上研院报告｜经济安全如何被引入“经济泛安全化”的邪路？

【编者按】

11月8日，上海国际研究院举行“经济安全还是经济泛安全化？——《经济泛安全化的全球挑战与中国因应》报告发布会”，在会上发布了研究报告《经济泛安全化的全球挑战与中国因应》。报告聚焦经济安全与经济泛安全化，探讨二者的不同，分析新的历史背景和情势下的全球治理挑战，最后就中国在维护经济安全和应对经济泛安全化两方面如何平衡提出因应策略。

正如报告所指出，大国战略竞争、新冠疫情、地缘冲突等冲击叠加，使得各国对经济安全的重视达到高点。与此同时，一些国家打着“国家安全”的旗号，肆意使用审查、制裁等手段企图遏制他国发展。如何理解我们自身及他国对经济安全真正的关切，并妥善应对一些国家滥用“国家安全”的行为，也是平衡好发展与安全的关系、实现中国式现代化的题中应有之义。澎湃新闻（www.thepaper.cn）将陆续刊出本报告内容，今日刊出的是报告的导言与第一章的内容。

导言 经济安全与经济泛安全化

从1948年关贸总协定生效到2008年美国金融危机长达六十年，是自由化和全球化的黄金时期。在此期间，全球贸易投资壁垒不断下降，逐渐形成更具规模效应和分工效率的全球生产模式，推动世界市场的融合。但这一趋势在最近十余年发生了逆转。大国战略竞争、新冠疫情、地缘冲突等冲击叠加，使得各国对经济安全的重视达到高点，贸易保护主义和产业政策重新抬头，“阵营分化”与“安全泛化”阻碍全球市场的进一步融合和开放。当前这一阶段被认为是“逆全球化”、“慢全球化”和经济民族主义主导的时期。但是，也必须看到，贸易和投资的转移带来了扩大的版图，更多参与者的活跃使得全球治理呈现多元化，全球化的长期动力并不会被经济泛安全化的短期效果抵消。

本报告将聚焦经济安全与经济泛安全化，探讨二者的不同，分析新的历史背景和情势下的全球治理挑战，最后就中国在维护经济安全和应对经济泛安全化两方面如何平衡提出因应策略。

本报告提出，经济安全是国家整体安全的重要组成部分，是其他安全的基石与保障，它是一种外抗风险、内促发展的状态或能力，是在相互依存下竞争和发展的目标；而经济泛安全化则是将经济问题与政治、军事、意识形态等捆绑的做法与趋势，它不具有经济理性，更多是对“国家安全例外”（编注：“国家安全例外”是WTO多边贸易规则之一，它赋予成员方自由裁量权以采取措施保护其“基本安全利益”）的滥用。

本报告认为，经济泛安全化会引致市场分割、生产低效和更大范围的经济冲突，是中国应当反对和联合其他国家一起应对的共同问题。本报告希望通过对金融、贸易、投资和发展等领域分议题的具体研究和分析，在回应各国对经济安全的重视和约束经济泛安全化做法之间，寻找更确切务实的路径。 

第一章 经济泛安全化的定义与表征

一、经济泛安全化的定义

“经济泛安全化”的概念不同于“经济安全”，二者之间尽管存在一定联系，但本质上是完全不同的两个问题。“经济泛安全化”是依托经济安全这一基本概念而建立起来的逻辑体系，旨在为了构建所谓“全面、安全且完美”的经济体系，而制定并实施一些超常规的，甚至是超出传统思维方式的政治性及安全性政策手段，以实现最终的经济安全目标，其本质明显超出了经济范畴，跨越至政治，乃至安全范畴。“经济泛安全化”意图模糊“经济安全”的有效边界，并试图将一切经济问题用政治、安全的理论框架去解读、去套用，导致经济问题出现低效化、无效化的现象，有时还会伴随性地产生零效用，甚至是负效用的影响。

