数字化约束更“刚性”，食品安全、环保监管为何“共治”难？

餐饮不仅关系企业发展、就业，还关系民众日常生活。其生存面临着来自经济环境、行业竞争格局、平台经济等市场压力，同时，非市场因素也不容忽视，如政府的监管政策、干预方式等。

餐饮企业对政府相关部门的监管执行，感受如何？监管政策（特别是与餐饮日常经营相关的许可管理、食品安全、油烟噪音方面）在发生哪些变化和趋势？企业的感受与这些变化是否吻合，有哪些积极或消极的回应？

2024年7月至10月，澎湃研究所研究员调研了上海15家沿街商户，访谈了上海市市场监管局相关负责人。本文前半部分，主要呈现了商户对监管的总体感受和相关政策的主要逻辑、变化；后半部分，澎湃研究所研究员重点围绕餐饮监管中“数字化”趋势，分析相关政策动态和商户的感受、回应。

商户总体感受：持续运营比进入市场“更难”

以下从监管的频次、方式和内容三个角度来呈现商户对餐饮监管的综合感受。

澎湃研究所研究员调研发现，相对市场环境恶化、经营难，餐饮商户对监管大多并无明显问题或“抱怨”。虽仍存在个别的监管“形式化”，但在食品安全、环保、经营范围管理、办事效率等多个方面，商户感受到“限制”放宽，流程更加合理，监管打扰也比以前少。

（1）获得许可，连锁企业感到“更便利”，个别个体商户仍感“有阻碍”

市场监管局数据显示，截至2024年上半年，星巴克、瑞幸、Seesaw等31家食品连锁总部企业增加上百家门店。而部分受访个体餐饮企业仍感到“有阻碍”“时间长”。杨浦一受访个体户咖啡店表示，非现场视频审核不用商户“跑腿”，但要求“细、多”且审批耽搁时间长，许可“三番五次”办不下来。他最后选择花费6000元“请中介搞定”。该老板还补充提到，作为外来人口在审核窗口遭遇的尴尬境遇：“审核员说方言，当我要求对方说普通话时，就直接被‘过号’了。”

（2）食品经营项目类别审批简化，商户感到经营变更“有改善”

餐饮企业往往将调整经营范围作为创新业态、应对市场需求并对抗“生存难”的手段。1位已取得许可的咖啡店表示，调整食品经营范围“挺容易”：增加了冷食类、酒类项目‘没问题’，填报很简单,可以做日咖夜酒了。”不过，他因为热食类项目“面积要求、设备要求高且复杂”而选择不增加更“赚钱”的“烧烤”项目。

（3）日常检查 “多头执法、多处执法，多次执法”仍然存在，商户普遍感到“能接受”，少数感到“稍频繁”“形式化”

各个门店的检查频率不同。大部分受访商户对抽查频率感到“能接受”“还可以”，少量企业感到受“打扰”。一杨浦区个体中餐店认为，食品安全的抽查频率“适中”，但执法、应急以及环保检查来的时间不一样，加起来“有点频繁”。

各区、各类业态店铺的感受有差异。比如，杨浦区一中式快餐店的现场核查间隔“1-2个月”，而黄浦区等中心地段则“两三天一次”。一黄浦个体咖啡店表示，城管执法人员每天都会来查看是否“非法外摆”，有时候两三天就来一趟并要求签署“承诺书”等文件。

频繁签署的商户更感到有些监管内容“比较形式化”，并不“必需”。1位受访个体咖啡店认为，用水本就属咖啡店会控制成本，让咖啡店签署“节约用水”等告知承诺书“没必要”，监管没有“针对实际情况来管理”。

商户感受背后存在怎样的法规、政策变化呢？与商户的实际感受是否吻合？ 

监管政策：许可手续简化、标准放宽，数字化刚性约束加强

餐饮监管涉及市场监管、环保、应急管理等行政领域。其中，食品安全和油烟排放环保监管是企业开店审批、持续运营中的日常重点事项，且餐饮企业对此负有主体责任——这也是政府监管的逻辑前提。

