要由两部分职能构成: 军事部分与政治部分,其中军事部分被称为 “阿格诺行动” (Operation Agenor)。霍尔木兹海峡是全球石油运输的重要通道之一。2019 年以来, 海湾地区特别是霍尔木兹海峡附近海上与非海上事件频发, 地区紧张局势加剧, 威胁了包括欧洲商船在内的多国船只与船员的安全与自由, 并严重危及海湾地区的贸易与能源供应链, 对世界经济产生严重影响。鉴于此, 欧洲的中东 “护航联盟” 主要维护霍尔木兹海峡和阿曼湾等海域的通行安全, 其军事目标是进行包括国际海上安全建设在内的海上安全行动和倡议, 更好地为保护油轮与货船通行做贡献。政治上, 将主要致力于在动荡的海湾地区与霍尔木兹海峡更广泛地参与缓和局势的行动。参与国在发布任务宣言时, 还着重提及了推动有关海上安全的包容性区域对话等侧重缓和紧张局势的内容。
目前, 欧洲八国对 “护航联盟” 的参与度各不相同 (版面有限，具体表格请参照期刊)。以法国、荷兰、丹麦为主的欧洲三国在具体的护航行动中发挥了主导作用, 向霍尔木兹海域派出军舰和军机是三国维持常规护航行动的主要方式。2020 年 1 月, 欧洲的中东 “护航联盟” 开始行动。同年 10 月, 欧洲八国发布新声明, 将护航行动延伸至 2021 年。进入 2021 年, 欧洲八国中参与实际护航的国家不断增多, 中东 “护航联盟” 的发展进入了新的阶段。2021 年 1 月, 丹麦宣布接手担任 “护航联盟” “阿格诺行动” 的领导者至 2021 年 7 月中旬。丹麦将为期半年的 “阿格诺行动” 分为两个阶段, 其中 1 ~ 4 月为第一阶段, 4 ~ 7 月为第二阶段。负责第一阶段 “阿格诺行动” 的丹麦海军上将卡斯滕弗约德-拉森(Carsten Fjord-Larsen) 指出: “丹麦是世界第五大航运国。帮助确保航运自由流动也是海军的核心任务, 丹麦具备领导国际海军的技能和经验, 也期待其他欧洲国家对丹麦领导工作的支持与配合。”希腊与比利时分别于 2021 年 3月和 4 月首度派出军舰参与护航。7 月, 意大利宣布派出海军部队参与护航。自 2020 年 2 月 25 日正式展开行动以来, 已有 7 艘护卫舰和 1 架法国“大西洋-2” 侦察机参与了护航行动。欧洲的中东 “护航联盟” 总共组织了100 多次飞行, 在海上巡航了 400 天, 为 20 多艘往来商船提供了安全保障,并穿越了霍尔木兹海峡近百次, 对促进经由霍尔木兹海峡进出的商船的过境安全和航行自由做出了积极贡献。
（二）欧洲的中东“护航联盟”的特点
2020 年 1 月正式成立以来, 作为欧洲主要国家在海湾地区维护海上通行与能源进口安全的政治军事同盟, 欧洲的中东 “护航联盟” 有其特殊的战略目标与战略重点, 也体现了其相较于美国的中东 “护航联盟” 的不同特点。
第一, 欧洲的中东 “护航联盟” 的酝酿与诞生深受美伊关系与美欧关系演变的影响。美伊关系持续恶化与美伊博弈加剧是法国领导建立中东 “护航联盟” 的主要原因, 欧洲盟友在美伊博弈背景下组建中东 “护航联盟” 是基于对其经济利益的判断和对美伊关系的认知。欧盟国家统筹自身的国家利益,在欧盟主要国家的领导下进行集体利益的整合, 通过分析美伊关系的未来走向, 在充分考虑美欧盟友关系后, 遂采取相应的政治与军事行动, 希望依靠欧盟成员国的集体力量来更好地维护其在海湾地区与霍尔木兹海域的安全与经济利益。美伊关系紧张与美欧在涉伊问题上的分歧是该联盟得以建立与存续的必要条件。
