集刊｜涂东：英国脱欧中的苏格兰问题

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国别和区域研究集刊

《国别和区域研究》是一本由教育部主管，北京语言大学主办的研究国别和区域问题的综合性学术集刊（季刊：每年的1、4、7、10月出刊，特殊情况除外）。自2021年4月起，根据《中文社会科学引文索引来源期刊（集刊）遴选办法》， 《国别和区域研究》 两度入选为CSSCI（2021-2022）（2023-2024）收录集刊；2023年3月，《国别和区域研究》被评定为“2022年中国人文社会科学集刊AMI综合评价”核心集刊。

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【内容提要】苏格兰“脱英”的可能性是英国脱欧绕不开的话题之一。不论是在2016年英国脱欧公投前后，还是2020年1月底英国正式脱欧前后，苏格兰民族独立议题都是英国政府需要严肃面对的挑战。经历了300年的政治联盟之后，苏格兰为何在21世纪初发出如此强烈的独立呼声？苏格兰民族主义的代表性力量有何诉求？苏格兰民族问题在英国脱欧后将何去何从？本文试图通过讨论以苏格兰民族党为代表的苏格兰民族主义势力自20世纪后半期至今的发展来回答上述问题。本文认为：在系列特定因素的影响下，苏格兰二次独立公投在短期内是不太可能完全实现的目标；苏格兰问题在很大程度上要取决于未来英国与欧盟关系的发展；苏格兰民族党会以独立为由迫使英国政府授予苏格兰更大的自主权，进而为自己争取更多的民意支持。

【关键词】英国脱欧 苏格兰问题 苏格兰民族党

【作者简介】 涂东，四川大学外国语学院副教授、欧洲问题研究中心研究员，研究方向为欧洲民族主义、欧盟政党。

从1707年到20世纪后半期，在苏格兰与英格兰政治联盟存续的近300年时间里，苏格兰民族主义力量虽然以不同形式存在，但一直徘徊于边缘地位。然而，20世纪后半期以来，在英国国内外双重因素的影响下，苏格兰民族主义势力悄然上升。以苏格兰民族党为代表的民族主义力量即使在1997年英国中央政府权力下放之后仍然持续发出强烈的独立呼声，并最终促成了2014年的首次苏格兰独立公投。2016年的英国脱欧投票中，苏格兰大部分选民做出了留欧的决定。2020年1月底英国正式脱欧前后，苏格兰民族党的立场成为关注的焦点。苏格兰问题将如何发展？本文试图对此问题进行探讨。本文分析20世纪后半期苏格兰民族主义兴起的原因，以苏格兰民族党为例讨论苏格兰民族主义和民族身份话语，对英国脱欧后苏格兰问题的发展做预测性分析。

一 、20世纪后半期苏格兰民族主义兴起的原因

1707年苏格兰和英格兰签订《联合条约》（Acts of Union），创建了大不列颠联合王国。至20世纪末近300年的时间里，苏格兰在大英帝国框架下的政治联盟中获得了巨大的经济和政治利益；苏格兰民众内部支持联合主义（unionism）和帝国主义的力量一直强于主张自主和独立的一方，大英帝国的联合政体由此得以稳定地存在。到了20世纪后半期，外部和内部形势的变化引起英国社会内部深刻的经济与政治变革，此前稳定的联盟开始受到苏格兰民族主义的挑战。自21世纪初以来，苏格兰独立的呼声愈加高涨，并最终在2014年促成了首次苏格兰独立公投。

苏格兰民族主义在20世纪后半期兴起的原因主要有两个：一是苏格兰地区和整个英国（政党）政治生态的变化；二是欧洲一体化创造的外部经济和政治环境为苏格兰提供了潜在的更大、更安全的空间。

首先，从内部的政党生态方面来说，20世纪后半期，苏格兰慢慢转变为一个以工人阶级认同和政治左派为主导的地区。自1900年成立以来，苏格兰工党逐步占据苏格兰的政治舞台。其得票率从1906年的2%到1918年的23%，再到1931年的33%和1945年的48%。1964～2015年，苏格兰工党一直是该地区的最大党派。20世纪70年代以前，苏格兰一直由工党和保守党两大党主导，两党总得票率高达90%，完全将民族主义势力排除在外。苏格兰工党和苏格兰保守党虽然独立于英国国家层面上的工党和保守党，意识形态具备十足的“苏格兰特性”，但不可否认的是，两党各自所代表的身份在本质上都是对“英国身份”（British）的补充，有助于将苏格兰身份和英国身份两者融合在一起，这也在一定程度上削弱了民族主义的势力。这一时期，主流的苏格兰身份和英国身份并不相互矛盾。