一是企业对餐饮场所污染防治、承担主体责任。油烟排放治理的主要法律法规是《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气法》）第81条、第118条。以及各地方据此发布的大气污染防治条例，如《上海市大气污染防治条例》（简称《上海大气条例》）第62条、第99条。《大气法》1987年出台，环保处罚力度也逐步加大。2000年《大气法》第1次修订增加了对“严重”情节处罚力度，提高了罚款额度。2014年中国出现13场大范围持续性雾霾，引起政府和社会的广泛关注，2015年《大气法》第2次修订提出重点大气污染物的“总量控制”等制度，再次提高油烟处罚的罚款额度，并增加对“直接责任人”的处罚“上一年度从本企业取得收入50%以下的罚款”。

二是食品安全主体责任。食品安全由生产经营企业负责，最早由2009年通过的《中华人民共和国食品安全法》 规定，但未细化。2022年国家市场管理监督总局第60号令《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》明确实行食品安全主体责任制度 ，增加了“食品安全员”“食品安全总监”，以责任到人的方式细化管理要求。

制定油烟排放标准进行“源头管控”，并对超限额排放进行追责、处罚是餐饮油烟主体责任追究的主要方法。针对“未安装、不正常使用”或“未采取其他油烟净化措施”造成“超标”排放，以及未落实企业食品安全主体责任的企业，上述法律法规均规定，监管部门有权“责令改正、处0.5-5万元的罚款，如拒不改正则责令‘停业整改’”。

食品安全和油烟污染防治的主体责任和制度的精细化，让企业责任更明确、更易实行监督；同时，政策还在市场准入、经营变更等方面有“放宽”和“趋严”两个趋势：

政策趋势一：许可审批项目类别简化，市场准入放宽，且执行有弹性

因为类别较多，餐饮企业因食品超范围经营被处罚曾是常事。截至2023年，上海多家小餐馆因未取得“冷食类”许可而销售含有冷拌菜黄瓜丝的凉皮，被罚款数千元并没收相应收入；2023年11月，北京一包子铺因在外卖平台卖豆腐脑，被监管部门认定超许可范围经营，罚款1.5万元，并没收违法所得7014元。这些事件均引起公众大量关注。

2023年12月，国家《食品经营许可和备案管理办法》 （以下简称“78号令”）正式施行时，澎湃研究所研究员发现，新施行的78号令仍然维持19个项目类别，设立较高安全标准的经营许可框架，如凉菜、自制饮品等仍需有“专间”或“专门操作场所”等要求。但无论在标准判定，还是执法处罚上，都就食品安全风险较低的情形，给予了地方政府一定从宽处理的空间，例如简单制售食品的许可审查，及对过错轻微的案例不予处罚。

2024年5月，《上海市食品经营许可和备案管理实施办法》 （以下简称“5月新规”）将食品经营主体业态和经营项目类别从19项简化为5项（饮品类、冷食类、热食类等）。只要“条件符合”均可增加相应的经营项目,而面积、设备等条件也有了适当放宽，如简单制售从“专间”简化为“专区”，将以前独立于食品经营许可的酒类经营许可审批合并入“食品经营许可”申请，为了支持总部经济，5月新规第11条为连锁企业提供“许可便利化举措”，通过“总部审批”后，即可加入上海市“许可便利化备忘录”，进而将审批时限从20日内缩短至1~7日。这些新规都为便利上海酒类贸易、提升总部经济活力提供了支持。

在实施上，“餐饮一件事”的窗口降低企业跑腿部门次数，新开商户“交一次材料一个窗口发证，三件事都能办完。”另外，“大证加小证”制度“分割”同一食品经营许可证下多个小餐饮档口（摊位）的食品安全主体责任，让每个档口取得“小证”后可独立对外经营、担责，一个档口出现问题要关店也不会影响其他档口经营。这解决了“大食代”美食广场一证多档口、一个档口出问题所有档口关停的难题。