经济安全问题在战后一直受到部分学者及政治家的关注，但战后的较长时间，尤其是在美苏对抗的冷战时期，军事安全才是各国所关心的头等大事，相对而言，各国对于经济安全问题的关注与聚焦就显得相对较为薄弱，难以与军事安全问题相提并论。冷战结束之后，全球社会发展进入新的“后冷战时代”，各国针对军事安全问题的关注相对弱化，而对经济安全的关心却普遍上升，由此，经济安全问题也愈发得到更多学界及政界人士的关心。为了更好理解“经济泛安全化”的问题，有必要先从“经济安全”的理论研究入手，来系统、全面地解读经济安全问题演变为“经济泛安全化”问题的大致过程。

追溯“经济安全”的相关理论研究，不难发现，前期研究如汗牛充栋，且切入的视角也是五花八门，全面且细致。

第一，“经济安全”的性质问题。其也是国家安全的重要组成部分之一，与国家的军事力量，抑或是军事安全紧密关联。说到底，经济安全也是国家安全的结构性元素，与军事安全同等重要。爱德华·库罗德兹（Edward A.Kolodziej）（1992）认为经济安全与国家间军事冲突及军事力量的发展和使用问题直接相关。[1]巴里·布赞（Barry Buzan，1999）认为，若非与军事力量、权力和社会认同之间存在明确联系，经济安全本身并无实质意义。[2]陈必达、许月梅（1996）认为，国家经济安全主要取决于内外环境、竞争能力和政治地位三大要素，具体指一个国家的经济生存和发展所面临的国内外环境、参与国际竞争的能力，以及相应的国际政治地位和能力，由此，对国家而言，经济利益是民族生存、发展和繁荣的最根本利益。[3]张幼文等（1999）认为国家经济安全不同于传统国际关系上的国家安全，分为狭义的和广义的两个层面，其中，狭义的国家经济安全是指一个国家如何在开放条件下防止外部冲击所造成的经济动荡和国家财富的损失，与之相对，广义的国家经济安全则是指该国对外部冲击及其导致的国民经济利益损失的防范。[4]国内学者任琳、孙振民（2021）认为，“国家安全是国家逻辑，经济交往是市场逻辑，经济安全化则是国家逻辑压倒市场逻辑，是霸权国依托系统性网络获得的不对称相互依赖关系打击他国”。[5]；“在国际政治经济学语境里，经济安全化是政治安全逻辑超越经济逻辑、国家逻辑超越市场逻辑的一种对外政治经济策略。”[6]综述，经济安全是国家安全的结构性组成中的重要单元，尽管在冷战前被相对性地忽视或淡化，但其存在价值与客观地位是不可动摇的，是国家总体安全的重要元素之一。

第二，“经济安全”化的实施主体问题。总体来看，绝大多数的前期研究均认为经济安全化的实施主体为国家行为体。任琳和孙振民（2021）指出，“国家安全是国家逻辑，经济交往是市场逻辑，经济安全化则是国家逻辑压倒市场逻辑，是霸权国依托系统性网络获得的不对称相互依赖关系打击他国”。[7]尽管任琳和孙振民在这里将经济安全化的实施主体限定在了“霸权国”，但不难理解，经济安全化的实施主体实则就是国家，抑或是代表国家意志的政府，而经济安全化的相关对策则是由国家意志所决定的、具体的政策落实等。另一方面，尽管多数文献均认为经济安全化的实施主体为国家，但从经济外交的视角出发，部分学者也认为“经济安全”化的实施主体也包括非国家行为体。彼得·范·伯格（Peter A. G. van Bergeijk）和塞尔温·穆恩斯（Selwyn Moons）认为增加经济安全也是经济外交的重要组成要素之一，即，使用经济资产和经济关系，以增加冲突成本，加强合作的互利性和政治稳定性，其实施主体不仅仅包括了国家行为体，还包括WTO、OECD、欧盟等跨国组织在内的非国家行为体。[8]

