李公明︱一周书记：“街头官僚”的权力与……困境

《街头官僚：公共服务中的个人困境》，[美]迈克尔·李普斯基著， 韩志明、颜昌武译，中国人民大学出版社，2024年2月版，88.00元

著名政治学家、美国公共行政科学院院士迈克尔·李普斯基（Michael Lipsky）的《街头官僚：公共服务中的个人困境》（Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service）是公共行政与社会政治学研究的名著，街头官僚研究的开山之作，但是在我看来同时也是一部有关公共治理与服务的工作手册——在概念性和理论性的深刻论述之外，作者更多的是对政策机构、公务执行者以及服务对象的真实状况、存在问题和可能出路的揭示和讨论。从1980年原书出版到现在虽然已经过去了四十多年，但是所论述的许多问题和思路并没有过时。因此这本书不应该仅仅被放在学者的书斋里，也应该回到街头，回到那些站在街头的“官僚”和被他（她）们服务或管制的对象的手中。

当然，正如“译者前言”所提醒的，本书作者主要是立足于西方国家的政治和社会语境来开展对街头官僚的研究，许多观点都具有明显的西方话语特质，“因此，对于街头官僚的解读和思考都必须扎根于本土网络”（XVII）。这是完全正确的。但是作为公共政治研究的门外读者，我在本文中更多只是根据作者的西方语境来谈一点阅读体会，并不涉及对“本土网络”的研究。

这本中译本是根据由罗素·塞奇基金会（Russell Sage Foundation ）于1980年出版的原版翻译，“译者前言”中提到之前在2010年学富文化事业有限公司出版了繁体中译本，书名为《基层官僚：公职人员的困境》。该书原著在2010年出版了第二版，据说其内容对自1980年以后二十多年的社会现实的变化和学界研究的新进展有进一步更新（further updated），有点可惜的是，现在这本新的中译本没有根据新版翻译。

说来有点意思的是，迈克尔·李普斯基在1969年为一本研究警察的书写了一篇书评，由此激发了他对街头官僚共同的工作特征的研究兴趣。同年他为美国政治科学协会年会写了一篇题为《建立一种街头官僚理论》（Toward a Theory of Street-Level Bureaucracy）的论文（后来收录于Theoretical Perspectives on Urban Politics ，1977），正式提出了“街头官僚”的概念和理论，主要探讨了工作结构对于建立公众与公职人员之间联系的重要性。这本《街头官僚：公共服务中的个人困境》就是在这篇论文的基础上扩充而成，并且提出了许多新的思考。

关于什么是本书所说的“街头官僚”，作者在“导论”中有清楚的界定：“本书所说‘街头官僚’（street-level bureaucrats），是指在其工作过程中与公众直接打交道，并在执行公务的过程中拥有实质性裁量权的公职人员。如果某一公共服务机构中街头官僚占有很大比例，那我们就可称之为‘街头官僚机构’（street-level bureaucracies）。典型的街头官僚有老师、警察和其他执法人员、社会工作者、法官、公共律师和其他法院工作人员、卫生工作者及其他在政府项目内提供服务的公职人员。”（第3页）应该注意到这是作者在美国生活语境中对“街头官僚”的分类，在不同语境中或许像教师、法官这样的职业不会被列入“街头官僚”之列。