5月新规、餐饮一件事、大证加小证等政策改善了企业开店前期的营商环境，跟前述商户获取许可、经营变更的感受吻合。

另外，针对前述困扰餐饮企业老板的“多部门”“多次”上门执法的问题，市市场监管局2024年10月推出“无事不扰、有求必应”的一体化监管 ，以差异化（按风险信用管理评级确定检查次数，检查内容“能减尽减”）、精确化的方式有效分配监管资源。其中，数字化作为差异化、精确化的主要手段，正在融入餐饮企业监管政策中。前述商户感受是否有变化，有待进一步观察。

政策趋势二：推进改造升级，实现数字化监管

在食品安全上，上海“明厨亮灶”工程已于2017年试点、2019年进一步推进，其数量化目标列入2024年上海市市场监管局的工作重点和目标，也列入一些区的“为民办实事清单”，并计划于2025年实行“全覆盖”。同年，在环保监管的油烟设备上，全市层面的餐饮油烟管控一体化信息化平台有望启动建设。

政府提供一次性补贴、免现场核查来“引导”企业安装。市场监管局正以补贴和免核查两种方式来引导、激励企业“数字化”升级。2024年2月《上海市网络餐饮服务食品安全监督管理办法》 也鼓励入网企业进行“明厨亮灶”改造，参与“后厨直播”。“5月新规”第24条规定，对已实施“互联网＋明厨亮灶”、面积150平方米以下的小型餐饮企业免受现场核查；二是上海市级、区级商务委计划提供一次性补贴，来鼓励符合条件的企业“升级改造”。例如，2024年率先出台扶持政策的黄浦区规定，门店油烟系统改造可获得2万元，最多每家企业不超过100万元，而门店改造升级的可获得不超过10万元的一次性补贴。

原因一是上海的餐饮监管要求高、标准高，现场执法、监管资源稀缺，监管成本高。

上海在餐饮油烟治理、食品安全标准和要求较高。2014年《上海大气条例》发布，2015年上海《餐饮业油烟排放标准》 实施，规定了餐饮油烟排放浓度限值为1.0 mg/m³，比当时的国家标准低1倍，是全国最早实施比全国严格1倍油烟管理的城市。2016年、2017年也是“环保风暴”下多地政府在短时间内运动式执法，快速关停了一部分排放不合规、不达标的企业的时期。

上海食品安全的主要目标也同样很高。市场监管局相关负责人表示，集体性食物中毒事故年报告发生率低于5例/10万人，食品安全标准水平“进入世界前列” 等目标，仅依靠现存的现场执法“很难达到”。“上海有12万家餐饮企业，加上节庆主题活动丰富（比如学校开学、不同主题的城市活动等），以及高温高湿天数多，食品安全问题‘随时都有可能爆发’。”该负责人表示。

较高的标准需要一定量的抽查频次。但上海有14万家餐饮企业门店，市场监管人员和企业配置比例远远落后于香港、新加坡等城市（约为新加坡的60%、香港的37%），监管的压力比香港、新加坡大，监管不可能“平均用力”。“只有‘远程监管’，需要从海量数据中筛选、识别出有价值的数据、风险高的企业。”上海餐饮企业监管走向数字化，意在以较低的监管成本、更高的执法效率来确保企业食品安全“达标”。

上海市场监管局认为对企业进行数字化管控、更刚性地约束企业，其根源在于“食品安全是底线”。上海市市场管理监督局相关负责人表示，“如果食品安全失守，后面做得再好也不行”“‘营商环境’‘高质量发展’都需建立在底线牢固的基础上”。

原因二是监管“权力小、责任大”的结构性难题，需要更好地预防、追责方式，数字大模型能、更动态、更精准，提供一体化的解决方案。

餐饮企业的食品安全问题通常和食物霉变、致病微生物繁殖超标，以及污染有关。中国食品安全监管部门和其他部门（比如农业农村局）职能分立，职权范围不可能像西方国家一样“一个部门管理全链条”；但食品安全监管部门却要承担上游环节污染导致的后果：“空气、土壤、水质污染，或加工、流通疏漏，都会造成食品安全问题，但最终矛盾都显现在‘餐桌’上，同时，操作不当、失误造成的影响，有可能是巨大且不可逆，比如食物中毒导致死亡等。”