第三，“经济安全”的具体表现。国内学者杨云霞、齐昌聪（2020）指出，经济安全一方面表现为国家的经济主权和经济运行不会因外部因素而受到损害，另一方面表现为国家得以稳定且持续地参与国际经济活动，不断提升本国的综合国力。[9]然而，在经济全球化背景下，各种生产要素的跨国流动使得国家内外部事务的边界愈发模糊，主权国家对本国经济事务的控制能力随之下降，经济安全形势也更为严峻。鉴于此，部分国家调整了对外政策中的经济与安全关系，以“经济安全受到威胁”为由，凭借政治安全思维指导或干预国家的对外经济活动，引致经济活动的“泛政治化”、“泛安全化”现象时有发生。[10]

第四，“经济安全”的产生动因。经济安全问题的产生，也是时代背景变化的结果，是政治议题与经济议题、安全议题高度融合之后的必然结果。坦言之，冷战结束之后，政治与经济两大议题之间出现过相对分离的历史时期，并且经济全球化在这一时期也有过一波较快速度的发展阶段，尤其是随着自由贸易理念和经济一体化发展理念在全球范围的广泛传播，更是进一步带动了经济全球化发展的广度与深度，同时也促进了经济福利在全球范围内的广泛传播。与此同时，经济全球化快速发展的时代，经济安全问题的敏感度相对较弱，各国或各地区对经济问题的关注点主要落脚在发展议题上，并没有过多地强调安全议题，更不会过度炒作安全议题来阻挠或遏制经济发展的产生与扩大。但随着政治与经济两大议题相对性的重合，更伴随着安全议题影响因子的逐步扩大，经济全球化问题便遭遇了前所未有的重大困难，经济安全问题也随之成为焦点中的焦点议题。

日本学者铃木一人（2024）指出，迄今为止的政治和经济相分离的全球化持续扩大的时代已经结束，取而代之的是政治和经济相融合的地缘经济学时代的到来。[11]或许是铃木一人的观点还不够全面，又或许是铃木一人将政治与安全两个问题完全融合在了一起，总之，政治、经济、安全三者的完全融合与统一，引致经济安全成为一个重要且敏感的全球性新兴议题，并引致各国政界及学界的高度重视。

与日本学者铃木一人基本一致，且更为具体的是，国内学者卢林（2017）从国内和国际两个层面客观且尖锐地指出了国际经济安全问题产生的主要动因源自两个方面，即“一方面，国际经济问题的国际政治化导致了所谓经济安全的担心，即，由于国家经济状况受到外界经济状况或政策干扰的影响，而国内经济事关国家的实力和国内政治稳定和权力斗争，因此，国际经济关系成为一个政治和战略安全问题；另一方面，国际经济的国内政治化导致各种利益积极参与到政策的制定和讨价还价过程中，使相关的国际安全和经济问题的解决更为复杂化。”[12]简言之，国内各种利益方因担忧参与国际经济分工与合作而引发利益损失或战略风险，故逐步将经济问题政治化、安全化，并最终引致经济问题的复杂性加剧。

第五，“经济安全”的构建因素。王梓薇（2008）认为影响经济安全的因素可以归纳为六个大类，即，科技政策、产业政策、贸易政策、国家竞争力、战争和生态环境。[13]刘君等（2001）则从三个具体方面详细解释了国家经济安全的内涵与实质，即，①强大的经济实力是国家实力和军事实力的有效保障；②以经济和科技为基础的综合国力竞争业已上升至“国家安全”的战略高度；③国家一方面要保护、规范和控制国内市场，另一方面也要积极维护自身的全球经济利益，确保本国贸易的顺利开展和外部资源的稳定供应，以维护国内经济的持续稳定与发展，并提升国内经济实体的国际竞争力。[14]综述，无论是上述的六个大类也罢，还是三个方面的内涵也罢，“经济安全”的构建必定包括内部与外部因素的共同影响，且核心要义是要维护经济体自身内部的稳定与发展。