这一局面自20世纪70年代开始出现显著变化。一是保守党的持续衰落。到了90年代，该党在各大选举中只能获得25%左右民众的支持。1997年英国大选中，大量中产阶级选民倒向工党，导致保守党议员无一当选。二是苏格兰的社会、政治生态与英国其他地区，尤其是南部的英格兰，表现出越来越大的差异。上述苏格兰保守党衰落的原因之一是苏格兰民众对工人阶级身份持有强烈的认同感，在社会、经济议题上比英格兰更加偏向左派。表现之一就是对工党的支持，表现之二就是对苏格兰身份的强调。实际上，苏格兰人在将自身定义为苏格兰人的同时也表述了特定的政治价值观。苏格兰民众的左派政治价值观显然与英国整体的右派政治价值观存在一定差别。由此，苏格兰身份与英国身份的差异也愈加明显（后文将会详细论述苏格兰民族党定义的“苏格兰民族”身份与英国身份的差别）。三是以苏格兰民族党为代表的民族主义势力上升。在苏格兰民众对苏格兰身份更加注重的同时，苏格兰民族主义也迎来新的时机，其代表性力量就是苏格兰民族党。该党成立于1934年，自20世纪60年代开始崭露头角，70年代快速发展。除了上述政治生态的变化之外，20世纪70年代苏格兰地区北海石油的开采也被支持苏格兰独立的一方看作给独立提供了稳定的经济保障。苏格兰民族党以此为由，在选举中打出“这是苏格兰的石油”的口号。这一时期的苏格兰民族党以苏格兰独立为唯一目标，不存在左右政治定位，试图在不分阶级的基础上拉拢尽可能多的选民。该党为苏格兰提供了新的政治选项，对工党和保守党等以阶级划分为基础的传统政党形成巨大挑战，因此在70年代迅速崛起。

其次，20世纪后半期苏格兰民族主义势力的崛起离不开有利的外部环境，其中最重要的当属以欧洲一体化为例的全球化进程给苏格兰带来的机遇。快速的社会和经济变革同时深刻地改变了传统的政治模式。19世纪到20世纪中期的现代民族国家结构在二战后受到越来越大的挑战。跨国资本、技术和人员的流动，以及跨国公司的扩张限制了民族国家控制与本民族相关的经济活动的能力，因而无法独自为民族共同体的成员提供足够的经济保障；相应地，其政治能力也逐渐被削弱；在文化方面，民族国家越来越受到多元文化的冲击，很难维持先前已经构建的民族文化框架。在这种背景下，来自超国家层面和次国家/地区层面的政治主体不断销蚀和分散民族国家的主权。以欧洲一体化为例，苏格兰民族党在20世纪50～70年代对一体化并无明确的立场，在支持与反对之间来回摇摆。但自80年代开始，该党逐渐调整和确定对欧态度，并发展出持续至今的亲欧立场。随着英国在1973年加入欧共体，苏格兰的经济和政治与欧洲一体化有了更多、更紧密的联系。不只是苏格兰民族党，越来越多的苏格兰民众也逐渐意识到，欧洲一体化不只为苏格兰提供经济上的安全保障，一体化导致民族国家权能改变和次国家/地区发展也为苏格兰的政治自主或独立提供有利的外部条件。欧盟提出的多元文化也契合苏格兰民族主义者的文化诉求。欧盟因此被认为能够取代旧的大不列颠联盟为苏格兰提供足够的经济和政治利益。

综上所述，自20世纪后期开始，在国内和国外双重经济、政治、社会环境经历深刻变革的背景下，持续了近300年的苏格兰和英格兰政治联盟开始遭遇巨大挑战。苏格兰地区民族主义的兴起和苏格兰身份的凸显导致支持地区自主和独立的力量越发强大，并最终促成了2014年第一次苏格兰独立公投。英国脱欧前后，苏格兰问题变得更加特殊和棘手。下文将以苏格兰民族党为例来探讨苏格兰民族主义势力的历史发展和在英国脱欧过程中的角色。

二 、苏格兰民族党的民族主义和民族身份话语

苏格兰民族党是苏格兰民族主义势力的代表性力量，自20世纪90年代开始逐渐取代苏格兰工党和保守党的地位，成为该地区最大党派，并在2014年苏格兰首次独立公投和2016年英国脱欧公投中的留欧派中扮演了极其关键的角色。苏格兰民族党推崇的民族主义和它所定义的苏格兰民族身份都是它反对英国中央政府和寻求独立的缘由，也是研究苏格兰问题很好的切入点。

（一）历史上的民族主义和民族身份话语

研究民族主义的学者一致认为，在20世纪末21世纪初移民问题大范围的政治化进程开始之前，当其他很多民族主义还具有浓重的东方族裔性民族主义特点的时候，苏格兰民族党就已经将“苏格兰民族”定义为非族裔性的、领土的、公民的、现代的民族。它秉持的后族裔、公民、开放和多元文化主义的民族主义一度被学界奉为公民民族主义的典型案例。然而，苏格兰民族党对“苏格兰民族”的定义并非一以贯之，而是经历了由族裔民族主义到公民民族主义的转变过程。1970～2005年，苏格兰民族党逐渐放弃排外性的民族主义，转而支持具有包容性的“苏格兰民族”身份。概括说来，主要分为三个历史阶段：1999年苏格兰地方政府成立之前、1999～2007年、2007年之后。