数字化大模型似乎能很好地解决这一点。该负责人提到大模型的三个功能。第一，大模型能帮助上海餐饮企业，打通数据壁垒、“信息孤岛”，促成监管数据信息的一体化、共享和运用，例如大模型可以直接通过“后台算法”打分进行 “食品安全级别”和“食品安全示范街区”评选、食品安全的风险分级、信用分类等。第二，大模型手机企业端的视频拍摄以及内容分析，达到“全时段动态预警和精准筛查”，无人在场时也能识别如老鼠、蟑螂等风险，通过系统后台推送给企业处理。”第三，大数据模型还包含“投诉举报、舆情监控、包保干部、企业自查、处罚案件信息、抽检不合格反馈”等多种功能” 。

数字化设备的监控联网，似乎帮助餐饮企业“防患于未然”，同时也“督促”后厨人员提高操作规范性。而且一旦发生纠纷、意外事件，也方便追责或澄清。

“看起来不错”的数字化监控、明厨亮灶改造升级，在2018年全国政策 、2017年上海政策中均以“鼓励、引导”为主，近来出现“安装联网监控设备”融入法规的趋势。

在上海2024年9月完成征求意见的《上海市餐饮服务业大气污染防治管理办法（草案）》 第11条规定，餐饮企业“应当按照市生态环境部门的规定”安装油烟在线监控设施、联网，并计划于2025年启动油烟在线监控系统的全面建设。北京、广东、浙江、江苏、陕西等省市也在出台相关规定。

目前上海某些区更“加码”了这一规定的“强制性”。例如，长宁区和静安区环保局已通过环评审批，要求餐饮企业的油烟净化器及出风口“必须”安装油烟在线监控设备 ，将数据传输到第三方公司的监控平台；第三方公司将日常监测及现场巡查中发现异常情况通报物业，由物业督促餐饮企业加强油烟净化器的日常运维。对部分未落实整改且油烟排放持续超标的企业，第三方公司和物业将相关情况及时告知区环保局，由区环境监察支队依法处理。

数字化监管本身即加强了对企业“时刻在线”刚性约束，而企业数字化升级、要求进入法规，让企业的数字化升级从“可以”走向“应当”“必须”。对此，餐饮商户目前接受程度如何？

数字化下的商户反应：缺乏意愿和动力，全面推广仍存阻力

上海市场监管局相关负责人认为，食品安全的管理需要“像交通违章一样”动态实施、社会共治。澎湃研究员发现，目前的数字化监管只能做到技术的“动态”，仍缺乏“共治”。

一是体现在覆盖率、安装率上。上海餐饮企业（事业单位）超过12万家，而2019年至2024年11月安装企业为1万家 ；安装油烟在线监控设备的企业有6000多家 ，数字化监控设备的安装率均不足10%，而外卖平台入驻率60%，远高于数字化监控设备的安装率。这可能因为占餐饮经营主体绝大多数的中型、小微企业（个体户）安装较少。据澎湃研究员调研，多位中型、小微企业（个体户）表示“未安装”也“没有意愿安装”。 

二是安装设备的企业中“未有效使用”设备者不在少数。2024年10月，澎湃研究员观察到，1月80%外卖平台直播存在“未对准有效区域”“画面不显示”的“无效”情形，仍未显著改善，其中大部分还是连锁企业 。例如，一家“百年老字号”的食品安全员，甚至也对该平台信号为何没接入表示“并不知情”，显示出企业、操作人员对联网直播设备的维护缺乏意愿和动力。