在经济安全理念与概念逐渐普及的大背景下，保护主义的拥护者开始利用，甚至是夸张性地炒作经济安全的重要性，并逐步将经济安全引向“经济泛安全化”的邪路。坦言之，“经济泛安全化”实则是经济保护主义的具体表现之一，其本质是为了实现自身经济利益及战略利益的最大化，而不惜放弃经济合作及共享所产生的相对利益最大化或相对效用最大化，并使用经济保护主义的政策措施及手段，以维护或扩大自身在贸易分工及经济发展中的“绝对利益”或“绝对效用”，但后者并非能达到最大化效果。诚如张学斌（2003）所指出的，“经济保护主义的目的是使国家的经济活动为国家的整体利益服务，维护国家的经济安全。经济保护主义认为，在一个充满国家间竞争的世界上，相对获益比相互获益更重要，因此各个国家都在试图改变国际经济关系规则，以便获取比其他国家更多的利益。经济保护主义在历史上有不同的表现形式，如重商主义，保护幼稚工业主义以及新重商主义等，但它们都有一个显著的特点，即尽可能促进国际分工朝着有利于本国政治及经济的方向发展”[15]。

二、经济泛安全化的表征

随着中美博弈的逐步加剧，以及西方国家所渲染的“经济安全竞争”的激化，经济安全问题逐步呈现出“泛化”现象，即，经济安全的“边界”及所涉范围愈发膨胀，所涉议题愈发扩大，遂呈现出“经济泛安全化”现象。具体可以归纳为以下表征。

第一，推动关键产业地理布局的回流、近岸化发展。对于担忧经济安全的保守型国家而言，确保产业链供应链的连续性和可控性便成为其当务之急。由此，为提升各自经济的“战略自主性”，相关政府大力推动战略基础性产业的回流和近岸化发展，旨在降低其在关键产业领域的对外依赖，并提升其抗风险能力。具体而言，其中包含多个政策措施及产业政策的交集。如以巨额财政补贴及优惠税制推动关键产业供应链的国产化发展，提升经济的自给自供能力。在这一方面，美国、日本、欧洲等国家均推出了种类不同的政策组合。如日本岸田首相在2021年首次施政演说中就明确表明将出台推进在日本设立半导体生产基地的相关法案，并设立5000亿日元规模的研发基金，用来投资人工智能（AI）、量子、生命科学、宇宙、海洋等高精尖领域的研究开发，由此在实现经济安保的同时，吸引民间投资以促进经济增长。2021年12月，岸田政府更是通过推出相关法律，决定补助企业投资半导体生产设备和引进提升生产率的系统。台积电在日本熊本县设厂一案中首次运用了该基金，其8000亿日元投资中的半数均由日本政府补贴。

第二，以意识形态为划分，开展盟伴或所谓“志同道合”伙伴间的产业链供应链的区域及小多边合作，推动产业链供应链的内向化多元性发展。在这一方面的案例较多，其中近些年的典型案例便是美国所主导的所谓“脱钩”、“去风险化”等政策措施，其通过观察日美间产业链供应链的战略勾连可窥一斑。2021年4月日美首脑会谈宣布，两国将构建“日美竞争力与韧性伙伴关系”（U.S.-Japan Competitiveness and Resilience Partnership，简称“CoRe”），在半导体等细微领域开展技术及供应链合作。此后，日美供应链合作不断发酵、深化。在2022年的“日美2+2”共同声明中，两国共同表示将就采购及强化防卫领域的供应链开展合作。2023年5月27日，美国主导的、日本参与的印太经济框架（Indo-PacificEconomicFramework，以下简称“IPEF”）就加强重要物资供应链的模块率先达成协议，成为世界上首个关于供应链的多边协定。2023年11月14日，日美在经济版“2+2”磋商后的联合声明中表示将“构建透明、强韧且可持续的供应链”，以“对抗非市场性的政策和惯例”。具体而言，不仅将合作确保半导体、人工智能、量子信息等尖端技术合作，还将联合确保重要矿物、能源、粮食等领域的供应安全，并在网络安全和出口管理方面强化合作。