从繁体和简体两个中译本的翻译来看，把书名中的“Street-Level Bureaucracy”译作“基层官僚”或“街头官僚”是各有优劣。“Street-Level Bureaucracy”直译是“街道级官僚制（或机构）”的意思，而在作者书中谈“街头官僚”用的是“street-level bureaucrats”，两者之间本来是有区别的。但是考虑到书中主要论述的就是“官僚”，因而书名的译法也是可以的。从上述作者对“街头官僚”的界定来说，实际上指的就是我们通常所讲的“一线工作人员”（Front-line workers），或者是从职务身份的角度来强调的“公职人员”——要注意的是在这里不能等同于“公务员”。对于“street-level”，译作“基层”似乎更符合我们熟悉的语境用法，译作“街头”则位阶太低，甚至在用于表示身份的时候有时会与“混混”连在一起。但是在这本书的内容语境中，“街头官僚”这个译法却是更为传神、更接地气。在我看来，“街头”比“基层”更能突出一线工作人员与工作空间的关系——他（她）们基本不是端坐在办公室，而是在广场、街道、高速公路等公共空间，街头是最通俗、最有象征性的表述。另外在“街头”的背后还有更深一层的含义：可以马上追问的是哪里的“街头”、什么样的“街头”？更准确的提问就是“何种科层体制中的街头？”——从某一条横贯东西的大街到一线大城市的街头再到乡镇上的街头，真正的区别在于在这些“街头”背后那些科层体制的巨大区别。因此笼统地谈“基层”或“街头”也是没有用的，正如笼统地谈“空间”是不接地气的。

再看“官僚”，就是刚才说的“一线工作人员”，或者说就是常用的“基层干部”这个称呼。但是如果这样译的话就完全冲淡了作者在书中一直强调的那种彻底笼罩着这些“工作人员”“干部”身上的官僚制、科层制的色彩，而关于这种体制对个体的影响正是作者在书中论述的核心议题，而且用在书中所描述的那些现实生活语境中也显得太书面化甚至是太落入另外一种语境中的“政治正确”了。译作“官僚”，当然也不是没有问题。过去谈起“官僚”就会想到“官僚主义”和如何“反对官僚主义”，后来又会想到什么级别的官僚，到现在恐怕更会想到的是真的官僚还是假的官僚——究竟是体制内的还是体制外的？产生这样的疑问是因为许多人可能有过这样的经验：对方看起来一身的官威，后来才知道只是临时工。这么说当然没有看不起临时工的意思，只是因为每当需要启动问责的时候，这些“官僚”的临时工身份常常造成无人需要负责的结果。

总之，从这些不同地域的真实语境中的各种用法综合起来看，把“street-level bureaucrats”译作“街头官僚”应该说是形象的、接地气的。

其实，“街头官僚”这个译法在2000年以来就开始被国内政治学、社会学界使用，在网络检索中可以看到有不少论文的题目就是用这个概念。甚至在最权威的主流官媒中也使用这个概念，如出现《管住“街头官僚”是吏治新课题》这样的题目（http://cpc.people.com.cn/pinglun/n/2013/1204/c241220-23744437.html）。但是也要看到，“街头官僚”还是没有在大众传媒、文宣舆论中成为流行使用的概念，原因似乎不难理解：“官僚”总是容易与“主义”“作风”连在一起而带有贬义。

还有一个问题是李普斯基没有想到、在书中也没有谈到的，那就是与“街头”和“官僚”有紧密联系的“身体”——既然不是坐在办公室而是站在街头，无论官僚还是他的服务对象或控制对象，首先呈现在人们面前的就是他们活生生的身体。双方身体的动态、动作在某种意义上就是街头政治的形象呈现，传达出不再被遮蔽的权力意志或权利意志，是具身的街头政治社会学议题。可能在人们关于某些特殊时期的记忆中，街头官僚与服务对象最经常发生的冲突就是身体对身体的控制——是否允许穿制服的公职人员进入某一空间？在没有受到任何合法的行为约束管制之前，被管理的服务对象是否有权自由出入某一空间？个别街头执法者不断上演的某些身体行为是否彻底颠覆了人们对于“公共服务”的认知？所有这些都是刻骨铭心的街头政治记忆。由于身体的在场和认识到身体的在场，街头政治中的“人性”概念有了具身化的形象显现，表现为身体的语言、节奏、情绪等不同形态。从某种意义上可以说，身体政治就是衡量街头政治的合法性、合理性的天然尺度，也是街头官僚如何表明自己的属人性质的重要指标。一个理性的、有伦理良知的街头官僚应该不难发现他的身体语言是关乎公共政治的合法性以及塑造人与世界的良善关系的重要因素。