首先是第一阶段，即1999年苏格兰地方政府成立之前。20世纪70年代，苏格兰民族党将争取独立定为政党的最高目标，提出了对“苏格兰民族”身份的定义，并将“英格兰人”（English）视为“他者”。例如，在1974年的竞选宣言中，苏格兰民族党指出苏格兰学生被排挤出大学校园的现象，称“苏格兰人欢迎各地的学生，但没有责任接纳大大超出比例的大量英格兰学生”；该宣言痛斥了苏格兰教育领域正在发生的“英国化”（Anglicisation，也可译为“盎格鲁化”）现象。应当指出的是，这种反英格兰的情绪虽然存在，但主要针对的是英国政府机构本身而非英格兰人个人或者种族。80年代，苏格兰民族党进一步阐明了苏格兰身份的定义，并继续采纳这种反英格兰的话语。在1983年的政党宣言中，苏格兰民族党宣称保护苏格兰的身份应该注重共同的遗产、文化和“苏格兰特有的生活、思维、表达方式”。对苏格兰历史、文化、身份等民族特性的强调成为该宣言的关键内容。除了这些鲜明的族裔民族要素以外，苏格兰民族党也加入了一些公民民族的要素，比如提到“所有生活或者出生（有一方父母出生）在苏格兰的人，或者是经苏格兰议会的特别规定，都有权在苏格兰独立之际获得苏格兰国籍”。到了80年代末期，苏格兰民族党加快了向公民民族主义转变的步伐，减少了对过去历史的强调，转而提倡一种面向共同未来的民族概念并试图树立一种现代、进步的新苏格兰形象。在民族身份话语方面也更加具有包容性和开放性。

到了20世纪90年代，当权力下放成为必然之时，苏格兰民族党对苏格兰民族身份的定义越来越具备开放、公民和多元文化主义的特点。一个标志性的事件是亚历克斯·萨尔蒙德（Alex Salmond）在1990年当选政党领导人后，鼓励该党放弃之前排外的族裔民族主义。苏格兰人身份不再限于苏格兰这个民族群体，而是生活在这片土地上的所有人。由此，苏格兰身份的定义范围大幅扩展，变得更加广泛和包容。苏格兰民族党1997年的竞选宣言写道：“一个不再询问你来自何处，而是我们即将共同走向何方的苏格兰……（苏格兰是一个）多元文化的社会……（苏格兰民族党仍然）清楚地知晓苏格兰大家庭中其他群体的切实需求。”自此至今，以居住地、领土为基础的苏格兰身份定义成为该党民族主义的一个最基本出发点。

以上论述显示，苏格兰民族党的民族主义经历了从族裔民族主义到公民民族主义转变的过程。值得注意的是，此前的族裔-文化民族主义主要是出于一种反英格兰的思维和力图摆脱英国统治的需求，因此将英格兰人视为“苏格兰民族”的“他者”。随着20世纪末欧洲范围内移民问题的政治化，外来移民逐渐成为欧洲国家内的政治行为主体在阐述民族身份时的对立他者。同时期的苏格兰民族党对“苏格兰民族”身份的阐释也涉及对外来移民的态度。

其次是第二阶段，即1999～2007年。这一阶段，移民逐渐成为苏格兰民族党关注的焦点，成为讨论民族身份的一个切入点。苏格兰民族党仍然试图扩展对苏格兰人身份的定义，而且用“苏格兰”（Scotland）一词取代了曾经的“苏格兰性”（Scottishness），来表达对苏格兰的强烈情感。这种归属感完全是现代和包容的，直接宣布了与过去族裔性身份标志的彻底决裂。接下来2005年的选举中，“苏格兰性”这种话语完全消失，取而代之的是“作为地域的苏格兰而非作为人民的苏格兰”，这种话语成为所有话语的基调并延续至今。再者，随着世纪之交移民渐渐成为一个高度政治化的议题，苏格兰民族党也像欧洲其他很多区域性政党一样将该议题纳入政治议程。总体说来，苏格兰民族党在移民问题上的立场符合它提出的具有现代性的“苏格兰”和“苏格兰人”（Scotsman）两个概念，预示着一个开放、包容、面向未来、欢迎移民的苏格兰。

苏格兰民族党为自身移民立场辩护的一个中心论点是苏格兰与英国其他地区不同的经济和社会需求。事实上，苏格兰一直饱受人口减少的困扰。长期的移民输出令苏格兰的人口数量持续下滑，直到2003年才首次出现人口正向增长。在这之后，虽然有移民前来，但与英国总体上的净输入移民数量相比，苏格兰的移民输入数量仍然太少。苏格兰现阶段的移民输入总量不足以弥补人口下降导致的空缺，因此人口问题已经成为影响苏格兰经济发展的潜在负面因素。这间接导致了英国南北（英格兰和苏格兰）地区在移民事宜上差异巨大的立场。英格兰地区的媒体对移民群体（大多是经济移民）的态度并不友好，其报道中往往夹杂着害怕和恐慌，将移民描述为英国福利制度的负担和难以融入的群体。这些媒体对移民和避难申请者的反应是将他们定义和认定为“他者”。不过，北部苏格兰地区又是一番截然不同的景象。苏格兰民众对移民这一现象和移民认同母国的态度与英格兰地区完全相反。不只是民众，苏格兰的众政治党派也一直认为，移民是应对苏格兰巨大人口挑战的有效方法。