第二, 欧洲的中东 “护航联盟” 是以法国为首的欧洲盟友对美离心倾向的一个面向。欧洲的中东 “护航联盟” 的实质在于更好地维护欧洲国家在伊朗及海湾地区异于美国的核心经济利益。美国特朗普政府联合诸多域内外盟友创建 “护航联盟”, 旨在打造针对伊朗的霍尔木兹海域的海上威慑共同体, 通过渲染伊朗给附近海域通行安全造成的 “威胁”, 意在借助多国合力形成压倒性的战略优势, 从而更好维持对伊极限施压和增加制裁伊朗的 “正当性”。但欧洲国家普遍认为伊朗较好遵守了 2015 年达成的伊核协议, 此前特朗普政府未与欧洲充分协调, 单方面退出伊核协议的行为, 不仅是对国际法准则与稍有缓和的美伊关系的严重破坏, 也是对美欧盟友关系的巨大冲击。在特朗普政府数次依据 “美国优先” “美国第一” 等单边主义理念调整中东政策与盟友关系后, 欧洲在对伊问题尤其是涉伊石油出口等关键事项上与美国的协同性明显减弱。美国政府在制定对伊政策时, 对其欧洲盟友的利益顾及较少, 因而随着美欧在对伊制裁问题上的分歧难以弥合, 旨在更好协调欧美关系与维护欧洲能源安全的欧洲版 “护航联盟” 的出现便顺理成章了。
第三, 欧洲的中东 “护航联盟” 更具有务实性。欧洲的中东 “护航联盟”的战略目标较为单一, 主要强调维护欧洲在海湾地区的经济利益与持续能源输送。欧洲的中东 “护航联盟” 的战略重点主要集中在低政治领域, 有别于美国的中东 “护航联盟” 要求维系在海湾地区较大规模军事存在与维持地缘政治优势的目标。为回应特朗普政府推出的 “护航联盟”, 2019 年 8 月, 伊朗总统鲁哈尼在内阁会议上表示, 波斯湾地区的航行安全应由沿岸国家共同维护,坚决反对域外势力介入。9 月, 鲁哈尼总统又在联合国大会上发言时提出了“霍尔木兹海峡和平倡议” (Hormuz Peace Endeavor, HOPE), 即俗称的 “希望联盟”, 呼吁波斯湾沿岸国家进行集体合作, 以维护波斯湾、 阿曼海和霍尔木兹海峡的和平。伊朗政府的系列活动充分显示出其对域外势力介入的忧虑, “希望联盟” 的构想更是直接用来回应美国的中东 “护航联盟”。为避免加剧地区紧张局势, 2020 年 1 月, 法国护卫舰 “库尔贝” 号成为首艘抵达霍尔木兹海域的欧洲的 “护航联盟” 战舰, 但舰上原计划装备的 “紫菀” 舰空导弹及其 “席尔瓦” 垂发装置却未安装, 舰上配备的 8 联装 “海响尾蛇” NG型舰空导弹对伊朗的空军机群也不具备威胁性。同月, 荷兰派出的一艘皇家海军七省级防空护卫舰 “德·鲁伊特” 号相对完备, 具备强大的以 APAR 相控阵雷达和 “标准-2” 中远程舰空导弹为核心的防空系统, 而丹麦的一艘支援舰在 2020 年 9 月才抵达海湾地区。相较于美国的中东 “护航联盟” 中 55 艘军舰的计划, 欧洲并不强调以军事或者强力维护霍尔木兹海峡的安全。以法国为首的欧洲国家不愿意在向霍尔木兹海峡派舰护航事宜上过于刺激伊朗, 仅希望通过情报共享与维持少量的军事存在等方式, 来更好地维护美伊关系持续紧张时欧洲船只在海湾地区的航行与能源运输通道安全。
二 欧洲的中东“护航联盟”的组建背景
美伊博弈与美国主导的中东 “护航联盟” 迫使欧洲国家协调集体利益,促成了欧洲的中东 “护航联盟” 的组建。欧洲的中东 “护航联盟” 的提出与落实有着深刻的历史与现实背景。
复杂的中东地区局势与持续恶化的美伊关系对欧洲国家安全与能源供应的影响是欧洲组建中东 “护航联盟” 的重要历史背景。近 10 年, 美国对中东地区的能源依赖大幅降低。在天然气方面, 2017 年, 美国在 60 年后重新成为天然气净出口国; 在石油方面, 美国进口来自中东的原油占总进口规模的比例由