再看该书副标题是“公共服务中的个人困境”（dilemmas of the individual in public service），指的是在公共服务的领域中，无论是执行政策的街头官僚还是寻求服务的个体都会面临个人选择和行动的困境，经常出现行动的悖论和必须承受的各种压力。作者在书中一方面研究了作为个体的公职人员在公共服务中的作用、行为模式和面对的困境，另一方面也反复论述和分析了作为管理或服务对象的公民所面临的各种个人困境。中译本繁体版把副标题译作“公职人员的困境”，把“个人”理解为单纯指公职人员，应该说是不完整的。

经过从书名的翻译中引起的相关概念的思考和讨论，也可以看到作者的研究语境与读者的接受与理解语境的差异性，这或许有助于在“本土网络”中阅读与思考。现在可以回到该书的主要内容和基本论点来谈。

李普斯基在“前言”中首先说该书是“在探寻个体公职人员在公共服务中的作用”，接着马上就强调了街头管理机构的工作人员“直接与公众打交道，并在决定对公众的奖励或惩罚上具有广泛的自由裁量权”这一核心议题。接下来他说社会学家常常对组织和政府的行为进行一般性解释，但很少具体解释作为个体的公民和公职人员如何受到这些政府行为的影响以及如何引发各种各样的个体行为（前言，xix）。这也是近年来我在阅读一些有关国内公共决策研究和经济社会研究著述时深感困惑的问题，简单来说就是在这些高论中只见宏观意义上的机构、形势和文本，而作为个体的决策者、执行者和各种行动者不知道哪里去了，更不用说对这些个体的选择、决定和反应行为的微观分析。

因此，李普斯基说的这段话就非常有针对性：“我认为，街头官僚的决定、他们确立的工作惯例，以及他们为应对不确定性和工作压力而开发的手段，实际上构成其所执行的公共政策。我认为，对公共政策的最佳理解，不应限于立法机构或高层行政官员的顶层办公室，因为在某些重要方面，公共政策实际上是在嘈杂的办公室和街头官僚的日常境遇中所形成的。我认为，政策冲突不仅表现为利益集团之间的争执，还体现为个体公职人员与公众之间的斗争——后者对前者的工作或质疑，或服从。”（前言，xix）这就是说，不能认为街头官僚仅仅是执行政策的人——虽然他们在执行任务过程中常常是这样对公众表白的。实际上由于他们在执行任务过程中拥有的广泛的自由裁量权，他们形成的工作惯例、手段实际上就是对公共政策的某种制订或修订。这让人想起白德瑞（Bradly W. Reed）在《爪牙：清代县衙的书吏与差役》（Talons and Teeth : County Clerks and Runners in the Qing Dynasty；尤陈俊 、赖骏楠译，广西师范大学出版社，2021年）中对清代巴县衙门的胥吏群体如何针对日常行政运作的实际问题而创制并奉行一些惯例、规则与程序的分析，这些惯例、规则既可以部分满足完成职责的需求，同时也建立起内部的“班规”以规范秩序。虽然在价值评价上为清代胥吏翻案做得有点过了，但是也涉及李普斯基所讲的街头官僚的那种工作环境与自由裁量权的问题，对于被管辖的老百姓来说实际上也就是成为他们必须遵守的“公共政策”的一部分。

