两场冲突刺激下欧洲想要“亮出獠牙”，但也可能招来致命反噬
【编者按】
11月9日，智库研究报告《多极化世界中的中欧关系》在北京举行发布会。这份由来自中国多所顶尖高校与智库专家学者联合撰写的研究报告希望在“百年变局”和“时代转折”的关键节点上，为当前的中欧关系勾勒出一个基本轮廓，并引发对中欧关系所处环境、独有的性质、发展动力以及变化规律等问题的深入思考。
下周，该报告还将在布鲁塞尔举行英文版的发布会。澎湃新闻（www.thepaper.cn）此前已围绕该报告所讨论的问题刊发了一系列相关报道，今日刊出的文章节选自报告中《两场冲突下的欧洲安全观嬗变》一文，俄乌、巴以两场冲突深刻地改变了欧洲的安全观，而这将如何影响欧洲的自我认知及其对中国乃至世界的认知，正是报告力图回答的三个关键问题之一。有兴趣了解更多报告内容的读者朋友，可以点击此处，下载报告全文。
在新一轮的俄乌、巴以冲突的强烈刺激和深度影响下，欧洲的安全观发生了深刻的变化。欧洲人对军事冲突、经贸关系以及软硬实力的看法遭遇数十年未有的大冲击、大挑战，出现了不可逆转的变化，两场冲突也对欧洲处理发展与安全、独立自主与对外依赖、全球治理与安全架构的关系产生了深远的影响，欧盟内部权力架构也随之有所调整，欧洲进入了向“地缘政治欧洲”蜕变的关键期。
自2022年俄乌之间及新一轮巴以冲突爆发以来，欧洲周边安全形势发生了颠覆性的变化，欧洲的安全观亦随之出现显著的革新，地缘安全问题自此真正被看成欧洲社会性、系统性、长期性的大问题。
（一）经济发展与安全需求的再平衡
俄乌冲突爆发前，欧洲曾坐享近半个世纪的和平红利。出于对“欧陆战争不再爆发”的乐观判断，欧洲在发展与安全问题的平衡上曾一度将政策重心及相应资源向发展经济倾斜。虽然在克里米亚危机爆发后的北约威尔士峰会上，北约成员国领导人作出至2024年至少将GDP的2%用于国防开支的正式承诺，但据北约2021年发布的报告显示，2021年北约国防预算达到GDP 2%标准的成员仅有美国、加拿大、英国、希腊等十个国家。而卢森堡、西班牙、比利时三国的国防预算甚至仅占GDP的0.57%、1.02%和1.12%，远低于北约标准。[1]
但俄乌冲突显著改变了欧洲的发展方向，欧洲开始逐渐将安全能力建设作为实现繁荣和发展的前提，提出向“战时经济”过渡，甚至走向“安全压倒一切”的极端。德国作为欧盟内第一大经济体，一向秉持务实主义，主张对俄保持经济合作，但其总理朔尔茨也在冲突爆发当月的德联邦议院特别会议上称俄乌冲突是欧洲历史的“时代转折”，并通过1000亿欧元的专项基金建设德武装部队。[2]甚至，近期调查显示乌克兰涉嫌参与破坏“北溪”天然气管道后，德政府发言人还坚持表示，无论调查结果如何，“都不影响德国继续支援乌克兰”。[3]
除德国外，欧洲开始掀起新一轮“再军事化”热潮，将发展与安全的天平向后者倾斜。法国总统马克龙2023年3月在会见防务企业高管时呼吁，法国应积极向“战时经济”过渡。[4]2024年3月5日，欧盟出台首个《欧洲国防工业战略》和“国防工业计划”草案，提出了向“战时国防工业状态”转型的明确目标愿景。[5]在和平时期逐渐淡出历史舞台甚至被指“脑死亡”的北约也“电击复活”。芬兰、瑞典则放弃长期中立传统，于2023年、2024年相继加入北约。北约秘书长斯托尔滕贝格2024年访问美国时宣布，北约32个成员国中已有23国今年军费开支“达标”，达到或超过本国GDP的2%。[6]此外，欧盟也开始戴着“安全棱镜”审视对外关系，频频以“国家安全”为借口阻挠包含中欧科技合作在内的一系列所谓“高敏感”合作项目。前文所述欧洲对“经济安全”的高度关注也与其安全观转变密切相关。