27. 80%下降到 1. 49%。预计到 2035 年, 美国经济基本上就可以与中东石油脱钩。限制伊朗的石油出口也符合美国在全球石油市场上的利益。然而, 西欧各国作为世界能源进口大国, 对伊朗的油气资源出口与霍尔木兹海峡能源通道的畅通依旧十分重视。伊朗作为世界重要的油气生产与出口大国, 因相较于世界其他出口国与欧洲更为邻近、运输更为快捷, 价格也更具优势。2015 年伊核协议签订后, 伊朗的石油出口迅速恢复到 2012 年制裁前的水平, 欧洲与伊朗的石油贸易也随之恢复, 然而特朗普政府提出 “零封” 伊朗石油出口的禁令后, 双方的石油交易被迫减少。随着美伊对峙的不断升级, 特朗普政府宣布对伊极限施压, 希望从行动上真正 “零封” 伊朗的石油出口。伊朗随之采取一系列的反制措施, 表示将 “严守霍尔木兹海峡”, 这更影响了欧洲与其他海湾国家的能源贸易。英国在数起油轮扣押、被袭事件后, 对伊态度逐渐强硬, 并提出希望与欧盟和美国一起构建 “护航联盟”。由于维护自身在海湾地区海上航行安全的紧迫性, 英国在其欧洲伙伴消极应对时选择先行加入美国的“护航联盟”, 但也不满于美国在英伊对峙时的不作为态度, 英国并未强求其欧洲伙伴加入美国主导的中东 “护航联盟”, 而是倡议其欧洲盟友构建更符合欧洲利益的 “护航联盟”, 该倡议随后得到法国、 意大利和丹麦的初步响应。
英国是一个与中东有着深厚传统关系的欧洲国家, 2016 年英国举行了“脱欧” 公投, 不仅影响了英国对中东的政策和利益, 同时作为欧盟的核心国家, 英国 “脱欧” 也将冲击欧盟的外交与安全政策, 而削弱欧盟在中东的影响力和地位。在调整对美、对伊政策时, 欧洲各国更难整合为一个共同体就有关问题发声。此次法国采纳了英国提出的构建欧洲的中东 “护航联盟” 的提议, 德、意等欧盟主要成员国积极响应, 有利于促进英国 “脱欧” 后欧洲的团结, 更好维护欧洲在海湾地区的共同经济与安全利益, 减轻主要成员国退出对欧盟在中东话语权上的负面影响。2020 年 1 月 28 日, 在荷兰召开的欧洲大使级会议上, 法国外长勒德里昂 (Le Drian) 在谈及欧洲的中东 “护航联盟” 即将启动后, 随即对伊核问题与海湾局势做出论述。勒德里昂指出, 欧盟及其成员国重申维护伊核协议的决心, 并促使伊朗尽快恢复履行其承诺。此外, 法国还决定与德国和英国一起启动伊核协议框架下的冲突解决机制, 为伊核问题的政治对话打开空间, 并表明拒绝美国极限施压的做法。可见, 欧盟仍愿与英国一道竭尽全力防止核扩散, 并缓和海湾地区正在加剧的不稳定局势。
美国的中东 “护航联盟” 与欧洲国家的构想存在较大出入是法国与其他欧盟成员国共建属于欧洲的中东 “护航联盟” 的现实原因。一方面, 美欧之间在 “护航联盟” 的投入配比上产生了分歧。特朗普政府延续了奥巴马政府在中东地区的收缩战略, 加之其实用主义的执政风格, 特朗普总统希望美国保持较低水平战略投入的同时维持护航行动的有效性, 因而美国期待具体的巡逻和护航工作更多由地理邻近的欧洲及其他中东盟友承担。美国构建中东 “护航联盟” 更多是期待以自身较少的投入来实现打压伊朗的目标。另一方面,即欧洲盟友不愿加入美国的中东 “护航联盟” 的深层原因———美欧对于地区局势与伊核协议问题的根本态度不尽相同。美国希望构建中东 “护航联盟”来进一步对伊施压, 通过极力渲染伊朗 “威胁”, 联合欧洲与中东盟友共同应对伊朗地区的扩张。2019 年以来, 美伊博弈不仅影响了欧洲在伊朗的石油进口活动, 而且也危及欧洲在沙特、阿联酋等国油气进口渠道的安全与稳定, 因而欧洲国家不愿看到海湾地区频繁出现油轮危机, 更不愿霍尔木兹海峡的紧张对峙加剧。