回头来看全书的基本框架。第一部分“导论”分别讨论了“街头官僚的关键角色”和“作为政策制定者的街头官僚”这两个重点问题，论述了作为公共利益的供给者和公共秩序的维护者的街头官僚如何成了政治论争的焦点，论证了街头官僚既是政策的执行者也是制定者的重要地位与作用。对于读者来说，重要的是要充分认识到“街头官僚提供奖励和进行惩罚的方式，建构和设定了公众的生活和机遇。这些方式规定了人们行动的社会（和政治）环境”（目录，第1页）。——在思考“当我们在谈论生活、机遇和环境的时候，我们究竟是在谈什么”这样的问题的时候，我们是否都会把与街头官僚打交道的经验联系起来呢？第二部分谈“工作情境”，涉及机构与个人获得的资源、目标与绩效如何评估、街头工作中的人与人之间的关系等问题，这些工作情境的性质与特征无疑对基层官僚执行政策带来的各种影响。第三部分“实践模式”主要谈的是机构提供公共服务的限量配给问题、当事人在各种情境中进行自我调适的心理策略、街头官僚与服务对象打交道时的心态等问题，指出研究者“必须仔细地探究街头官僚为应对工作上的困难和不确定性，所形成的惯例和带有主观性的回应方式”（目录，第3页）。第四部分“街头官僚的未来”对于评估机制中以量化指标推断服务质量的做法质疑，也评估了财政危机对于基层官僚所造成的影响，最后围绕“对人性化服务的支持”提出了改革和重建公共服务功能的方向与建议。

在街头官僚的执法行为中，自由裁量权是一个最核心、最容易产生争议的问题。由于执法现场的情境、问题极为复杂多变，公共政策中的规章绝无可能预设能够恰当判断和解决所有问题的条文，因此街头官僚必须握有一定的自由裁量权。这种权力不仅使许多现场问题得到判定或解决，也为街头官僚针对不同服务对象的情况作出正确的区别对待、对机构政策中的那些明显不合适的规定作出灵活调整（正是在这个意义上说他们也是政策的制定者）以及在对机构的问责中保持自己的权利提供了必要的条件。但是自由裁量权也必然带来不利的因素，如存在个人主观性偏见的可能、难以问责等。在这里李普斯基有一个观点很值得重视：“在大多数情况下，社会不愿意完全限制街头官僚的自由裁量权。然而，在某些情形中，限制自由裁量权是可取的。很难说街头官僚所扮演的每一个自由裁量角色都应继续存在。如果街头官僚的自由裁量权导致服务对象受到不公平和不平等的待遇，且没有任何补偿性福利，就应该改革制度，消除这种无法弥补的不公平的根源”（200-201页）。他提到一些例子来说明在某些情况下是可以限制自由裁量权的，如将公共福利中的社会服务职能与核定收入补助职能分开，可以限制街头官僚在决定是否补助时的自由裁量权，同时也使官僚在提供服务时不必受累于服务对象的投诉或其旨在获取更多福利而设计出来的策略（201页）。这是合理的、有建设性的策略。

在全书的分析、论述中，作者充分使用了来自美国社会语境中的各种调查数据、媒体专题论述以及学界研究等成果，实证性分析与理论阐释并重，重点始终围绕着公共服务领域中所有当事人的选择、行为、心理和困境。如果把作者基于美国经验的分析话语用更通俗的语言表述出来，大致上就是这样的图景：处于行政体系的“神经末梢”的官僚在街头上与服务对象的距离就是“最后一百米”或“最后一米”，肩负着落实公共政策和服务群众的光荣使命。但是由于某些联邦与地方机构的政出多门，出台公共政策常常具有随意性、重复性、压力性，压力层层传导、任务压紧压实的结果是越累越忙成为街头官僚的工作常态。作者在书中也用了很多数据和例子揭示了在机构中一方面岗位滥设、冗员膨胀；另一方面岗位职责不清，基层人少事多，一人多岗和一岗多责的情况相当常见，最后的结果是由于没有严格、清晰的岗位职责，“问责”就成了空话。

但是在这里还应该指出和补充的是，由于作者研究语境中的经验与视野的局限，在李普斯基关于机构与个体的冲突的问题意识中缺少了更关键的“问题”意识——这个“问题”意识就是当解决不了问题的时候，机构是否会把“街头官僚”看作是要解决的问题、“街头官僚”是否也会把服务对象看作是要解决的问题。在书中基本上也没有触及许多官僚机构都有的“N多”现象（会多、文件多、指标多、表格多、检查评比多、审计汇报多……），也没有把“N多”现象的后果进一步提炼为“责任无限大、事情无限多、休息无限少”这样的通俗讲法，另外在有关岗位职责的微观分析中也没有谈到在白纸黑字表格中“岗位职责”栏里的那句常见的话 “完成领导交办的其他工作”——至于什么是“其他工作”，只能等“领导交办”的那一刻才会知道。最后还有一点遗漏的是关于绩效的问题，虽然在书中谈了很多如何统计绩效，但是却没有谈到在科层等级关系中常见的一种统计绩效的现象：成绩都是上面的。至于从大的方面来说，某些街头执法者通过受贿等方式以权谋私的现象由于既是普遍性的，也是属于违法犯罪的性质，因此没有在书中展开更多的论述则是合理的。

