大检察官说④｜张雪樵：公益诉讼重在诉前，理性克制扩大范围

过去的2018年，检察机关直面职能转型的挑战，力推一场自上而下、内外兼修的探路式改革。

面对转型难题，最高检开始“重塑”检察职能：捕诉一体办案机制、推进公益诉讼工作、监狱巡回检察试点、检察长列席审委会制度、内设机构改革……

过去近一年间，作为最高检的掌舵者张军曾多次指出，检察机关要着力向社会提供优质的法治产品、检察产品，刑事、民事、行政和公益诉讼案件都必须重视,“案件就是一个产品，在监督中办案，在办案中监督，老百姓在办案中感受到了公平正义，我们的产品就成功了。”

而更为具体的挑战是：如何防范冤假错案？如何落实司法责任制？如何赋予未成年人特殊保护？如何解决“重刑轻民”、“重刑事轻行政”等问题。

为此，澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访了来自最高检的4位二级大检察官，与他们分别探讨了有关刑事法律监督、司法责任制改革、检察公益诉讼、未成年人检察等改革议题。

作为公共利益的代言人，检察机关如何守护青山绿水？本期专访，澎湃新闻就检察公益诉讼制度如何破解“公地治理”难题对话了最高检副检察长、二级大检察官张雪樵。

澎湃新闻：截至2018年11月份，全国基层检察院实现公益诉讼办案“全覆盖”。检察公益诉讼制度出台一年多里，成效如何？

张雪樵：从2017年7月到2018年10月底，全国检察机关共办理公益诉讼案件8万多件，超过200万亩被破坏、污染的耕地、林地、湿地、草原修复了生态，5854家违法企业，3163家违规养殖场被责令整改，查处了假冒伪劣食品21万公斤，假药851种，追回国有财产28亿元。

在此期间，检察机关共发出检察建议书6万多份，92%都得到了采纳，涉案的公益问题都在提起公益诉讼的时间节点之前解决到位，功夫下在诉前，不诉胜于起诉。

澎湃新闻：也就是说，大多数的公益之诉都在诉前程序得以化解，没有真正打起官司？

张雪樵：也许你会问：既然是公益诉讼，为什么不到法庭上见、分个是非？既然政府做错了，为什么不一锤定音判他个败诉？孔子有句话讲得很好，“听讼吾犹有人也，必也使无讼乎。”意思是说，没有纠纷不打官司，才是最理想的。政府与检察机关都肩负着保护公益的神圣职责。对政府来说，无论你检察院是否介入办案，保护公益乃是分内的活；对检察机关来说，解决公益的问题，才是这项制度的使命初心。是非对错，不是一定要到法庭上才能分清，公益问题则是解决得越早越好，今天等不起明天。

澎湃新闻：诉前程序中，检察机关一般是以“检察建议”的方式要求整改问题，但这一方式被视为“软性监督”，怎样能发挥出“刚性作用”？

张雪樵：其实检察建议跟后面的提起诉讼是一个完整的整体，如果光提建议，如果没有后面的诉讼，那可能建议会打折扣，也可能没有做到刚性。正因为先是设定了有诉讼的权力，然后我先来建议你，你先把这个事情解决，问题解决了就好了。但是如果没解决，等着你后面的是上法庭，等着你的是判决，等着你的是国家强制力的执行。

所以一个制度，它的科学性在于它的整体性、系统性和协同性。

澎湃新闻：能否举出现实中因检察建议得以整改的例子？

张雪樵：近年来，在内蒙古大青山国家自然保护区，违法采矿，违法占地办厂，乱象丛生，满目疮痍。2018年1月以来，大青山沿线的武川县、新城区、青山区人民检察院查明有71家厂矿企业，没有按照政府规定的时间，退出草原，依照行政诉讼法的规定，三家检察院向当地的国土局、环保局、农牧林业局、自然保护区管理局依法发出公益诉讼检察建议书，督促它们依法履职，及时清退厂矿企业。到2018年8月，71家企业全部清理退场，补植复绿了三千四百亩草原，清清湖水绿绿草原，得以重生再现。

当发现生态环境破坏和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地出让等领域，负有监督管理职责的行政机关，违法乱作为或者不作为，造成公共利益受到侵害的，检察机关应该依法督促行政机关自行纠错；如果督促无效，可以提起行政公益诉讼，把行政机关告上法院。

探索跨区划公益诉讼制度，避免地方保护

澎湃新闻：检察公益诉讼制度实施后，有的地方政府出现了一些不理解、认为是在故意搞对立的声音。您觉得行政部门与检察机关之间究竟应保持怎样的关系？

张雪樵：公益是政府和检察机关共同维护的目标，从定位来讲，我们首先把它视为公益之诉。

第二是督促之诉，你说目标是一致的，但是两家看问题的角度是不一样的，程序上的利益是不一样的。正因为政府和检察院，在保护公共利益的实体目标上是一致的，所以我们通过督促，能够把问题解决，行政机关本身也认识到想做好这件事，有时候是要借这个力。