（二）欧盟权力与国家主权的再分配
在新一轮乌克兰危机爆发后，出于危机应对的需要，欧盟内对于提升决策效率、用一个声音说话的呼声高涨。在安全形势紧张的氛围下，成员国传统上不愿让渡给欧盟或让欧盟机构发挥更大作用的敏感政策领域，如外交、国防领域，决定权重出现了新的变化。以欧盟委员会为代表的欧盟机构则通过一系列倡议计划、危机决策，显著扩张了自身的权力。
一是以办事机构应对危机的独特优势发挥关键作用。在危机初期尤其在对俄制裁过程中，冯德莱恩及其欧盟委员会通过与美国政府的预先沟通，提前拟定计划，成为“唯一了解制裁方案所有讨论的角色”，甚至绕开了欧盟理事会处理共同外交与安全政策相关法律、资金及机构等问题的“RELEX”工作组，一定程度上绕过了成员国的监督。[7]
2024年6月，欧盟通过了新的“乌克兰基金”计划，即到2027年前为乌克兰提供500亿欧元的资金用于恢复、重建及现代化建设。欧洲理事会在讨论该计划时一度遭遇了匈牙利的阻击。但最终匈牙利对该计划予以放行，只要求对该基金分阶段进行象征性审核。根据后来欧洲议会起诉冯德莱恩时曝出的“内幕”，匈牙利之所以放弃反对该计划，是因为欧盟委员会曾允诺部分解冻匈牙利的欧盟资金。[8]这从一个侧面证实了，在应对危机时刻，欧盟机构利用掌握的资源，影响成员国投票的做法在事急从权的逻辑思维下日益显见。
二是借欧盟大国推进安全与防务一体化的强烈意愿涉足敏感领域。俄乌冲突爆发后，欧洲理事会在巴黎的凡尔赛召开特别会议，各国领导人强调俄乌冲突是“欧洲历史上一次地壳结构变动般的沧桑巨变”，[9]主张加强欧洲的防御能力，并授权欧盟机构分析防务投资缺口，提出加强欧洲的国防工业和技术基础的新举措。此后通过《战略指南针》计划及相关的短期政策工具，欧盟层面的联合采购得到了有力推进。欧盟甚至还讨论了此前成员国的红线问题，即联合发行债券、设立新的共同基金以资助能源和国防支出的想法。实际上，如果没有成员国的默许，欧盟机构在敏感领域的扩权之路仍将是禁忌之旅。
三是用欧洲同仇敌忾的炽热氛围削弱成员国的少数派权利。在欧洲炽热的反俄援乌氛围下，匈牙利等国对俄罗斯相对温和的态度招致众多欧盟成员国及民众的不满。针对授予乌克兰欧盟候选国地位的问题，欧洲理事会采取特事特办的方式予以确认，并迅速开启了入盟谈判。在投票的时候，欧洲理事会以“暂时离席”的方式将对此持反对态度的匈牙利请出会场，从而满足通过该决议所需要的“全体一致”，但事实上却剥夺了匈牙利的一票否决权。[10]匈牙利担任欧盟轮值主席国之后，首次召集产业政策会议，仅有7国部长参加，欧盟委员会没有人出席。其依照惯例拟在布达佩斯举行外长理事会，也遭到抵制，会议被强行挪到布鲁塞尔举办。欧盟的一位外交官表示，这是给予匈牙利的明确信号，即“匈牙利不代表欧盟说话”。[11]2024年，欧盟机构换届，在新一轮政治周期中，欧盟决策机制改革的讨论更加突出，尤其是在对外行动领域以“特定多数”取代“全体一致”的方式成为重要改革方向，用冯德莱恩在新一届欧委会“行动纲领”中的表述，即“以新的模式和决策程序，强化欧盟的行动能力”。[12]
（三）独立自主与对美国依赖的再对冲