日美除了积极推进双边层面的半导体产业链供应链合作之外，还积极拉拢印度、澳大利亚、韩国、部分欧洲国家，甚至是中国台湾进行小多边的战略合作，意图构建排他性的产业链供应链新网络，其中最为引人瞩目的就是QUAD（美日印澳四方）合作机制。美国总统拜登2021年上台后，就一直致力于打造并推进QUAD机制的构建与落实，而其中的核心内容之一便是供应链产业链的合作，尤其是以高新技术为支撑的新兴产业链供应链的战略性合作。

2023年5月20日，QUAD首脑会议后发布了关于印太清洁能源供应链的原则声明，强调提升印太清洁能源供应链多元化的合作，还要增强技术标准、政策和措施在QUAD国家中的互操作性等，潜台词是构建以QUAD为核心的亚太新型产业链供应链体系，将部分国家排除出分工体系之外。

除了QUAD之外，美国还积极推动美日韩等多个小多边性质的排他性产业链供应链构建。2023年8月18日，日美韩戴维营联合声明表示，三国将针对重要矿物、蓄电池等关键物资定期交换相关信息，构建供应链“早期预警系统”（EWS）并扩大三国间的技术保护合作，以此对抗经济威胁，应对全球供应链混乱。2023年10月29日，G7贸易部长会议表示在重要矿产领域“对最近的出口管理措施感到担忧”，将就矿产资源、半导体和蓄电池等重要物资供应链的构建开展合作。之后不久的2023年11月17日，岸田首相提议要构建以日韩为中心的“氢氨国际供应链”和日美韩三国合作的半导体供应链。

第三，逐步收紧涉及高新技术等在内的敏感信息的战略管控，进一步构筑技术及信息的“安全壁垒”，阻碍相关信息流向部分特定国家。其中，收紧技术管控制度，防止技术信息外流，这主要体现为人才管理、出口管理和投资管理等三个方面制度的整体性收紧。例如，人才管理制度方面，除加强对外国留学生的限制外，美、日等政府还针对中国的“千人计划”等人才引进计划，要求加强掌握其国内学者参与海外联合研究的相关信息，试图扭转人才及技术自由外流的趋势。而在出口及投资管理方面，美、日等政府也已经通过修改相关法律，扩大针对特定国家的审查范围和审查力度，并大幅强化了对关键性技术和军民两用技术出口的管控。2023年4月24日，日本财务省将半导体及蓄电池等9个行业纳入对内直接投资的重点审查行业清单中。自此，《经济安全保障推进法》所指定的11种“特定重要物资”全部成为重点的投资审查的对象行业。同年5月23日，经产省又修改了出口管制相关省令，将包括尖端光刻机制造设备及刻蚀设备等纳入出口管制范围。2023年8月25日，岸田政府召开了“推进研究开发和公共基础设施建设”的相关阁僚会议首次会议，将新能源、量子计算、AI等9大领域纳入“重要技术课题”。

第四，征收所谓“惩罚性”的高额关税和采取其他限制性经贸措施，以减少或断绝来自外部的进口竞争，保护国内相关企业及产业的发展与延续。以美国为例，前总统特朗普执政时期，就针对全球主要经济体的对美钢铁及铝制品出口分别征收25%和10%的关税，这明显有违WTO框架下的自由贸易基本原则，是典型的贸易保护主义措施。2024年6月，欧盟委员会宣布将在7月4日起对自中国进口的纯电动汽车（EV）加征关税，其中比亚迪的征税率为17.4%，吉利为20%，而上汽集团更是高达难以想象的38.1%。受其影响，中国电动汽车在欧盟地区的实际竞争力将随之大幅打折，未来销量也必然因受到巨大的负面影响而出现大幅下滑。除了两反一保等传统贸易工具外，在货币政策、外资审查、对外投资限制、数据流出、政府采购等方面都出现越来越多新的经贸和产业工具以遏制竞争对手。