另外，我们把公益诉讼也定位为协同之诉，一个篱笆三个桩，三个桩各司其职，就会坚如磐石；如果少一个桩，就会风雨飘摇。

澎湃新闻：特别在是涉重大公共利益的案件中，检察机关如何应对来自地方政府的压力？

张雪樵：像这种情况怎么办，最高人民检察院也在探索。管仲有句话，法者，万世之仪表也，天下之程式也。法律的问题，最好是用法律制度的完善来解决，尽量少用人为的随机方法去处理。

我们想从制度上，能不能探索建立跨区划的公益诉讼，如果地方政府有压力，检察机关也推不下去，那是不是指定管辖到其他的检察院来办理公益诉讼。还有第二种情况是针对长江、黄河、珠江，东北的辽河，天津的海河这些大河流域，我们也在试点探索，上管一段。江苏的污水排放案件由上海来管辖解决，江苏的再去管安徽，安徽的去管江西，江西的管湖北，湖北的管湖南，这样就可能能解决一个地方的保护、地方的干预。

除了制度建设之外，当然我们对一些个别的案件，是通过督办交办，这是个例，常态的还应该是制度。

澎湃新闻：行政机关的整治效果，如何监督？

张雪樵：这个问题涉及到我们检察公益诉讼当中的两个阶段。第一个是我们发出检察建议，督促政府、行政机关对某些违法的企业要采取行政监管。

如果在这个情况下，政府没有采取积极措施，或者碰到了客观困难，比如说垃圾焚烧、垃圾填埋，不是你说要解决就行，它需要找新的地方，这个地方周边老百姓又要支持理解，那么检察机关也考虑给你一定的期限。但如果是能办而不办，人为地拖延，那么检察机关就进入下一阶段，提起诉讼。

另外就是检察建议发出之后，少数的政府的工作人员，会采取弄虚作假等阻碍公益问题的解决，这是一个性质的问题，你站在人民利益的对面，那应该根据你的主观恶性，也包括我们获得的相关信息，作为违纪违法的线索，移送处理。

第三种情况，到了提起公益诉讼法院判了执行的下文如何。对于法院的执行，检察机关依据民诉法或行政诉讼法，进行诉讼监督，这项制度已经很成熟了，有章可循。

澎湃新闻：有没有遇到“硬骨头”的案例？

张雪樵：硬骨头的案件往往是难以一蹴而就的。长江在湖北宜昌流经237公里，靠江吃江，那里的养猪业十分地红火，沿江的养猪场密密麻麻，养殖污（水）直排江河，十分严重。宜昌市点军区检察院在查明事实后向区环保局发出了要求采取监管措施的检察建议书：废水必须净化，否则必须关停。

但是半年过去了，局面没有得到根本的改观。于是区检察院一张诉状，把区环保局告到了法院，区法院经过审理，判令区环保局怠于履行监管职责违法，应该全面做出行政处罚。

判决三个月之后，宜昌市环境保护委员会，在全市范围内组织开展了畜牧养殖污染防治的专项整治活动。可谓是纠正一家错误，警示一片问题，把普通案件做成依法行政的标杆案例，颠覆你输我赢的对抗格局，把公堂之争转化成公益保护的多赢共赢。

公益诉讼既要“见招拆招”，也要理性克制

澎湃新闻：一般说来，生态环境和食药安全是检察机关行政公益诉讼和民事公益诉讼的竞合领域。检察机关如何选用合适的方式进行监督？

张雪樵：检察机关公益诉讼有多种手段，用一个武术的概念来讲，就是见招拆招，你是触及了什么样的法律责任，我就用什么样的法律手段来解决。

如果来势凶猛，武林高手，那我要打组合拳。面对损害公益的情况，有时候是需要政府为主，下猛药，那我们督促政府去采取措施。对有些政府也没有办法的，可能需要用民事诉讼的一些手段。

例如，前段时间广州市查获了一个利用工业用盐假冒加碘食盐的犯罪窝点，销售数额达到12万元。法院判处被告人刘邦亮有期徒刑3年，并处罚金8万元。广州市检察院认为，应当按照《食品卫生安全法》的规定，按照销售额的十倍，处以惩罚性赔偿。于是向法院追加提起了民事公益诉讼，法院依法判处被告刘邦亮支付赔偿金112万元。

澎湃新闻：检察公益诉讼制度最开始是解决环保、生态、食药安全等问题。随着公共利益受损新情况的不断出现，公益诉讼范围是否需要进行调整？

张雪樵：现在除了行政公益诉讼，对生态环境破坏和资源保护，食品药品安全领域，侵害众多消费者合法权益，以及侵害英烈名誉的行为，检察机关还可以提起民事公益诉讼。

检察公益诉讼的范围它不仅仅是2017年两法修改的范围为止，还一定会往“等”外发展。公益诉讼范围要扩大，扩大到什么范围，用什么程序来扩大，群众应该要发挥更多的作用。

公益诉讼要发展，同时要注意理性克制，特别是你公权力的每向前进一步，必须要对私权利的充分的保障为前提为基础，这样人民的权益才会得到维护，人民利益的充分的保障和维护也是我们检察机关追求的奋斗的目标。