二战结束以来，欧洲（指冷战时期的绝大多数西欧国家）都将美国视为自身安全的最大依仗，冷战结束后，这一惯性在西欧国家延续，并在前苏联阵营的东欧国家得以拓殖生根，甚至有过之而无不及。欧洲国家在坐享和平红利的同时，也坐拥庞大的“防务赤字”。据欧盟委员会估算，为弥补过去欧盟国家在防务投入上的缺口，未来十年欧盟需要额外投入约5000亿欧元。[13]俄乌、巴以冲突的爆发令欧洲深切地感受到，单凭自身的力量既无法抵御俄罗斯的军事进攻，也缺乏对中东地区局势的实质影响，对欧洲的安全防务离不开美国的支撑有了更切实的体会。但与此同时，欧洲人也意识到单凭美国的支持和保护，也无法实现真正的欧洲安全。更何况美国战略日益保守内顾、对外重心转向亚洲，已是大势所趋。智库欧洲对外关系委员会的高级研究员马克·伦纳德甚至预言，“无论今年美国大选的结果如何，美国对欧洲的介入和支持都将见顶”。[14]因此，在维护安全问题上，欧洲迫切需要重新平衡独立自主与对美关系。
从短期看，因为提升安全与防务能力的迫切需求与自身能力之间存在巨大的差距，难以迅速得到弥补，所以未来一段时间内欧洲在安全和防务方面仍将仰仗美国，这种依赖性甚至将有增无减。德拉吉提交的《欧洲竞争力的未来》报告指出，从2022年中至2023年中，欧盟国家价值750亿欧元的国防采购订单中，63%给了美国的公司。根据斯德哥尔摩国际和平研究所的统计，2019-2023年欧洲国家约55%的武器进口来自美国，这一数据要大大高于2014-2018年的35%。[15]波兰花费数百亿美元购买美国的阿帕奇直升机，德国设立的1000亿欧元专项防务基金优先采购美国F-35隐形战机，其主导的“欧洲天盾计划”（European Sky Shield Initiative），即由21个欧洲国家联合购买防空系统，决定购买德国、美国和以色列的发射器，而不坐等法国、意大利研发欧洲自己的系统。这一系列政策取向甚至引起了法国的不满。但客观而言，在援助乌克兰的大量消耗下，欧洲自身的武器生产短期内难以补齐库存，由于身处北约军事体系中，美制武器能最大程度地补强欧洲防务能力的短板，大规模采购美制武器是最适用、最便捷、最安全的选择。
不过从长期看，欧洲国家需要建立独立自主的安全防务体系，将“方向盘掌握在自己手中”。美国国内的政治生态极化严重，政府更迭带来的政策波动将极大影响跨大西洋关系的稳定性。欧洲安全无法承担美国政策左右摇摆、甚至美俄之间搞“越顶外交”带来的伤害。更重要的是，美国的战略利益与欧洲不同，一味听命于美最终将损害欧洲自身的发展与安全利益。因此，欧洲需要逐步构建自身主导的安全体系和安全能力。目前看，欧洲已经意识到问题的关键所在，正在从工业基础、机构设置、优先能力、资金预算以及项目工具等方面系统推进，加强独立自主的安全防务建设。
（四）全球治理与安全治理的再部署
21世纪以来，欧洲安全一再受到冲击和挑战，其对国际秩序、全球治理的失望溢于言表。美国领导的全球反恐战争让欧洲成为暴恐活动的频发区，华尔街引爆的全球金融危机让欧元区的结构性问题迄今未愈，新冠疫情引发的全球公共卫生治理难题让欧盟引以为傲的卫生医疗体系过载，中美两大力量间愈演愈烈的博弈让欧洲坚持的自由贸易秩序、应对气候变化等问题频频受挫，俄乌、巴以两场冲突掀起的地缘战略风暴则让欧洲地区保持了数十年的和平局面彻底破碎，甚至牵引着国际秩序隐约转向两大阵营的对立。
法国国际关系研究院院长蒂埃里·德蒙布里亚尔称，“最广泛意义上的全球治理在人类最需要它的时候表现不佳”。[16]而实现全球治理的底层逻辑是首先实现安全治理。二战后发展起来的一系列国际治理，首先是基于同盟国战胜轴心国，构建起以联合国安理会为核心的国际安全体系。在安全格局相对稳定的框架下，各国才能协商解决经贸、卫生、气候等人类面临的共同问题。