从经济层面来说，苏格兰民族党认为移民有助于确保苏格兰有“稳定的人口”，移民家庭能够为未来的苏格兰贡献高质的公共服务。上述的南北差异在英国议会和苏格兰议会议员们的口中也有所体现。一位代表苏格兰某一选区的英国议会议员曾在2003年说道：“英国政府对移民的态度极不友好也不妥当。英国政府忽略了苏格兰正面临的巨大人口危机。”对于苏格兰民族党来说，通过移民来应对人口危机实则与经济前景紧密相关。正如该党的一位议员在2005年曾说：“苏格兰在未来数年将面临多重挑战。最大的挑战之一就是我们持续减少的人口。我们应该鼓励世界各地的人们来到苏格兰定居。这变得比以往任何时候都重要。”苏格兰民族党曾支持由工党领衔的2003～2007届政府推出的“新人才倡议”（Fresh Talent Initiative）。该党声称，苏格兰需要移民来填补技术性工作的空缺，吸引移民前来苏格兰工作和定居的最主要原因之一就是振兴当地的劳动力市场。

从社会层面来说，苏格兰民族党将移民视为对苏格兰共同体多样性的积极贡献者。除了振兴劳动力市场之外，吸引更多的人前来苏格兰定居和工作也有助于构建一个远离种族主义、远离偏执、文化多样性的苏格兰。苏格兰民族党以此为理由要求英国政府授予苏格兰地方政府在移民领域更多的自主权，来延续自己奉行的多样化和自由的原则。此外，伊夫·赫本（Eve Hepburn）对区域性政党的对比研究发现，诸如苏格兰民族党的区域性政党往往持有亲欧的立场，更倾向于采纳包容的、多元文化主义的、多样性的进步型移民政策。不同于另外一些区域性政党，如西班牙加泰罗尼亚地区的泰罗尼亚共和左派（Republican Left in Catalonia）和比利时弗拉芒地区的新弗拉芒联盟（N-VA），苏格兰民族党不要求移民必须接受苏格兰的特有价值观或文化特性（不过，苏格兰民族党在移民如何融入苏格兰社会一事上并非全然中立，它更愿意看到移民认同“苏格兰民族”，而非接受英国身份），它对少数群体对“苏格兰民族”生活的贡献持欢迎态度，并寻求构建一个“对其他群体的需求保持敏感”的民族。苏格兰民族党力图树立“公民民族主义者”的现代进步形象，而这些少数族裔群体象征着较高的道德意义。总体来说，自20世纪90年代开始，“多元文化主义”就已经成为苏格兰民族党关于苏格兰民族身份话语的关键词。

在这一阶段，苏格兰民族党在移民议题上另一个值得关注的焦点是它与英国中央政府和英国主流执政党之间的冲突。从特定角度来说，与英国政府唱反调成为它的一种有效竞争策略，具体表现就是反对工党或是保守党政府的几乎所有移民政策。在过去20年中，英国政府不断收紧移民政策；苏格兰民族党作为反对党在批评中央政府执政党的同时，也树立了自身在移民和国籍政策上开放、包容的正面形象。在21世纪初，英国政府推出了一项移民积分制度来管理技术性移民输入。苏格兰民族党批评该制度没有切实考虑苏格兰社会的需求、要求和价值观。另外，英国政府出台的“为成为英国人而骄傲”（Proud to be British）的国籍获得规定，要求申请者参加特别指定的课程和宣誓效忠英国。这一行为有悖于苏格兰民族党坚持的原则，即“我们国家（country）的新来者完全有权利保留双重认同——为同时作为苏格兰人和保留对母国的强烈依恋而由衷地骄傲”。

遭到苏格兰民族党反对的英国政府政策还包括移民遣返、设置在苏格兰的非法移民和庇护申请者拘留中心、《边境和移民法案》、公民入籍测试等。苏格兰民族党以苏格兰对移民的特殊需求为自己的立场辩护：“遣返……是对移民技能的巨大浪费；违背苏格兰促进人口增长的利益；苏格兰拥有更多接收移民的‘空间’（地理上的空间和文化上的包容）。”这些争论的背后还隐藏着一个更深远的目的：既然英国中央政府在制定移民政策时丝毫不考虑苏格兰的特殊需求，那么苏格兰有充分理由要求英国政府下放更多的移民政策制定权力到地方政府。苏格兰民族党自2007年入主苏格兰政府以来，就一直致力于寻求该领域更大的自主权。

最后是第三阶段，即2008年至今。苏格兰地方政府成立之后的前两届议会由工党和自由民主党联合主政，直到2007年苏格兰民族党接过执政党的席位。在随后的连续三届政府中，苏格兰民族党都是单独组阁，并在2011年首次成立多数党政府，2016年及2021年的选举中都稳坐苏格兰议会最大党位置。自2007年成为执政党至今，苏格兰延续了此前的移民立场和话语。在继续实行为反对而反对的策略的同时，它不断向英国政府施压，要求给予其在移民相关政策领域更大的自主权。

在2007年苏格兰议会竞选过程中，苏格兰民族党在政党宣言里写入了举行独立公投的承诺。当选过后，它于当年8月开启了一场名为“民族对话”的公共商讨活动，旨在讨论未来苏格兰议会和苏格兰独立之后可能面对的情况。两年之后又发布了针对《公投法案》的白皮书。

