上研院报告｜以“安全”之名滥用出口管制措施，双赢变零和

【编者按】

11月8日，上海国际研究院举行“经济安全还是经济泛安全化？——《经济泛安全化的全球挑战与中国因应》报告发布会”，在会上发布了研究报告《经济泛安全化的全球挑战与中国因应》。报告聚焦经济安全与经济泛安全化，探讨二者的不同，分析新的历史背景和情势下的全球治理挑战，最后就中国在维护经济安全和应对经济泛安全化两方面如何平衡提出因应策略。

正如报告所指出，在大国战略竞争、新冠疫情、地缘冲突等冲击叠加，使得各国对经济安全的重视达到高点。与此同时，一些国家打着“国家安全”的旗号，肆意使用审查、制裁等手段企图遏制他国发展。如何理解我们自身及他国对经济安全真正的关切，并妥善应对一些国家滥用“国家安全”的行为，也是平衡好发展与安全的关系、实现中国式现代化的题中应有之义。澎湃新闻（www.thepaper.cn）陆续刊出本报告内容，本文是报告的第三章内容。

第三章 泛安全化与出口管制措施的滥用

一、主要国家出口管制措施的滥用

以保护国家安全为由的贸易限制措施主要反映在出口管制措施上，通过以正面清单的方式对出口产品进行具体限制。近年来发达国家加大了对出口管制措施的实施力度，尽管各经济体实施重点不尽相同，但针对性和协同性越来越强，并且在军民两用产品等范围的界定上也越来越宽泛，呈现滥用趋势。

（一）美国

美国的出口管制措施主要集中在对中国高科技进行打压。2018年美国国会通过《出口限制改革法案》，授权总统组织政府各部门对新兴和基础科技进行出口管制。2019年5月，美国商务部把华为公司及其68家关联企业列入出口管制“实体清单”，旨在禁止华为在未经美国政府批准之前向美国企业采购零部件和技术。2019年8月，美国政府将与华为有关的46家关联实体加入“实体清单”。而后，“临时一般许可”被延期五次，允许美国公司向华为出售一定的产品。该许可在2020年8月过期，但美国政府对网络空间研究和自愿披露等给予了有限的永久许可。

拜登政府上台后，以国家安全为由的出口管制成为其主要贸易工具。2022年10月，拜登政府宣布对出口管制规则进行修改，专门将对出口中国的高端半导体纳入管制范围，“以限制中国获得高端芯片，开发和维护超级计算机以及生产高级芯片。” 2023年10月，美国商务部在此基础上进行了修改，弥补内在漏洞。该规则已生效实施。事实上，美国将每年对相关规则进行更新，出口管制规则范围根据科技发展形势与时俱进，不断扩大。

（二）欧盟

欧盟的出口管制措施是以产品、技术等是否为军民两用的视角来区分其国家安全属性。欧盟于2021年推出的出口管制制度，明确提出涉及到以下的军民两用产品和技术均属于出口管制范围，其中包括：核的材料、设施和设备；特殊材料及相关设备；材料处理；电子；计算机；通信及信息安全；传感器及镭射器；航海和航空电子设备；海洋技术；太空及推动系统。欧盟为保护其统一市场，对成员国授权出口管制的范围做出规定。

2023年9月，迫于美国的压力，荷兰基于出口管制规定对中国禁止出售光刻机。该规定将于2024年1月生效实施。2024年9月，荷兰政府表示将扩大用于生产芯片的光刻机的出口限制范围。因此，荷兰的全球著名的光刻机生产商阿斯麦公司将出口中国的1970i和1980i光刻机及用于光刻机生产的零部件、更新软件和相关服务需要向荷兰政府申请许可。然而，荷兰的这一举措已超越欧盟在《瓦森纳协定》中所承诺的禁止出口清单范围。荷兰仍然保留权利停止这一出口管制措施。