因此，在剧烈变化的安全现实面前，欧洲将以更加务实的态度对待全球治理问题，也更加警惕地注视安全秩序，更加倾向于成为安全治理的行动派。冯德莱恩在其作为新一届欧盟委员会主席候选人发表的《政治纲领》中，强调“世界将进入一个地缘政治敌对的时代”，[17]要为乌克兰而战，要将扩大政策视为地缘政治必不可少的手段来执行，要利用手中的杠杆实施经济外交政策。
简而言之，欧洲要“亮出獠牙”，将在国际舞台上变得更加咄咄逼人。一方面，欧洲将集中资源“办大事”。俄乌冲突是当前欧洲最为紧迫的地缘政治问题，乌克兰危机的结局将成为影响未来数十年国际秩序的结构性要素。因此应对乌克兰问题势必成为欧盟对外政策的重中之重。欧盟为乌克兰筹集了大量的资金援助，迄今为止已拨付或承诺援助金额超过1670亿美元。这其中包括“欧洲和平基金”提供的111亿欧元（约122亿美元），占该基金总额的65%，而这笔基金由各国根据自身的国民收入水平按比例缴纳。自2022年俄乌冲突爆发以来，欧盟已三次提高该基金的上限。
而对乌克兰的高度关注则在一定程度上削弱了欧洲在南邻的投入。2024年1-2月，欧盟及其成员国削减了48亿欧元的长期发展和气候基金，这笔资金大部分是援助非洲的项目。这其中，除了德、法为弥补自身的财政缺口挪走28亿欧元外，欧洲理事会转移的20亿欧元则是用于解决为乌克兰争取援助资金造成的移民管理预算缺口。[18]事实上在近年来在世界各国竞相举办对非峰会的形势下，自俄乌冲突爆发以来，欧非峰会却停摆至今。
另一方面，欧洲国家又不远千里“捞筹码”。欧盟及其成员国频频现身所谓“印太地区”，不仅在经贸领域努力“去风险”，持续强化与印度、东盟等国的经贸联系，而且在军事领域摆出一副向印太进军的态势，加大力度参与美、日、澳、菲等国的军事演习，屡屡突破此前未曾涉足的行为底线，表明欧洲希望跻身全球大国博弈的中心地带，以更多的实际行动维护美西方主导的国际秩序。
总之，在俄乌、巴以两大冲突的挤压下，欧洲的安全观发生了不可逆转的变化，对跨大西洋关系从情绪管控迈向目标管理，对俄罗斯由信任不足滑向安全赤字，对中国则是从“怀疑中共荣”走向“质疑式共存”。可以说，欧洲对支撑国际安全格局的主要大国的信心全面塌陷，强化自身作为安全供应者的角色定位已是大势所趋。不过，欧洲在补强安全短板方面仍面临多重障碍和挑战，无论是战略文化还是体制机制，都存在诸多的不适应，因此欧洲安全角色和相应的能力建设仍将是一个长期的过程，而且一旦未能在安全防务领域实现成功转型，对欧洲的反噬也可能是致命的。
（陈旸，中国现代国际关系研究院欧洲研究所执行所长、研究员。本文标题为编者所拟。）
注释：
[1] 张海潮：《北约报告：仅三分之一成员国军费增加到GDP的2%以上，美国排第二》，环球网，2021年6月12日，https://mil.huanqiu.com/article/43VMDduyTzJ。
[2] Die Bundesregierung, “Regierungserklärung von Bundeskanzler Olaf Scholz am 27. Februar 2022”, February 27, 2022, https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/regierungserklaerung-von-bundeskanzler-olaf-scholz-am-27-februar-2022-2008356.
