《中美科技合作协定》续签：中美科技关系不是简化化约的零和博弈
2024年12月13日晚，中国科技部官方网站发布了一则简短但是令人欣慰的新闻，宣布《中美科技合作协定》已于当日在北京完成续签，自2024年8月27日起延长五年。然而，若以“中美科技合作协定”作为关键词在该网站进行高级搜索可以发现，在所有43条相关结果中，距今最近的一条新闻已是五年前的发布。
12月16日，外交部发言人在回应相关提问时表示，《中美科技协定》续签是落实中美元首会晤共识的重要举措，符合两国人民利益，顺应国际社会期待，不仅将推动两国的科技进步和经济社会发展，也将促进双方应对全球共同挑战，增进世界人民福祉。
《中美科技合作协定》的四十年：中美受益，造福全球
《中美科技合作协定》（STA，以下简称《协定》）是1979年1月31日，中美正式建交后不久，邓小平在美国与时任总统吉米·卡特签署的，是两国政府间的第一个重要协议。《协定》的签署是中美关系正常化进程中的重要一环，也是改革开放初期中国融入国际科技体系的重要标志。短短十一条条款搭建起了双边科学技术领域合作的系统性架构，旨在通过平等、互利和互惠的合作，促进两国在农业、能源、空间、卫生、环境等多个领域的科研发展。
《协定》明确指出，两国合作不仅限于技术领域，还包括科技管理、教育以及学术交流等方面，例如互派科学家、学者、专家和留学生，交换科学、学术和技术情报，制定并执行共同的科研计划与项目，开展联合研究与实验，并组织相关的培训班、会议和讨论会等。这些合作活动的实施将依赖于双方达成的具体协议，其中涉及经费、知识产权等方面的安排。
为了推动和确保各项合作的顺利进行，《协定》还设立了中美科学技术合作联合委员会，并鼓励两国相关机构和部门之间的紧密合作，为合作提供政策支持和便利，包括简化签证手续、促进人员和设备的进出境等。
虽然《协定》本身并不资助具体的项目，但是到目前为止，在它的框架下，两国已经开展了超过100项实质性合作，实际数量应该远高于此，其中包括农业、基础科学、生物医学研究与健康、能源、环境、地球科学、海洋科学、遥感、标准与计量、核聚变与安全、交通等多个领域，不一而足。
在《协定》的框架下，两国科学家共同发现了叶酸如何预防神经管缺陷，使得全球数百万新生儿受益。得益于中国内蒙古的数据和实地知识积累，世界古生物学科学家对恐龙世界多样性的认知得到极大丰富。2009 年建立的中美清洁能源研究中心（CERC），推出了多项提高建筑能效的创新技术，造福全球。
近年来，美国对华鹰派极力将科技问题安全化，一些共和党政客不停鼓动拜登政府彻底放弃续签《协定》，理由是担心中国利用双边科技合作的成果损害美国利益，但是他们很难找到一个真实的具体案例，有的勉强将一个大气监测项目与因为误入美国领空而被污蔑为“间谍气球”的中国民用无人飞艇联系起来。实际上，中国与美国在大气污染治理领域的合作，主要受益方是美国西海岸。
此外，两国在控制亚洲长甲虫传播领域的合作，曾经避免了美国可能高达1380亿美元的损失。中国的食品和医疗产品确实获得了进入美国市场的机会，但是与此同时美国食品药品管理局 (FDA) 也打开了为中国产品制定标准的大门。中国核工业和安全应急管理能力在向美国同行的学习中不断提高，而中国核电价值约1000亿美元的市场也见证了美国公司的参与和受益。美国研究人员与其他任何国籍研究人员的合著论文都不及中美合作的数量，中国的学者能够在合作中获得极具学术价值的研究数据，但是美国的实验室也物色到了顶尖的中国研究生，他们的努力也是美国科研取得重大创新的关键根基之一。
科技合作不应成为一国追求科技“独霸”的牺牲品