在2007年名为《选择苏格兰的未来：一场民族对话》（Choosing Scotland’s Future：A National Conversation）的文件中，苏格兰民族党声称移民和国籍法、社会保障、儿童福利和养老金项目等都属于英国政府的专属职能范围，但在英国受到国际条约约束和作为国际组织成员（尤其是欧盟成员）身份的影响下，这些政策领域的权能是可以转移和共享的。属于中央政府专属职能的社会保障和养老金制度本质上并不涉及宪政，却是苏格兰的经济和社会政策的核心内容。因此，“这些政策领域的进一步权力下放将会允许苏格兰议会和苏格兰政府在考虑本地区利益和民意的前提下自主做出决定”。2009年发布的《你的苏格兰，你的声音：一场民族对话》（Your Scotland，Your Voice：A National Conversation）白皮书进一步推进了移民政策制定权力下放的辩论。该文件提出了关于苏格兰未来的四种前景，并总结道：权力下放好过维持现状，越多越好，独立则是最优的选项。该文件的第三章单独讨论了移民问题。苏格兰民族党首先陈述了苏格兰在未来几十年中将面临的严重人口赤字问题，接着指出英国政府在移民政策上的失误，称其丝毫没有考虑到国内地区间的差异。因此，苏格兰民族党更加倾向于白皮书中提出的“独立”的前景。具体到移民事宜：

一个独立的苏格兰将有责任制定自己的移民政策和管理自己的边界……移民政策可以切实应对人口变化导致的经济挑战……应对苏格兰劳动力市场的技术人才短缺问题……魁北克拥有自己的移民政策，并要求移民会说法语或英语……苏格兰的移民政策系统也应该支持其对人权保护的承诺……

由此可见，苏格兰民族党延续了一贯的逻辑，即争取更多移民政策制定自主权或是独立时的完全权力下放。2011年苏格兰地方议会选举之后，苏格兰民族党掌握了绝大多数的席位，因此有权发起一次独立公投。在2013年发布的《苏格兰的未来：给你的一份关于独立苏格兰的指导》（Scotland’s Future：Your Guide to an Independent Scotland）白皮书和2015年的政党宣言中，苏格兰民族党继续使用之前在移民问题上的说辞。2015年的宣言中，除了一贯的经济领域外，多样性再次被提及：“多样性是苏格兰最强的优势之一。有效的移民控制固然是重要的，但我们也应该记住，那些从其他国家来到苏格兰的人对我们的经济和社会做出了巨大的贡献。”另外，宣言还包括了引入留学生毕业后工作签证和对英国现阶段移民居留政策的反对。

上述对苏格兰民族党的民族主义、苏格兰身份定义和移民立场进行历史的回顾显示，该政党的民族身份话语和民族主义不仅缘于苏格兰当地的人口、经济持点，而且带有明显的社会、文化痕迹。实际上，苏格兰地区的众多政党很早就在移民政治方面达成了共识，即秉持欢迎移民的基本原则。与此同时，在移民政策领域的有限权力也促成了地区政党在该议题上的非极化，即没有出现极端的立场。这些政党普遍支持多元化的民族建构框架和多民族、多族裔、多语言和多文化的元素。因此，封闭的、排外的移民立场在这里没有立足之地。苏格兰的移民政治和移民融入以多元文化主义为特点。

（二）欧洲难民危机期间的移民立场和民族身份话语

由苏格兰民族党领衔的2011～2016届苏格兰政府恰逢欧洲难民危机的爆发，历经了移民和庇护申请再次被高度政治化的时期。此次危机的爆发在欧洲国家内引发了关于欧洲身份和民族身份的广泛讨论。苏格兰民族党也不例外，它在这一时期对移民和难民的态度，以及发表的有关民族身份的话语值得进一步研究。

如前所述，反对英国政府的移民政策是苏格兰民族党作为反对派的一种策略，即所谓“为反对而反对”。因此它在欧洲难民危机期间的移民立场和话语也应该放在与英国中央政府的对比下来审视。欧洲难民危机恰逢保守党主政英国议会，因此两党之间在移民、难民问题上的差异尤其明显。总体来说，英国政府并不认同欧盟应对危机的举措而苏格兰政府则对之表示支持，并提议欧盟应该试图更好地安置前来欧洲的这些人。一方面，英国政府没有参加欧盟的难民分摊方案，反对改革《都柏林公约》，收紧难民家庭团聚政策和支持《欧盟土耳其协约》。另一方面，英国政府敦促欧盟开展有效的遣返和外部边境管理。为了减少非法入境和切断人员走私的链条，英国政府敦促欧盟向那些试图通过海路入境欧盟的人清楚地表明，非法进入欧盟的人不会自动获得留在欧盟的权利。此外，英国政府还批评德国给予那些到达欧洲海岸的移民永久居留权的行为。保守党的英国议会议员霍洛维（Holloway）声称“我们要么是一个民族国家，要么什么都不是；我们要么决定谁可以进入我们的国家，要么什么都不做”。在有关移民问题的议会辩论中，保守党议员们要求那些来到英国的移民满足国家的需求，为经济和社会做出贡献，并接受英国的民族身份、价值观和文化遗产。