[3] 《德官员：“北溪”调查结果不会影响对乌援助》，中国经济网，2024年8月16日， http://m.ce.cn/gj/gd/202408/16/t20240816_39106756.shtml。
[4] Jean-Michel Bezat, Cédric Pietralunga and Elise Vincent, “‘We are Now in a Wartime Economy’, Says France’s Top Military Procurement Official”, Le Monde, March 15, 2023, https://www.lemonde.fr/en/international/article/2023/03/15/we-are-now-in-a-wartime-economy-says-france-s-top-military-procurement-official_6019480_4.html.
[5] European Commission, “EDIS | Our Common Defence Industrial Strategy”, https://defence-industry-space.ec.europa.eu/eu-defence-industry/edis-our-common-defence-industrial-strategy_en.
[6] NATO, “Defence Expenditures and NATO’s 2% Guideline”, June 18, 2024, https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49198.htm#:~:text=In%202014%2C%20NATO%20Heads%20of,instability%20in%20the%20Middle%20East.
[7] Calle Håkansson, “The Ukraine War and the Emergence of the European Commission as a Geopolitical Actor”, Journal of European Integration, Vol. 46, Issue 1, 2024, pp. 25-45.
[8] Andy Bounds, “EU Parliament Sues Ursula von der Leyen’s Commission Over Hungary Funds”, Financial Times, March 14, 2024, https://www.ft.com/content/4ed54bbb-559e-460c-9fdc-6a743d994c4b.
[9] “Informal meeting of the Heads of State or Government, Versailles Declaration”, March 10-11, 2022, https://www.consilium.europa.eu/media/54773/20220311-versailles-declaration-en.pdf.
[10] Jaroslav Lukiv and Jessica Parker, “Hungary Blocks € 50bn of EU Funding for Ukraine”, BBC News, December 16, 2023, https://www.bbc.com/news/world-europe-67724357.
[11] Jakob Hanke Vela, “EU to Boycott Hungary’s Foreign Affairs Summit”, Politico, July 15, 2024, https://www.politico.eu/article/hungary-boycott-foreign-affairs-summit-eu-ukraine-pm-viktor-orban-event-august-budapest/.
[12] Ursula von der Leyen, “Europe’s Choice. Political Guidelines for the Next European Commission 2024-2029”, July 18, 2024, https://commission.europa.eu/document/download/e6cd4328-673c-4e7a-8683-f63ffb2cf648_en?filename=Political%20Guidelines%202024-2029_EN.pdf.
[13] European Union, “The Future of European Competitiveness. Part A | A Competitiveness Strategy for Europe”, September 2024, https://commission.europa.eu/document/download/97e481fd-2dc3-412d-be4c-f152a8232961_en?filename=The%20future%20of%20European%20competitiveness%20_%20A%20competitiveness%20strategy%20for%20Europe.pdf.
[14] Mark Leonard, “A New EU Shaped by War”, Foreign Policy, Summer 2024, pp. 37-38.
[15] “European Arms Imports Nearly Double, US and French Exports Rise, and Russian Exports Fall Sharply”, Stockholm International Peace Research Institute, March 11, 2024, https://www.sipri.org/media/press-release/2024/european-arms-imports-nearly-double-us-and-french-exports-rise-and-russian-exports-fall-sharply.
[16] Thierry de Montbrial, “Gouvernance mondiale, Ukraine, Union européenne: Quo vadis?”, Politique étrangère, 2024/2 N° 242, pp. 9-20.
[17] Ursula von der Leyen, “Europe’s Choice. Political Guidelines for the Next European Commission 2024-2029”, July 18, 2024, https://commission.europa.eu/document/download/e6cd4328-673c-4e7a-8683-f63ffb2cf648_en?filename=Political%20Guidelines%202024-2029_EN.pdf.
[18] Mimi Alemayehou and David McNair, “False Economy: Why Europeans Should Stop Slashing Development Aid to Africa”, European Council on Foreign Relations, February 28, 2024, https://ecfr.eu/article/false-economy-why-europeans-should-stop-slashing-development-aid-to-africa/.