美国国务院最新发布的消息表明，经修订的《协定》内容仅限于基础研究领域，并未触及关键及新兴技术领域。在知识产权保障、研究人员的安全防护，以及数据共享和透明度等方面，均进行了显著的加强和提升。该《协定》的核心宗旨在于确保合作对美国利益的最大化，同时竭力将美国的国家安全风险降至最低，旨在为中美战略竞争的妥善管理提供一个明确的架构。字里行间流露出审慎而保守的姿态，混合本月初拜登政府对华出口管制升级措施的阴霾，以及特朗普第二任期可能的对华动作，中美科技关系乃至中美关系充满不确定感。
事实上，科技外交的确是国家总体外交战略的重要组成，但是如果把中美科技关系简单化约为零和外交博弈，聚焦计算谁在某个事件中获益多谁获益少，则可能忽视科技合作更深远的意义，甚至会错失历史的机遇。
科技外交概念是一个复杂的折叠空间，涵盖丰富的维度，包括“外交中的科技知识”（science in diplomacy），“为了外交的科技”（science for diplomacy），“为了科技的外交”（diplomacy for science）以及近年来越来越受到关注的“科技外交为民”（Science and diplomacy for the people）。
从历史看，美国对华科技外交曾经以“为了外交的科技”为重心，强调通过科技合作推动并改善刚刚建立的中美关系。然而近年来已经快速位移到“为了科技的外交”空间，更多体现为服务于科技发展目的而适配外交手段。
究其原因，断不是因为美国真的认为中国通过《协定》占了美国便宜，实现了自身的迅猛发展。2006年，中国年均GDP增速超过10%，美国国务院科技合作办公室提交给美中经济安全审查委员会的报告中明确表示，“显然，中国显著的经济发展在很大程度上是独立于《协定》的。尽管基于此开展的对美科技合作给中国带来了一定收益，但相比中国依靠自身力量完成的经济转型、科技体制改革以及在应用研究和产业化方面的大规模投入，《协定》所发挥的作用实属有限。”
这也不是因为随着中美关系的整体走低，美国要坚定推进对华科技“脱钩”。2014年美中经济安全审查委员会公开的一份报告评估认为，“需要制定一个更加协调一致、资源更加充足的战略方针，以便与能力越来越强、资金越来越充足的中国科研创新体系合作，为美国利益创造价值。”
美国对华科技外交的重心位移，是因为今天的科技本身出现了颠覆性的变革，即将深刻改变全球经济格局乃至整个社会形态。为了在剧烈变动期抓住一切机会，维持自身的科技霸权地位，美国开始使用一系列外交工具，为自己赢得科技硬实力和软实力再次“一骑绝尘”的实力。
截至目前，美国已经签署了60多个双边和多边的政府间科技合作协定。中国也与160多个国家和地区建立了科技合作关系，签署了118个双多边政府间科技合作协定。这些协议编织了一个密实的全球合作网络，将科技发展与人类共同福祉切实关联在一起。
“科技外交为民”不再只是外交辞令，而是通过科技合作推动人类文明进步的具体实践和关键力量。当代重大科技突破往往需要跨国界、跨文化的协作。从气候变化到流行病防控，从空间探索到量子计算，这些挑战的规模和复杂性都超出了任何单个国家的能力范围。特别是在人工智能这样可能重塑人类社会的领域，国际合作对于建立负责任的发展框架、确保技术造福人类而非带来风险显得尤为重要。各国都应专注于提升自身科技创新能力，坚持开放合作的姿态，在服务本国发展的同时，为应对人类共同挑战贡献智慧和力量。
说到底，《协定》作为一个政府间协议，按照国际法的定义，它是政府执行国家政策和管理国际关系的工具，其合法性依赖于政府的权力来源。因此《协定》的职能在于为科研合作提供制度保障、消除合作障碍，而不是将科技创新转化为政治较量的筹码。政府的权力源自其承担的公共管理职责，不是单纯的政治权力，政府权力的运用也不能沦为国家间政治博弈的工具。
希望美方在《协定》续签后，能够同中方相向而行，切实落实《协定》安排，让中美科技合作的成果真正造福两国，惠及世界。
（董汀，清华大学战略与安全研究中心）