欧洲国家担心如果参加美国领导的中东 “护航联盟”, 将会使海湾局势更趋紧张。为调和美伊关系并使地区局势降温, 2020 年 7 月, 欧洲多国正式提出建立独立于美国的 “护航联盟”。考虑到欧美之间的分歧与伊朗对欧相对积极的沟通态度, 因而欧洲国家倾向组建自己的 “护航联盟” 以抵消美国的 “护航联盟” 对海湾地区与霍尔木兹海峡造成的负面作用, 即采用较为缓和的方式与伊接触, 从而防止伊朗阻遏霍尔木兹海峡的油轮通行, 以维护欧洲稳定的能源供应。正如时任德国副总理奥拉夫·朔尔茨 (Olaf Scholz) 所强调的, 若能阻止伊朗和其他冲突方之间产生 “持久的激化局面”, 就是对通航的一种良好的保护。朔尔茨还警告说: “若当地发生一场真正的军事冲突, 那将是最糟糕的事情, 通航就真正受到了威胁。”
拜登政府上台后, 美伊关系出现了稍微缓和的迹象, 但是双方在伊核协议相关问题上的根本分歧依旧存在, 美伊矛盾这一造成海湾地区与霍尔木兹海峡不稳定性的根源未解, 欧洲的中东 “护航联盟” 的存在具有必要性。目前,霍尔木兹海峡相较 2019 年时已经相对安全, 除了美欧及其盟友有力的军事行动与外交干预外, 拜登政府上任之初 “未来美国将可能重回伊核协议” 的政治承诺与伊朗温和保守派鲁哈尼政府的忍耐与克制也是重要原因。但随着伊朗强硬派莱希政府的上台, 美伊关系走向并不乐观。美国中东 “护航联盟” 的根本目的是使霍尔木兹海峡的石油出口与安全掌握在美国及其盟友手中, 从而遏制伊朗, 这定难为莱希政府所接受。尽管伊朗所采取的任何突破伊核协议的边缘举措都具有可逆转性, 但伊朗国内对伊核协议的态度仍日渐消沉, “研核自保” 重新成为伊朗政界的普遍共识。2021 年 6 月的伊朗大选中, 几乎所有候选人都为保守派也体现出伊朗高层对美态度的根本转变。莱希政府正式上台后, 随着双方谈判的深入, 美伊双方的根本分歧较温和派执政时更有可能引发双方的军事冲突。若未来美伊对峙加剧, 海湾地区产生新的危机, 欧洲中东“护航联盟” 更需合力维系海湾地区与霍尔木兹海峡的通行安全, 并在美伊之间提供一种可能的缓冲。
三 独立与交错：美欧中东“护航联盟”之间的关系实质
特朗普政府执政以来, 美国中东政策中单边主义与实用主义色彩明显加强, 在美国实行中东战略收缩、不再愿意过多卷入中东事务且承担其应有的国际责任后, 美欧在中东诸多事务中的分歧逐渐加深, 其中伊核问题是美欧分歧的焦点所在。2019 年特朗普政府构建中东 “护航联盟” 时欧洲国家总体反应
并不积极, 反而倾向构建由欧洲自己主导的 “护航联盟”, 这是欧洲盟友在涉伊问题上与美国迂回对抗的重要方式。欧洲的中东 “护航联盟” 的形成深受美欧之间 “非对称性” 盟友关系的影响, 而此盟友关系又将在一定程度上限制欧洲的中东 “护航联盟” 的独立性。美欧的中东 “护航联盟” 之间更多的是一种独立与交错的复杂关系, 即欧洲通过中东 “护航联盟” 行动以期更好维护其能源安全的同时, 仍需与美国主导的中东 “护航联盟” 采取协作的态度。
（一）欧洲的中东“护航联盟”的独立倾向及其理论依据
2020 年以来, 欧洲的中东 “护航联盟” 从创建到深度推进, 体现出欧洲与美国现有海湾安全政策与对伊政策的不尽一致, 其根本原因是美欧 “非对称性” 盟友关系正面临适度转型, 即以法国为首的欧洲国家希望美国能重新调整其与欧洲盟友的关系, 从而更好实现美欧在中东事务中的协作, 更好维护美欧同盟的共同利益。