参与平台“后厨直播”计划的企业需要和平台签订书面承诺，如果不展示还可能面临违约风险。为何有企业愿冒违约风险，不展示直播画面？企业的安装、维护动力和意愿为何不强？

（1）得到实际支持和益处不够，影响企业安装信心

监管要求的提高，使“环保-经济”冲突如何解决成为难点。在油烟环保监管方面，澎湃研究所2018年调研了多家上海民营企业，有餐饮企业反映，油烟设备的购买、安装和维护成本高昂，维护费用甚至“超过总利润”。例如，收入仅约5000元的点心店，每月需要支付2000元至8000元的清洗费，而烟道安装、改造更是昂贵，可能需要支付十几万元。对目前餐饮业普遍低迷、营收下降的餐饮企业是不小的负担。

在食品安全方面，市级政策规定，只有政策实施期间营收增长水平“超过行业平均水平，对本市消费市场有带动效应”的餐饮企业才能获得10万元奖励。对此，一位街道主任表示，在核实餐饮企业补贴条件时，他发现沿街二十几家餐饮企业只有一至两家符合补贴条件，也有企业疑虑“花钱垫付事后不一定能获得补贴”。

一受访后厨操作人员表示，虽然后续电子监控设备运行电费投入等投入并不高，但很难增加营收，不如“多花心思维护线上好评”；这背后是消费者“直播、联网监控是否确保食品安全”的质疑。一位受访消费者以自身经验提出疑问：“透明餐厅外卖也会出现‘破损塑料袋碎片在菜里’的情况，摄像头作用也有限。”

虽然“环保、食品安全监管成本”是企业应该承担的，但在大城市租金贵、人力贵的背景下，维护设备、开启设备的成本高，可能是影响企业意愿和动力的“最后一根稻草”，特别是对于“小本经营”的个体工商户而言。

（2）有效性、信息安全性受到消费者和企业质疑

首先，企业质疑后厨直播“监督”的有效性。一位后厨操作人员认为，摄像头存在“观看死角”，不如“改造为透明开放式厨房，让顾客或外卖骑手监督”有效。不过，该受访者也表示这是理想化状态，而实际上门店“空间有限、资金有限”，“很难实现此类改造”。摄像头作为“稻草人”是否发挥作用存疑。

其次，第三方平台信息安全保障制度不透明、公开，让企业感到“不信任”“有风险”。有受访企业希望保护食谱配方、担心“视频是否会被泄露给竞争对手‘做手脚’”，认为第三方平台存在信息泄露风险。一受访企业老板表示，他会制定企业内部的操作规范，安装监控以便监督、留下记录。但如果直播则“压力太大”。

从理念上看，引入高科技、数字化的联网监控企业油烟、食品安全，似乎是解决餐饮企业监管压力和监管“难追责”的“较完美方案”，成为监督餐饮后厨、履行食品安全责任的“稻草人”。但实际上，补贴下发、后期维护成本的分摊机制的不确定性，以及企业对信息安全的担忧，都造成餐饮企业对厨房数字化监控持谨慎态度。

这让餐饮企业数据收集的完整程度下降，从而影响数字化监管的有效性。上海餐饮企业相关的数字化监管从2017年起至今已开展七年，有的处于加快落实、推进阶段，如食品安全领域；有的处于落实过程中，如噪音、外摆监控等；有的仍处于法规、政策制定过程，如油烟、排污等。这些过程需要企业的参与和对可能实施结果的充分预估。

另一方面，上海食品安全部门不断优化手续“开店”，降低开店的制度性成本，向监管方传递了不少的风险和压力，让数字化升级又成为“降低监管成本”的一种重要方式，并加入政府职能部门的任务目标，其紧迫感进一步加强。

在已经实施的食品安全“明厨亮灶”上，商户缺乏对监控设备的维护动力，因为对于“数据的管理规范化如何保证，监管成本后续由谁承担，以及食品安全能否真正改善”仍有顾虑。餐饮监管如何适应现有消费者、企业需求，取消重复建设、并打消企业顾虑，达到降低政府的监管成本的目的，是政策下一步可以探索的方向。