相反，苏格兰民族党赞成欧盟的难民危机应对措施。它支持欧盟的系列行动，如为难民进入欧洲创建安全和合法的通道、制定更宽泛的家庭团聚政策、在意大利和希腊设立更多的庇护申请审核点、在突尼斯和埃及等北非国家建立移民中心并发放人道主义签证。除了对欧盟的上述提议表示完全支持之外，苏格兰民族党还进一步要求欧盟采取更加协调的应对方式，扩展庇护申请者的权利、加快都柏林系统的改革、催促英国政府承担应有的难民分摊任务（英国此前选择退出欧盟的分摊计划）。英国议会的苏格兰民族党议员乔安娜·切里（Joanna Cherry）认为来到欧洲的大部分人是真正的难民，绝非保守党口中的经济移民。苏格兰首席大臣的态度很清楚：苏格兰不仅要承担已有的全国难民分摊任务（英国全国数量的40%），而且只要英国愿意增加全国份额，苏格兰就愿意接收更多的难民。他认为：“他们（移民）对我们的公共服务、经济、文化，我们的市民和家庭生活贡献巨大。”不过，因为苏格兰在移民准入方面的权力有限，苏格兰民族党要求英国中央政府下放更多的权力到苏格兰地方政府。

总之，苏格兰民族党在欧洲难民危机期间延续了此前的移民话语。首先，苏格兰民族党赞扬了移民对苏格兰和整个英国社会的巨大、有价值的贡献。“我们的世界和这些岛屿是不同文化与宗教的熔炉。每一种文化都以自身的方式为我们的社会和共同体带来价值。”以欧盟移民和苏格兰经济为例。2016年，总共有300万名来自欧盟其他国家的移民在英国生活，其中的17.3万人在苏格兰。数据显示，在苏格兰生活和工作的这些欧盟移民对本地经济的关键领域非常重要：他们提供了苏格兰农业部门12%，进口食品、鱼和肉类加工业11%的劳动力。除了经济以外，移民对于苏格兰的社会和文化也很重要。其次，苏格兰民族党强调了苏格兰社会的概念。其党首苏格兰首席大臣尼古拉·斯特金（Nicola Sturgeon）在2016年的一次会议上宣称“苏格兰是一个包容、繁荣、社会正义、开放、好客和外向型的‘国家’（country）”。英国议会的苏格兰民族党议员乔安娜·切里抱怨，伦敦和英国东南地区的需求决定了整个英国的移民政策。苏格兰急需移民来振兴经济，尤其是该地区的偏远地带。因此，英国政府应该将苏格兰排除在全国净移民配额的计划之外，单独为苏格兰制定专门的移民政策。在苏格兰民族党看来，上述英国现有移民政策和苏格兰现实需要之间的种种矛盾需要通过更多的权力下放来缓解，即更多的区域自主或是独立。

苏格兰民族党在欧洲难民危机期间的移民立场和话语背后仍然是它的公民民族主义和公民民族身份概念。在谈到苏格兰身份时，最常被提及的词语无非好客、多样、进步、开放、外向型和包容。在苏格兰民族党的具体身份话语中，苏格兰身份与保守党口中的仇外、封闭和内向型的英国身份截然不同；后者将移民视为“他者”。

在文化方面，苏格兰民族党对移民给苏格兰社会带来的多样性赞誉有加。英国议会和苏格兰议会的该党议员在多个场合均强调苏格兰人的特殊身份认同。“苏格兰人是移民”“殖民民族的家园”“多元信仰和多元文化”等频频出现。移民被视为苏格兰社会的重要组成部分。“来自世界各地的移民为苏格兰的社会、文化和历史做出了真实和积极的贡献；苏格兰人是世界各地移民和文化的混合……所有移民及其后代是苏格兰身份不可分割的一部分……”移民丰富了苏格兰的文化，创造了一个更加多元化的苏格兰，并帮助确保苏格兰成为一个有活力和进步的“国家”（country）。此外，苏格兰民族党构建的好客和包容的苏格兰形象与英国政府的封闭、保守的形象形成巨大反差。该党在苏格兰议会的一名议员称这种时刻（欧洲难民危机）也是定义民族的时刻：“苏格兰……因我们富有同情心的、人道主义的危机应对措施，我们在世界上强有力的领导力和热情好客而被世人所知。”在社会、经济方面，苏格兰民族党称赞移民可能给苏格兰技术劳动力短缺、人口老龄化、经济发展缓慢带来潜在的解决办法。与一些认为移民是国家福利制度负担的政党不同，苏格兰民族党认为新来者将给本地经济带来活力，从长远来说有利于苏格兰的福利体系发展。

除了“苏格兰人”之外，苏格兰民族党还将苏格兰身份提升到了欧洲的维度之上。英国议会的苏格兰民族党议员乔安娜·切里宣称：苏格兰人虽然远离欧洲大陆，但不论是在历史上还是当下都是欧洲人；即使苏格兰不得不由于英国脱欧而被迫离开欧洲，苏格兰人都将永远是欧洲人。此番态度与之前苏格兰民族党党首萨尔蒙德“我们苏格兰人是骄傲的欧洲人”的声明一致。在表达对欧盟支持时，该党频频使用“欧洲人之间的团结”和“与欧洲的民族站在一起”等话语。这些与苏格兰民族党长期以来的亲欧立场不无关系，正如本节开头部分提出的，20世纪末期，欧洲一体化的发展和欧盟的存在为苏格兰民族主义的兴起提供了不可或缺的外部条件。下文将详细讨论苏格兰民族党在脱欧过程中的立场。