美欧关系的 “非对称性” 与近年来美欧分歧的加大是欧洲国家组建区别于美版中东 “护航联盟” 的重要原因。二战后, 在英美特殊关系的作用下,美国与其欧洲盟友的关系显示出有别于其他盟友的密切性与相对平等性。马克·塞萨 ( Marco Cesa) 曾依据联盟成员间关系的紧密程度与联盟成员间的利益相容性将联盟分为实力增强型联盟、 协调型联盟、 霸权型联盟与飘忽不定型联盟四种。冷战期间, 美国与苏联分别主导建立的联盟基本属于霸权型联盟。但实际上, 冷战后美欧之间的实力对比并未发生根本性变化, 美欧之间的同盟关系仍属于霸权型同盟, 并体现出一定的 “非对称性” 特征。在这一体系中, 美国在同盟事务中发挥着决定性的作用, 欧洲国家由于自身实力, 或者出于对自身安全利益的追求, 不得不在同盟事务中追随美国, 美国也对其盟友构成了一种保护。然而, 对于同盟成员而言, 同盟虽然是维护自身安全利益的必要选择, 但是在美国主导的霸权型同盟体系下, 同盟成员的自主性受到压制, 因此, 追求自己的相对独立性以及更为平等的盟友关系成为同盟成员的主要利益诉求。在中东事务中, 美国在处理其与欧洲盟友关系时更多依据自己的意愿行事, 这在伊拉克战争中已充分体现, 欧洲盟友对美国霸权的合法性已经存疑, 但囿于打击恐怖主义和应对难民危机等复杂问题仍需美国主导解决, 因而并未在更多实质行动中表现其不满。然而随着 2018 年以来对极端组织 “伊斯兰国” 有生力量的围剿取得明显成效, 大规模恐怖主义活动对欧美的安全威胁已大幅下降, 欧洲国家与美国在反恐问题上的共同利益已日渐减少。然而, “伊斯兰国” 等恐怖组织的主体被击溃后, “化整为零” 式的组织形态使得与中东邻近的欧洲国家更易面临恐怖 “外溢” 的风险。此外, 在战后重建与难民问题上, 美欧之间的分歧正显著加剧。美国减少在中东地区的安全投入与责任承担时, 欧洲对其自身利益的维护与追求却在相对上升, 这不可避免地造成了欧洲对美国未能兑现其对欧安全承诺的不满, 加剧了美欧同盟内部的紧张关系。
欧洲与美国在伊核问题上的分歧是此次欧洲在组建中东 “护航联盟” 时展现其独立倾向的主要原因。2018 年以来, 特朗普政府的中东政策特别是其对伊政策, 使得美欧以及国际社会其他成员在防止伊朗 “拥核”、维护地区稳定上所做出的努力受到巨大挫折, 美国在中东事务中的 “抽身” 意愿以及自身实力的相对衰落已使美国不愿也无力为其欧洲盟友所需的安全与经济利益提供保障, 更遑论美国诸多单边主义行动反而成为威胁欧洲安全与经济利益的直接因素。在此情形下, 随着美国实力的相对衰落, 美国过去惯用的以 “非对称性” 联盟关系来处理美欧关系的实力基础受到巨大削弱, 美国主导盟国的合法性危机不断显现。具体而言, 美国在海湾地区已难以提供欧洲盟友所期待的安全与利益, 相反, 美伊关系的持续恶化影响了欧洲盟友在海湾地区原有的贸易关系与经济效益。此外, 在美欧同盟体系中, 随着美国中东政策的单边主义意图不断明显, “美国第一” “美国优先” 的政策导向使美国将本国利益置于美欧共同利益之上, 甚至不排除完全不顾及欧洲盟友需求的可能, 因而欧洲盟友的离心倾向增强。2019 年 7 月, 德国副总理兼财政部部长奥拉夫·朔尔茨曾在美国的中东 “护航联盟” 成立之初表示, 他对美国提出的邀请德国加入霍尔木兹海峡军事任务的请求持怀疑态度, 并强调德国仍将与伊朗达成的国际核协议视为防止伊朗发展核武器的最佳选择。法国与大部分欧洲国家在伊核问题上的态度与德国基本一致。在德国、西班牙拒绝加入美国的中东 “护航联盟” 后, 2019 年 8 月 24~26 日, 法国总统马克龙邀请伊朗外长扎里夫参加 G7 峰会, 对伊朗释放积极信号, 希望与伊朗就海湾局势与伊核问题进行磋商。