（三）日本

日本通过出口管制措施对自身高科技竞争优势进行保护。日本《外汇及对外贸易法》第四十八条规定对出口管制措施进行了规定。第四十八条第一款规定，对被认为妨害维护国际和平与安全的战略物资出口，根据相关规定需要由经济产业大臣颁发的许可证。第四十八条第二款规定，对特定区域的特定货物的出口或特定交易，应需得到相应许可。2023年5月，日本公布了《外汇及对外贸易法》修正案，将制造先进芯片所需的23个品类的半导体设备列为出口管制对象，并于2023年7月生效实施。至此，日本加入美国，禁止用于存储芯片生产的核心光刻机出口至中国。

2024年7月，日本再次修改，将5项与半导体相关的货物及技术纳入出口管制对象，并将于2024年9月实施。事实上，日本紧跟美国步伐，利用出口管制措施对其半导体高科技进行保护，对包括中国在内的后发竞争者形成围堵之势并加以打压。

二．出口管制措施滥用的主要影响与挑战

在二战后的相当长的历史时间里，以全球贸易自由化和市场开放为特征的国际自由竞争体系推动世界经济不断向前发展。而对于以欧美为代表的发达国家，维护和发展世界自由经济体系成为这些国家主导国际经济秩序的重要抓手。然而，当今世界，保护国家安全不断被强调，以发达国家为代表的各国保护本国“国家安全”的措施不断侵蚀经济议题的边界，导致泛安全化趋势不断加强。而这不仅导致贸易保护主义的泛滥，更将冲击原有的国际自由经济体系，给世界经济带来长期深远的影响。

（一）对世界经济的影响

经济议题的泛安全化直接推动贸易保护主义不断升级，阻碍世界经济发展，全球经济陷于低速增长。而据WTO的统计，2023年全球货物贸易同比增长则为-1.2%，严重落后于2022年的同比增长3%的水平。相对于2008年世界金融危机以来的2.5%的国际贸易平均增长率相比出现大幅度波动。[1]与此同时，国际服务贸易2023年同比增长9%，较2022年的同比增长15%虽有减速，但仍在快速增长区间。[2]

各国的贸易保护主义已经严重影响国际贸易发展，特别是以出口限制为代表的对货物贸易规制正不断阻碍国家间商品自由流动，成为当今世界国际贸易深入发展的重要障碍。受国际贸易颓势拖累，2024年世界银行预测世界经济GDP增长率为2.6%。2020年-2024年将是全球经济近三十年来增长最为疲弱的五年。[3]

此外，以国家安全为由的贸易限制措施的不断升级将严重冲击国际市场竞争秩序。而经济议题的“泛安全化”，破坏国际市场竞争机制的可预期性，使跨国经济活动面临更多不确定性，从而给商业主体和各国经济发展带来重要负面影响。经济议题的“泛安全化”还将本应“双赢”发展的企业和国家间合作拖入“零和博弈”的泥潭。主要国家的贸易管制措施加剧国家间利益摩擦，使各种反制措施不断升级，造成经济上的外溢影响，从而为世界经济增长前景蒙上阴影。[4]

（二）对多边贸易机制带来的挑战

经济议题的“泛安全化”反映主要国家对于自身高科技垄断地位渐失的深刻焦虑，但其政策不断加码，将会不断侵蚀其在国际经济体系中的信誉和影响力。而主要国家滥用国家安全概念，以出口管制为名、行高科技保护之实，不仅挑战现有的以WTO为代表的多边自由贸易体制，更严重破坏国际自由竞争秩序，从而对国际机制的稳定性造成冲击。

经济议题的“泛安全化”不断放大地缘政治风险，侵蚀国家间经济合作基础。现代国际自由竞争体系的重要特点是为推动自由贸易，各国部分让渡主权以促进世界经济合作和发展。这种主权让渡的目的在于在促进世界范围内经济发展的过程中实现自身经济更大发展。以全球价值链分工为代表的国家间分工协作正是在这种背景下得以不断演进和发展。然而当前，主要国家过于强调自身安全和国家主权，通过不断升级贸易保护主义政策来强化国家科技和产业的保护。这从根本上冲击了原有的以自由贸易和全球价值分工为基础的全球经济合作模式，打破了已经在各国之间形成的利益平衡。一国以国家安全为由的贸易保护措施不断冲撞他国发展经济的底线，不仅为双边和多边经济关系紧张埋下“导火索”，更给未来国际经济合作带来重要挑战。