三、英国脱欧后的苏格兰问题

欧洲一体化不只为苏格兰提供经济上的安全保障，一体化导致民族国家权能改变和次国家地区发展也为苏格兰的政治自主或独立提供了良好的外部条件。在苏格兰民族主义人士看来，欧盟能够取代旧的大不列颠联盟为苏格兰提供足够的经济和政治利益，这是苏格兰民族党奉行亲欧立场的重要原因。不论是在2016年的公投前后，还是在2020年1月底英国正式脱欧前后，苏格兰民族党已经数次明确表明，如果苏格兰被强行带离欧盟，将会推动二次独立公投。2021年初，该党申明将二次独立公投确定为2021年5月苏格兰议会选举的竞选目标之一。作为苏格兰政府的执政党和地区最大党派，苏格兰民族党决心与英国政府就苏格兰独立公投展开较量。但笔者认为，这距离真正实现独立公投还有一定的距离。

苏格兰民族党自2016年公投结束以来一直保持鲜明的留欧立场。它在2019年底英国大选中的获胜反映了部分苏格兰选民在英国脱欧一事上的诉求。但是，以“将苏格兰留在欧盟”为口号发动第二次苏格兰独立公投也面临巨大风险。因为在2019年底英国大选中投票给苏格兰民族党的民众中不乏既对英国首相鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）不满又对工党失望的选民。这部分人是在无所选择的情况下将选票给了苏格兰民族党，无法据此判定大部分苏格兰民众主张从英国独立。

这正是众多苏格兰人纠结的根源。如前文所述，在苏格兰民族党的眼中，留在欧盟将给予苏格兰在经济、政治和文化等方面不可多得的优势。一是欧盟的统一大市场将为苏格兰地区经济发展提供更多的机会；二是欧洲一体化进程中推行的平等、福利和市场规范等社会民主目标符合苏格兰民众期望；三是欧盟所提倡的文化理念也跟苏格兰作为少数民族群体诉求契合。不少苏格兰民众对此心知肚明。但与此同时，脱离英国只身加入欧盟也意味着巨大的风险和不确定性。首先，这意味着苏格兰离开英国这样一个小的“准联邦”转而加入更大型的欧盟“准联邦”。那些不满英国政府独揽苏格兰事务、支持独立的民众目前还无法向其他选民证明欧盟是一个制度更完善、更加民主的“政体”。众所周知，欧盟一直以来备受“民主赤字”的困扰，况且欧盟近年来在此问题上备受诟病。其次，苏格兰民众颇为关切的防务是一大问题。欧盟到目前为止尚未建立完整的共同防务体系，脱离了英国防务体系对苏格兰防务来说意味着巨大的冒险。除此，脱英入欧也将是一个漫长的谈判过程，不亚于此前进行的英国脱欧进程，因此无法保证大部分苏格兰民众对此做好了十足的心理准备。

自2016年英国脱欧公投以来，英国民众已经饱受不确定性困扰。在脱欧协议几经否决的情况下，不少英国选民在2020年底的大选中抛弃工党、支持保守党的部分原因可以归结为“就是想要一个明确的答案”。相比于工党的中立和模棱两可，选民更加欣赏约翰逊的决绝。贸然推动二次独立公投会将苏格兰推向更加不确定的位置上。因此，苏格兰民族党推动二次公投的尝试颇具冒险性，不排除即使苏格兰被授权二次公投但仍然失败的可能性。

苏格兰民族党对此心知肚明，这一点可以从该党脱欧公投前采取的策略窥见一斑。如前所述，鉴于苏格兰大部分民众的亲欧立场，苏格兰民族党完全可以在公投前夕力推英国退出欧盟，以此获得更多的政治资本来为第二次独立公投辩护。换句话说，英国退出欧盟的结果极有可能促使更多的苏格兰选民在下一次的独立公投中选择“脱英”入欧。然而该党在2016年却采用了留欧的策略，原因如下。首先，其深知支持独立的选民基础尚不牢固，不足以保证第二次独立公投的胜利，在没有十足把握的情况下，断不能贸然开展第二次公投，倘若一旦失败，独立事业将会被推迟数十年。其次，即使二次独立公投如其所愿，由于未来的独立谈判和加入欧盟的谈判充满太多不确定性，对于接下来的道路该怎么走，当时的苏格兰民族党尚未有明确的想法。

时至今日，这个想法虽然更加明确，但仍然不足以促使苏格兰民族党发动二次独立公投。2016年英国脱欧公投结果揭晓之际，苏格兰独立可能要面临的且要同时进行的马拉松谈判多达三场：英国—欧盟的退盟谈判、爱丁堡—伦敦的苏格兰独立谈判、爱丁堡—布鲁塞尔的入盟谈判。如今，《英欧贸易与合作协议》已经正式生效，倘若苏格兰在此刻独立将要面临的谈判减少到两场，看似增加了确定性，但道路仍然艰巨。