美国特朗普总统则提前离会以示不满。特朗普政府单方面退出伊核协议后, 法国一直积极斡旋欧盟提供可能的金融结算渠道为伊朗缓解经济危机。特朗普政府曾多次指责法国干涉美国与伊朗间的争端。法国方面也毫不退让, 称法国是主权国家, 能独立决定自己的对外关系。2020 年初, 作为北约军事力量最强的国家之一, 法国最终明确表态不参与美国的中东 “护航联盟”, 并组建独立于美国之外的中东 “护航联盟”。总之, 美国提供安全利益换取欧洲盟友自主性的前提已不复存在。因而, 欧洲国家希望更多依靠欧盟的力量, 以自助的方式维护在海湾乃至整个中东地区的安全与利益。
（二）美欧的中东“护航联盟”协作的必然性及其理论依据
在美欧霸权型同盟体系中, 美国追求对同盟体系的绝对控制权与欧洲国家追求的相对独立性导致了盟友体系内部的紧张关系, 而这种紧张关系会在具体的国际事务中呈现。在涉伊问题上, 美国与其欧洲盟友的分歧主要体现在战略目标与行为方式上: 首先, 美国在制定其遏制伊朗的战略目标时, 并不重视伊
核协议签订后欧洲各国与伊朗迅速恢复的经贸联系; 其次, 特朗普政府单方面退出伊核协议的行为方式也体现出其对国际法与国际准则的无视, 这引发了包括欧洲盟友在内的国际社会的普遍反对。
针对美欧之间在涉伊问题上的分歧, 欧洲国家对美国采取了 “软制衡”政策, 希望构建欧洲的中东 “护航联盟” 以约束美国在中东地区霸权的扩张及其导致的负面效应。约瑟夫·奈 (Joseph S. Nye) 指出, 即便无法实现军事力量的平衡 (美国是目前唯一的超级大国), 一些国家仍可以联合起来剥夺美国政策的合法性, 从而进一步削弱美国的软实力, 进而达到提高美国战争成本、限制美国的目的。首先, 欧洲国家希望改变美欧同盟关系中的 “不平等” 状况, 希望增大在海湾护航事务中的发言权与政策自主权, 因而欧洲国家普遍对加入美国主导的中东 “护航联盟” 较为冷淡。其次, 欧洲国家倡导利用国际法与国际规则来解决海湾地区的争端。以法国为首的欧洲国家更倾向通过多边主义机制来处理中东事务, 在特朗普政府单方面退出伊核协议后, 欧盟依然极力将伊朗挽留在伊核协议框架之内, 并期待美国重返该协议。拜登政府上台后, 对奥巴马政府时期坚持的多边主义有所继承, 这对伊核问题与美欧关系的发展都有积极作用。
一些欧洲国家作为美国的重要盟友, 其对美国不满主要体现在以挑战美国在部分事务中的绝对主导地位和追求更为平等的盟友关系为主要内容的反美主义。在维护海湾安全的过程中, 欧洲国家在海湾护航问题上 “另起炉灶” 并非希望与美国争夺在海湾地区与霍尔木兹海峡护航任务中的领导权, 而是期望以此手段, 促使美国认真审视欧洲国家对伊朗以及其他中东国家能源的迫切需求。实际上, 美欧同盟的共同利益大于其内部分歧, 具体在伊核问题上, 确保伊朗和平利用核能是美欧之间的最大共识, 这也意味着欧洲盟友对美制衡措施的影响是极为有限的。美国或可允许欧洲盟友采取一定的 “软制衡” 措施,但美国绝不会允许其盟友采取严重破坏其遏制伊朗的行动。美国向来反对欧洲发展独立防务, 对可能挑战北约地位的欧洲独立防务建设计划长期采取打压措施, 对于这点即便盟友中反美情绪最为强烈的法国也心知肚明。法国国防部部长弗洛朗丝·帕利强调, 美国领导的中东 “护航联盟” 和欧洲的中东 “护航联盟” 将相互协调, 以确保在局势相当紧张的海湾水域的航行自由。目前来看, 欧洲的中东 “护航联盟” 在成员数量与行动规模上较美国的中东 “护航联盟” 仍有差距, 两个 “护航联盟” 之间尚未实现机制性的合作, 但欧洲的中东 “护航联盟” 成员国在海上监控与情报共享等领域仍会参考美国的意见。由此可见, 欧洲的中东 “护航联盟” 并非与美国的中东 “护航联盟” 完全隔绝, 美欧在海湾事务与伊核问题上的分歧并不会动摇美欧共同利益的根基, 以法国为首的欧洲盟友的 “软制衡” 措施, 反而会促使美国调整在中东问题上与欧洲各国的关系, 达成谅解与合作, 从而扩大双方在涉伊问题上的共同战略利益, 实现两个联盟之间的协作。