（三）对中国贸易的主要影响

以美欧为代表的发达国家以国家安全为由的贸易保护主义政策破坏了中美贸易的稳定，给中国相关产业发展短期带来了重要冲击。截至2024年5月，中国对美出口额为2636.28亿美元，同比下降1.4%。[5]受出口管制等贸易保护主义政策的影响，电子产品和电信下降幅度较大。这些出口管制措施禁止向中国出口用于生产半导体的关键设备和零部件，改变了原有的中国半导体企业供应链系统，从而影响中国半导体产业的整体生态系统。

然而，这些外部压力同时成为重要推动力量，加速促进中国高水平科技自立自强的发展进程。中国正发挥举国体制优势，推动科技创新和产业创新深度融合，通过深化科技体制改革和加快培育科技人才，提升我国在关键科技领域的研发和创新能力，依靠自身走出具有中国特色的自主创新道路。

三、对出口管制措施滥用的治理路径探讨

主要国家以保护国家安全为由的出口管制措施对国际自由竞争机制构成挑战。而以WTO为代表的多边贸易体制为各国在现有国际机制下加强协调与合作、通过国际治理机制来推动相关争议的解决提供了重要平台。GATT第XXI条规定了自由贸易规则的安全适用例外，即允许当成员方认为对其核心安全利益构成违反提供披露信息，并采取其认为的必要措施以保护其核心安全利益。然而，这一适用例外也被进行了限定，即须为损害其“核心安全利益（essential security interest）”、采取的措施是“必要（necessary）”，并且不应构成隐性的贸易限制。

美欧等发达国家采取出口管制措施是否是其核心安全利益受到损害，还是其为了实现自身科技垄断霸权，所采取的出口管制措施不断扩大是否是保护其国家安全的“必要”措施，不同当事方对这些关键性问题存在重要争议。这种背景下，WTO争端解决机制为各方表达观点和协调各方利益提供了重要机制平台。

然而，争端解决机制的协调也有其明显的短板。由于美国阻挠WTO上诉机构成员的任命，上诉机构陷于“停摆”。争端解决的专家组裁决一旦被当事方上诉到上诉机构，争端解决可能陷于停滞。2020年3月，16个WTO成员国根据《关于争端解决规则与程序的谅解》的第25条成立了“多方临时上诉仲裁安排（MPIA）”。中国和欧盟为初始成员，后日本于2023年加入。这一仲裁安排为其成员国在WTO框架下以争端解决的方式理清国家安全边界、解决相关争议提供了重要途径。但美国不改对WTO争端解决的抵制立场，仍不是该安排的成员国。因此，在当前情况下，WTO争端解决机制对于解决主要国家安全滥用的国家间利益协调仍有其局限。

但与此同时，随着“泛安全化”在主要国家政策框架中的影响日益加深，WTO部长级会议可以为相关问题的协调和解决提供新路径。WTO作为世界重要的多边贸易体制，应紧跟国际贸易发展的最新形势，为成员方提供协调其关心议题和利益摩擦更为灵活的机制。在部长会议层面，各国应就“泛安全化”的概念和边界进行更为深入的讨论和界定，从维护自由贸易基本原则的立场出发，强调经济议题的“泛安全化”对国际自由经济体系的负面影响，并推动在WTO框架下建立成员方协调国家安全利益的磋商机制，从而为这一问题的国际解决创造更加有利的机制条件。

（本章作者为上海国际问题研究院世界经济研究所副研究员潘晓明。本文标题为编者所拟）

注释：

[1] WTO, Global Trade Outlook and Statistics, World Trade Organization, April 2024, p3, https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/trade_outlook24_e.pdf, 2024年7月10日。

[2] Ibid., p21.

[3] World Bank, Global Economic Prospect, World Bank Group, January 2024, pp 4-5, https://openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/7fe97e0a-52c5-4655-9207-c176eb9fb66a/content，2024年3月16日。

[4] World Bank, Global Economic Prospect, World Bank Group, June 2024, pp , https://openknowledge.worldbank.org/server/api/core/bitstreams/7a21a380-5c54-4a8d-9c54-22180abb1adb/content，2024年1月10日。

[5] 数据来源：中国海关总署。