西方公投的悖论：渴望强人带来变革，却陷入“民众狂欢”

看来英国公投上瘾了。近期呼吁二次公投的声音一波高过一波，不仅仅是布莱尔、梅杰、克莱格、赫塞尔廷等的前政要，就连梅首相内阁中重臣也提出要求认真考虑二次公投，理由是英国脱欧已陷困境，目前关于脱欧的任何提议都无法在议会获得多数，因此“解铃还需系铃人”，相信英国民众经过两年多的煎熬后会变得更加“理性”、“成熟”。然而，放眼全球，在民粹主义在多国声势日涨的当下，全民公投果然能成为民众声音“理性”、“成熟”的表达方式吗？

公投越来越多、越来越火

其实英国在历史上是议会制的典范，自从确立“议会至上”的基本原则后，一直对公投是排斥的。直到1975年，英国才就“是否退出欧共体”举行了首次全民公投。但欧洲历来是全民公投的“热土”，涉及的议题五花八门，既包括“国家与欧盟关系”、“劳动力市场改革”、“移民分摊方案”等大政方针，也含有“动物能不能请律师”、“是否允许牛羊长角”等“无厘头”的小事。

近年来，欧洲国家公投越来越多。目前每年举行的公投次数约为上世纪初的十倍。仅就成员国与欧盟关系这个议题，就有希腊、丹麦、匈牙利、荷兰、英国、意大利等举行过公投。其中的冠军非瑞士莫属，这个人口仅840万的小国自1848年成为联邦制国家以来，已进行了600多次公投。

无独有偶，2018年公投在拉美也成了热门，墨西哥、哥伦比亚、厄瓜多尔、危地马拉、秘鲁等纷纷举行公投。预计下阶段还有更多拉美国家将举行公投，古巴就新宪法，哥斯达黎加对油气开采，乌拉圭针对安全问题，都将进行全民公投。

公投为何“看上去很美”

公投越来越“火”，因为它“看上去很美”。公投本意是指“将问题交还给人民”，作为一种人人可参与投票的“直接民主”，它最大限度地扩大了民众直接参政的范围，代表着更高的权威性，自然占据了道德制高点。近年来，公投不仅受到民众欢迎，也得到更多西方政客的青睐。不少政客已将这“权力游戏”玩得炉火纯青。

首先，公投是西方政客以内制外的“杀手锏”。欧洲国家在处理与欧盟关系问题上，就很擅长以公投作为筹码来讨价还价。1992年，丹麦公投否决了《马斯特里赫特条约》，迫使欧方同意丹麦在货币、防务、司法及内政等领域享有“特权”；1995年，奥地利、芬兰、瑞典在加入欧盟问题上，也通过公投分别在外交及货币方面赢得更多自主权；爱尔兰针对《尼斯条约》和《里斯本条约》均发起了公投，分别从欧方要到了“军事中立地位”和在税收、堕胎、劳工权利等方面的自主权；2005年，欧洲多国更是对《欧洲宪法条约》举行或威胁举行公投，借此换取在欧洲理事会中更大的投票权；2015年，希腊通过公投否决救助协议草案，齐普拉斯总理也拿公投结果要挟欧盟，要求更大的谈判空间。

其次，公投是民众释放不满情绪的“出气筒”。公投一般针对特定问题要求民众做出“是”或“否”的选择，具有将复杂问题简单化的特点。但由于重大议题往往错综复杂，而民众具体利益和知识范围差别很大，很多人不能带着“充分理性”去投票，更有甚者在情绪裹挟下进行“表达性投票”，不寄望于投票结果，只是单纯地表达自己的情绪，彰显个体存在。

以英国2016年脱欧公投为例，民众普遍不具备全面权衡脱欧利弊的能力，投票支持脱欧的不少民众仅仅是为了发泄对社会现状的不满，想当然地认为脱欧就能摆脱欧盟束缚，重返大英帝国的荣光。不知公投脱欧给英国政治和社会带来巨大混乱，既加剧了社会分裂，也耗费了大量政治资源和精力。英国媒体认为，参加公投强化了民众的赌徒心理，公投赢了的一方，就会喜欢公投，输了的一方，就会讨厌公投，但这种情绪的宣泄并不利于问题的解决。

此外，公投是民族分裂势力用来造势的“广告牌”。苏格兰民族党于2014年举行了苏格兰独立公投，尽管公投失败，党领袖萨蒙德辞职，但苏格兰民族党成员不降反增，影响力进一步上升。在英国脱欧过程中，苏格兰独立的呼声不绝于耳，成为危害国家统一的隐患。加泰罗尼亚地方政府2017年进行了独立公投，尽管其独立主张未得到欧洲任何国家支持，推动独立公投的前地区政府领导人普伊格德蒙特也流亡国外，但其负面影响仍在发酵。今年9月，上百万人在巴塞罗那集会，要求加泰罗尼亚地区独立。