四 欧洲的中东“护航联盟”的未来
欧洲的中东 “护航联盟” 的走势主要取决于美伊关系总体变化态势, 特别是伊朗新政府上台后美伊关于伊核新协议的谈判进展情况。2021 年以来,欧洲的中东 “护航联盟” 的不断推进, 已为中东局势与国际能源安全带来有益的影响。鉴于美伊矛盾的复杂性与美欧盟友关系的现有分歧, 未来欧洲的中东 “护航联盟” 有进一步机制化的可能性, 但囿于美欧盟友关系与地区及域外大国因素的影响, 欧洲的中东 “护航联盟” 独立发挥作用的空间相对有限,其对海湾地区安全与稳定的影响也相对有限。
欧洲的中东 “护航联盟” 的具体化或可从三个方面缓和恶化的美伊关系与地区紧张局势。第一, 2019 年系列油轮破坏事件之后, 美国的中东 “护航联盟” 的推出虽然暂时缓解了海湾地区的不安全性与不稳定性, 但从长远来看, 美国及其盟友的 “护航行动” 增加了域外国家在海湾地区的军事存在,美国与伊朗在霍尔木兹海峡的对抗已进一步外溢, 地区安全形势更趋复杂。在此情形下, 欧洲的中东 “护航联盟” 以相对温和的方式维护霍尔木兹海峡的通行安全, 有望缓解美国的中东 “护航联盟” 给海域及其沿岸国家造成的紧张态势, 同时有效维护该航线的顺畅通行。第二, 莱希政府上台后, 如何减轻美国单方面退出伊核协议以及拜登政府延续的全面制裁政策对于伊朗经济的负面影响是其需要考虑的首要问题。目前, 欧洲大多数国家尤其是法、德等大国依旧重视伊核协议的重要作用, 因此伊朗现政府会更加重视鲁哈尼政府与欧洲各国建立的良好关系, 以求争取更多的国际援助与国际道义支持。此外, 尽管美伊双方已就伊核协议存续的重要性达成了初步共识, 但随着双方谈判的加深, 美伊关系的根本分歧仍会影响伊核协议的走向。欧洲各国在海湾问题上的适度介入可成为美伊关系紧张时的第三方, 为伊朗持续的石油出口提供了市场, 保障欧洲能源安全并在伊朗威胁脱离伊核协议框架时提供缓冲空间。第三, 特朗普政府推动阿以关系正常化的外交遗产也为拜登政府所延续, 伊朗政府推行政令时面临更为复杂的地区形势。在美国的影响下, 沙特与以色列合压伊朗的趋势已逐渐显现。以色列是继英国后第二个加入美国的中东 “护航联盟” 的国家, 随着美国的中东盟友陆续表态支持中东 “护航联盟”, 莱希政府及其官员就海湾局势与地区安全问题同阿联酋、伊拉克等国进行了初步的交流。在第 76 届联合国大会的视频讲话中, 莱希总统还表示期待与所有国家特别是周边国家签署全面政治、经济合作协议。莱希总统曾强调, “我在接任伊朗伊斯兰共和国总统时提出了外交优先的方面, 即侧重于 ‘经济多边主义’和加强与 ‘周边国家扩大关系’ 的政策, 同时还重视加强与地区性组织的交流”。一方面, “希望联盟” 或为争取海湾邻国与地区伙伴力量的重要平台,另一方面, 伊朗政府也在尽力避免海湾地区的对峙加剧。伊朗与沙特保持着定期接触, 双方在伊拉克首都巴格达进行了多轮会谈。伊朗外交部发言人赛义德·哈提卜扎德 (Saeed Khatibzadeh) 表示, 有关波斯湾安全的谈判已经取得显著进展, 在伊朗新政府执政后, 相关谈判从未停止。他指出, 如果沙特认可解决地区问题的方案在于地区国家本身, 应该推出一个包容性的解决方案, 则伊、沙两国 “可能会建立良好、可持续的关系”。在此情况下, 欧洲的中东“护航联盟” 作为海湾地区的第三方力量, 或许能在美伊发生对抗时提供缓冲, 也能为伊朗与其他周边国家缓和关系时给予一定支持, 切实起到维护能源输送与航线安全的实际作用。