其一，英国保守党和工党两党都已经明确表示，不支持苏格兰的独立公投。目前，脱欧谈判虽然敲定，但一方面英国与欧盟的关系仍然充满诸多不确定性，另一方面英国仍在寻求与欧盟以外的国家和地区缔结新型、稳定的经贸和政治关系。在“外患”没有消除的情况下，英国执政党，甚至是众多英国民众断然无法接受更多的“内忧”，因此英国中央政府批准苏格兰二次独立公投的可能性微乎其微。

其二，潜在的爱丁堡—伦敦的苏格兰独立谈判、爱丁堡—布鲁塞尔的入盟谈判充满巨大的不确定性。首先，通过英国和欧盟3年多的马拉松谈判可以推测，苏格兰脱离英国的谈判断然不会顺利。英国想要脱离欧盟这个更新、更松散的联盟尚且如此烦琐，那么苏格兰想要脱离大不列颠这个历史更悠久、组织更紧密，甚至掺杂众多情感的联盟只会更加艰难。其次，欧盟对苏格兰的支持已经发生变化。2016年，当苏格兰民族党扬言将再次发动苏格兰独立公投时，欧盟不仅支持苏格兰政府的立场，还保证苏格兰独立后可直接加入欧盟，“接替”英国的位子。这在很大程度上给予苏格兰民族主义者安全保障。然而，2017年西班牙的加泰罗尼亚独立公投举行之际，欧盟最初坦言那是成员国国内政治，因此不会干涉或调停。但随着事件发酵，德国和法国均表达对西班牙中央政府的支持；欧盟也转而支持马德里政府并斥责公投不合法，宣称加泰罗尼亚即使独立也不能加入欧盟。此番，欧盟在苏格兰和加泰罗尼亚问题上的双重标准已经导致它左右为难，极大地削弱了其在民众中的可信度。如今，欧盟断然不会明确表明支持苏格兰独立的立场。因此爱丁堡—布鲁塞尔的入盟谈判较以往也更加不确定。

综上所述，在苏格兰独立一事上，民意基础和马拉松谈判此类的困境和不确定性仍然存在。从2019年末英国选举和上述苏格兰民众在脱欧问题上的纠结可以判断，在充满极度不确定性的情况下，民众求稳的心态反而更加迫切。可以推测，苏格兰民众即使被“强行”带离欧盟，仍然可能选择与英国同进退。与此同时，苏格兰民族党可能会更多地将二次独立公投作为一个策略。即使不能最终获权举行二次公投，抑或是二次公投实现但仍然失败，苏格兰民族党也会由此赢得更多的筹码来与英国的执政党谈判，进而为苏格兰争取更大的地区自主权，换一种方式寻求民众的认可和支持。

结语

本文讨论了以苏格兰民族党为代表的苏格兰民族主义势力的兴起和发展，不仅探究了苏格兰民族主义势力存在和兴起的动因，而且解释了苏格兰民族党领衔的苏格兰政府在英国脱欧过程中的立场及其背后的原因。

时至今日苏格兰民族党寻求苏格兰独立公投的呼声有增无减。英国—欧盟脱欧谈判、新冠肺炎疫情的暴发和蔓延，以及英国政府出台的《内部市场法案》等事件再次将苏格兰独立的议题置于热烈的讨论之中。新冠肺炎疫情这一“黑天鹅”事件助长了苏格兰脱英派的力量。从民意调查来看，苏格兰民众普遍对英国政府失望而对苏格兰政府抗疫措施持肯定的态度。这一结果有助于独立派营造对自己有利的舆论。另外，英国为管理脱欧后的国内贸易而制定的《内部市场法案》为苏格兰内部独立派增加了讨价还价的筹码，可以看作脱欧议题引发的连锁问题之一。

笔者认为，不论支持苏格兰独立的政党如何决策，关键是有没有足够的民意支持。这也同时取决于英国脱离欧盟之后的发展：如果应脱欧派所言，英国离开欧盟后会有更好的前途，那么苏格兰内部脱英派的力量可能被削弱；如果英国面临的挑战和不确定性持续增加，那么脱英派可能随之积累可利用的政治资本。可以预见的是，在接下来英国政府应对脱欧“动荡”、前景尚未明确的未来几年内，苏格兰独立派的呼声会一直持续。

总而言之，苏格兰到底是继续留在大不列颠联盟还是离开转而加入欧盟，说到底是看哪个联盟能够给予苏格兰民族在经济、政治和安全领域更多的保障。在目前的情况下，考虑到苏格兰民众在不确定性中求稳的心态、英国中央政府的反对、欧盟已经转变的态度等，苏格兰二次独立公投在短期内不太可能完全实现。但可以肯定的是，苏格兰民族党一定会在这条道路上持续前进，即使无法实现独立的目标，也极有可能以此为由迫使英国政府授予苏格兰地区更大的自主权，进而为自己争取更多的民众支持。

由于篇幅过长，故省去文章注释

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来源：《国别和区域研究》（第六卷 2021年第4期， 总第18期）

排版：马超

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原标题：《集刊｜涂东：英国脱欧中的苏格兰问题》

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