以上概述了经济泛安全化的具体四大表征，其实则对贸易自由化、经济全球化发展均构成了不小的威胁，也对特定国家未来的经济稳定与全面发展构成了巨大挑战。本报告将从金融、贸易、投资、发展等几个方面分析相关领域泛安全化趋势与治理难题，最后提出中国的因应方案。中国已经成为经济泛安全化的主要受害国之一，外贸与外资环境持续恶化，需要积极应对此全球化逆流。党的二十届三中全会提出，“开放是中国式现代化的鲜明标识。必须坚持对外开放基本国策，坚持以开放促改革，依托我国超大规模市场优势，在扩大国际合作中提升开放能力，建设更高水平开放型经济新体制”。这是中国应对“经济泛安全化”的基本态度，即以开放反对保护主义，以改革破解对中国式现代化发展道路的阻挠与遏制。

（本报告第一章作者为上海国际问题研究院世界经济研究所区域经济室主任陈友骏。本文标题为编者所拟。）

注释：

[1] Edward A.Kolodziej, “Renaissance in security studies?Caveat lector”, International Studies Quarterly,Vol. 4, 1992, pp. 421-438.转引自高婷婷：《日本对外直接投资的国家经济安全因素研究》，吉林大学博士学位论文，2023年9月，第7页。

[2] Barry Buzan, “New Patens of Global security in the 21st Century”, International Affairs,1999, vol 3, p. 432.转引自高婷婷：《日本对外直接投资的国家经济安全因素研究》，吉林大学博士学位论文，2023年9月，第7页。

[3] 陈必达、许月梅：《国际政治关系的经济学论纲》，《世界经济与政治》1996年第6期。

[4] 张幼文：《国家经济安全问题的性质与研究要点》，《世界经济研究》1999年第3期。

[5] 任琳、孙振民：《经济安全化与霸权的网络性权力》，《世界经济与政治》2021年第6期，第86页。

[6] 同上，第85页。

[7] 任琳、孙振民：《经济安全化与霸权的网络性权力》，载《世界经济与政治》，2021年第6期，第86页。

[8] Peter A. G. van Bergeijk & Selwyn Moons, “Economic Diplomacy and Economic Security,” 20 July 2009, p.2. (NEW FRONTIERS FOR ECONOMIC DIPLOMACY, pp. 37-54, Carla Guapo Costa, ed., Instituto Superior de Ciéncias Sociais e Politicas, 2009. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=1436584[2019-02-02]

[9] 杨云霞、齐昌聪：《国家经济安全观的国际对照与借鉴》，《河南社会科学》2020年第6期，第56页。

[10] 任琳、孙振民：《经济安全化与霸权的网络性权力》，《世界经济与政治》2021年第6期，第85页。

[11] 鈴木一人「ルールに基づく国際秩序の動揺と地経学の台頭」『国際問題』、No.719、2024年6月、2頁、https://www2.jiia.or.jp/kokusaimondai_archive/2020/2024-06_001.pdf，2024年07月16日。

[12] 卢林著：《美国经济外交的结构和动力》，上海人民出版社，2017，第89页。

[13] 王梓薇：《国家经济安全研究回顾与展望》，《生产力研究》2008年第23期，第165-167页。

[14] 刘君、雷家骕、曹宁、戴智慧、李晓峰：《国外的国家经济安全研究》，《科研管理》2001年第1期。

[15] 张学斌著：《经济外交》，北京：北京大学出版社，2003年2月，第187页。