对于街头官僚所起作用的总体评价，李普斯基似乎是不太经意地给出一个表述：“在最好的情形下，街头官僚能发展出一套良性的大规模处理模式，这或多或少地允许他们公平、恰当和成功地与公众打交道。在最坏的情形下，他们屈从于偏见、刻板印象和例行公事，以服务于自身或所在机构的目的。”（前言，xx）看来这是比较审慎和客观的评价。由此想起在十多年前我读英国社会政策学者哈特利·迪安（Hartley Dean）的《社会政策学十讲》（岳经纶等译，上海人民出版社，2009年）的时候，对于书中出现的“街头官僚”这个概念的印象是很负面的，因为作者是在谈到为了争取贫困社区利益而与英国政府办事部门作斗争的语境中使用“街头官僚”这个概念，并且对其所作所为深感无奈和愤怒。而正好在那个时候，我们正在媒体上开展有关本地医保制度新政与医院博弈的困境、经济适用房的制度设计对低收入者的价格歧视、电梯时代的公共责任等问题的公共讨论，当时的焦点是关于“社会支出”“福利体制”“公共责任”等社会政策的基本概念和理性思辨，而这些概念和价值认知还远未成为公共舆论的共识；尤其是在当时个别相关利益部门负责人的自我陈述或辩解中，对社会政策中的价值问题的漠视、曲解甚至敌意比比皆是，因此感到哈特利·迪安使用的“街头官僚”概念中的贬义就很有针对性。

其实，李普斯基对于街头官僚的个体处境一直充满了同情的了解和热情的支持态度。很令我感动的是他对理想主义受挫的街头官僚的理解与同情：当他们的理想和主动工作的热情在现实面前逐步磨灭的时候，他们能够如何继续选择自己的人生呢？继续留下来，自然会在工作中成长，其技能也日臻完善，“但他们也会调整自己的工作习惯和态度，降低对自己、对服务对象、对公共政策潜力的期望值”（前言，xx）。更残酷的是，继续留下来是否意味着“继续为声誉不佳，有时甚至是残酷无情的公共机构效力？如果当前的模式重演，这就意味着要与犬儒主义和现实的工作环境进行一场注定失败的斗争，并眼睁睁地看着服务理想转成为个人利益的斗争”（同上，xxi）。尽管不知道有多少街头官僚会产生这样的内心焦虑，这也是一个很值得思考的问题。同样更令我感动的是在李普斯基的身后有一位支持者给予他的影响和支持：Suzanne Lipsky“对本书做出了许多贡献，其中之一就是，她认识到并分析了人们维系和恢复其人性光辉的潜力，虽然人们也在助长压迫性社会制度或成为其压迫对象”（致谢，xxiv）。关于“人们维系和恢复其人性光辉的潜力”，这个问题实在太重要了，太需要互相支持以恢复我们的信念。

作者在全书最后提出要通过“一场广泛的争取社会和经济正义的运动”和具体的改革措施，在街头官僚机构中发展出一种“支持性的环境”——对此我的理解和概括是：支持管理机构能够坚持以服务对象为导向，支持所有的服务对象都能够在每一项议题中获得尊重和保持尊严，支持街头官僚能够在不利的环境中也能体面地工作、实现自己的理想人格（210-213页）。这是全社会在面对街头官僚的权利、边界等问题困境中应该共同全力争取的公共服务前景。这样的话，许多工作在“街头”情境中的“官僚”都会成为争取历史进步的重要力量。