最后，公投是民粹主义治国理政的“万能药”。墨西哥新任总统洛佩斯被视为“左翼民粹主义”代表人物。他于12月1日就职后，立即采取了一系列让民众欢欣鼓舞的举措。他拒绝入住豪华且长期戒备森严的总统官邸，并决定将其像博物馆一样对民众开放。他拒绝乘坐价值2.18亿美元的总统专机，并宣布近期将其拍卖。

最具震撼力的是，洛佩斯誓言推进“公投治国”。他在竞选总统期间便承诺将取消墨西哥城新机场项目，胜选后即宣布就此举行公投。尽管公投结果表明70%的投票者反对建设机场，但公投参与人数只有百余万人，仅占墨西哥注册选民约1%，难以证明公投合法性。不过，洛佩斯已明确表示尊重公投结果，而且为了让民众更方便地参与公投，他致力于推动修宪，将公共财政、武装力量、选举等重大议题全部纳入可以公投的范畴。下阶段墨西哥公投将涵盖能源自主、社区建设、社会开支、反腐运动等多个领域。

全民公投还是洛佩斯行使权力的“重要武器”，在公务员工资改革遭遇最高法院阻碍时，洛佩斯的盟友也威胁将使用全民公投发起对最高法院的腐败调查。洛佩斯希望通过全民公投来完成对墨西哥政治生态的彻底改造。正如特朗普以“推特总统”闻名世界一样，洛佩斯很可能以“公投总统”而载入史册。

全球变局下的“时代病”

全民公投大行其道与当前世界大变局息息相关。全球化带来的经济关系调整，移民压力增加，科技迅猛发展，这些巨变给普遍民众带来的焦虑感与日俱增。民众与建制派的疏离感也日益强烈，进而对传统的代议制民主信任减少。根据2018年一项民调，拉美国家民众对议会、总统、政党的信任指数创下15年来新低。只有17.5%的民众还信任政党，39%的民众信任选举。

而一些政客或利益集团也希望在代议制民主失灵、极端意识掣肘的情况下，维护自身政治利益，顺势通过公投把问题推给民众，既讨好了民众，又逃避了责任。以秘鲁为例，12月9日就四项宪法改革举行了全民公投。秘鲁总统比斯卡拉发起此次全民公投涉及改革国家司法委员会、规范政党筹资、取消议员连选连任和恢复议会两院制，明里是以打击腐败、推动政治改革为由，暗里也希望趁机削弱反对党对议会的控制。公投结束后，比斯卡拉的民意支持率上升至66%，连续三个月将民意支持率保持在60%以上，创下了本世纪秘鲁总统的新纪录。

有英国媒体认为，公投泛滥已成为一种“时代病”，建制派精英们在无力推动政策时，便打着直接民主的旗号来转嫁风险，致使公投几乎成为了渡过危机的“标配”。这种廉价的、缺乏担当的短期行为弊端越来越明显，诺贝尔经济学奖得主塞勒也在质问西方政客，到底该“优雅而精确地做错一件事，还是笨拙而粗糙地做对一件事”。

公投与变革的悖论

民主理论上承认了民众的天然正确性，但现实中民众的声音是杂乱的、虚弱的。民主制度如没有敢于担当的强势领导进行有效决策，往往无法兑现民主的科学价值，反而为少数利益集团操控乌合之众开启了方便之门。

理想的公投需要具备太多要素，或许很难在现实中操作，而历史上西方自身对全民公投这种“直接民主”的质疑与反思从来没有断绝。英国前首相艾德礼就称公投是“独裁者和煽动者的工具”。在美国建国初期，“国父”们对古希腊式“直接民主”的批评仍言犹在耳：富兰克林认为直接民主“好比两只狼和一头羊投票决定午餐吃什么”；杰斐逊表示“如果51%的人可以剥夺49%的人的权利，民主就是暴民统治”；麦迪逊则强调直接民主“一直上演着斗争和骚乱”，“大多短命而后暴亡”。因此在美国的制度设计上采用“共和制民主”，摒弃了“直接民主”，重大议题不会通过全民公投来决定，连总统也不是按民众绝对票数选出来的。但在全民公投席卷西方的背景下，美国也难以安稳如山，它自己也有数不清的麻烦，社会不平等加剧、工资收入增加缓慢、债务水平居高不下、排外主义抬头、政治党争不断等等，这些问题都是滋生全民公投的土壤。

西方政治当前的悖论是，民众普遍呼唤变革，渴望出现敢于担当的强势领袖。而在全民公投甚嚣尘上的时代，西方很难产生这样的政治家。如果将法国总统马克龙算上一个的话，他最近的日子可不好过。法国的“黄背心”已出离愤怒了，民众不仅呼喊着要求马克龙下台的口号，他们还大声疾呼着，“法国需要瑞士式全民公投”，“民众必须要对政府的政策进行全民公投”。

看来全民公投的确有“瘾”。

（作者单位：重庆市西部法律研究院）