然而, 美欧同盟的本质依然是 “非对等性” 的霸权型同盟, 这意味着美国依然重视其在海湾地区与对伊政策上对其盟友行动的绝对控制。未来, 欧洲的中东 “护航联盟” 仍需与美国进行协调, 在重大地区安全问题中依旧需要参考美国意见。欧洲盟友对美国的态度直接取决于美国谋求霸权的战略意图与行事方式, 未来只要美国不放弃其谋求在美欧同盟体系中的霸权地位, 来自欧盟成员的不满就不会停止, 但这种不满也不会使美国放弃其霸权主义的政策与行事方式, 美国更不会以其他盟友的利益为重, 放弃对美国自身利益的追求。因此, 欧洲盟友仅可采取如组建欧洲自己的 “护航联盟” 等有限度的行为敦促美国考虑欧洲国家需求, 进而促使美国转变在涉伊问题上激进的、单边的行事方式, 但美国遏制伊朗崛起、维护美国及其中东盟友的安全利益的战略意图难以被欧洲国家左右。拜登政府在制定中东政策时, 或许较特朗普政府相对重视多边主义的作用, 将欧洲各国对伊朗的能源诉求加以考量, 但美国不可能放弃其霸权主义的政策与作风, 不顾伊朗崛起对美国中东霸权与盟友安全的“威胁” 而转以欧洲盟国的经济利益为重, 放弃美国对海湾地区绝对领导权的追求。美欧之间在涉伊问题上的矛盾只可调和但难以根本化解。
由此可见, 尽管欧洲国家与美国在中东政策上既有合作又有竞争, 但在美伊激烈对抗的情况下, 美欧对伊政策的竞争会日趋激烈。欧洲各国未来会以欧洲而非欧美为战略制定与利益衡量的标准。欧洲国家在海湾地区与霍尔木兹海域有着重要的经济与能源利益, 在目前美伊军事力量存在巨大差距的形势下, 伊朗扣押美国油轮的可能性极低, 但若欧伊关系一旦紧张, 伊朗扣押英国或其他欧洲国家油轮与货船的可能性确实存在。欧洲国家若想避免美伊对峙与霍尔木兹海域紧张局势对欧洲经济与安全利益造成持续损害, 就要坚定地维护海湾地区的和平与稳定, 这与美国的中东 “护航联盟” 为宣扬伊朗威胁而激起地区纷争的初衷相悖。为确保欧洲国家的利益, 欧洲的中东 “护航联盟”走向机制化的可能性将远大于欧洲盟友加入美国的 “护航联盟” 的可能性。随着 2021 年以来成员国派舰护航承诺的不断落实, 正式运行以来, 欧洲的中东 “护航联盟” 在维护海湾地区航行安全与地区稳定中做出了切实贡献。在法、德这两个欧盟核心成员国的带领下, 欧洲的中东 “护航联盟” 的持续性与协调性都将逐渐提升。未来或有更多欧盟成员国加入欧洲的中东 “护航联盟”, 这将促进欧盟内部在对伊问题与能源安全问题上的团结与协作。
总之, 欧洲的中东 “护航联盟” 的成立与运行在一定程度上维护了欧洲在海湾地区的经济与安全利益, 对地区的和平与安全做出了积极贡献。但受限于美欧同盟关系与美国在中东的传统影响力, 欧洲的中东 “护航联盟” 仍需在情报共享以及各项护航任务上与美国主导的中东 “护航联盟” 进行协调,其独立作用相对有限。美伊关系的发展以及其他海湾国家政策的调整, 都将影响欧洲的中东 “护航联盟” 的效果。
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来源：《国别和区域研究》（2022年第3、4期， 总第20期）
排版：孙晓玲
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