面对美国司法长臂管辖，欧盟“阻断法令”能走多远

近年来，美国司法长臂管辖(long-arm jurisdiction)呈现扩张趋势，国内法院不断越过国界，要求对普通法并未赋予其管辖权的外国个人和实体行使管辖权，目前已在侵权、合同、网络等领域得到广泛运用。眼下，就连美国的盟友欧盟也在为这一司法霸权头疼不已。继五月份退出伊朗问题全面协议(JCPOA)以来，美国总统特朗普展开了对伊朗的全面经济封锁，不但禁止本国企业与伊朗能源、金融、航运、汽车等多个关键部门的经贸往来，还将制裁措施扩展到全球范围内，挥舞“长臂”威胁对违反禁令同伊朗进行交易的别国企业施加惩罚。对于特朗普无视国际法原则的行为，欧盟始终表示强烈反对，并决心携JCPOA的其余签订方中、俄一道共同保证协议继续运行。8月7日，欧盟宣布正式启动“阻断法令(Blocking Statute)”来应对美国伊朗制裁中的长臂执法，保护受到波及的欧洲企业，同时也向伊朗表明欧盟维护伊核协议的决心。然而不论从法律性质还是政治情势来看，这道法令的实际运用都很难真正与美国的长臂管辖相抗衡，这从根本上是源于欧盟主权在跨大西洋关系中长期处于被压抑地位。

惩罚与保护的悖论

“阻断法令”是某一司法管辖区用于阻止外部其他司法管辖区的法律在其境内生效的法案，专门用于应对长臂管辖。理论上，他国制裁在可能损害欧盟利益或影响贸易与资本流动的情况下，该法令可以禁止欧洲企业遵从制裁，明确反对其他国家国内立法在欧盟的域外效力。具体执行起来，欧盟“阻断法令”的措施主要包括：1. 要求各成员国企业在法案生效30天内就其经济和金融利益是否直接或间接受到美国制裁影响通知委员会；2. 禁止欧盟企业依照该法所列出的美国制裁的域外影响来行动，否则企业将面临罚款；3. 允许受影响企业通过欧盟法院向由于制裁而对其造成损害的个人追偿损失；4. 基于制裁的任何外国法院判决或行政决定在欧盟境内无效。

然而，对于该法令的实际效果，欧美许多观察者都持怀疑态度。首先，“阻断法令”在欧盟层面只是一个框架性文件，其具体实施还有赖各成员国的国内法，而决定是否处罚的权力也由成员国政府掌握，这使得跨国公司更有可能通过政治游说对政府施加影响。如此一来，这个缺乏统一标准和行动机制的法令很可能得不到真正执行，例如法国就曾表示不愿意对持有股份的雷诺等公司罚款，因为这相当于“搬起石头砸自己的脚”。此外，法令的力度非常有限。曾参与2015年伊核协议磋商的前美国官员Richard Nephew表示，“阻断法令”并未强制企业留在伊朗，因此只要能找到与美国制裁无关的借口一样可以撤出公司。他还指出，法令只能控制欧盟境内的行为，对企业在美分支或资产则鞭长莫及。因此综合看来，这一法令的最大的影响只能是给欧洲企业徒增压力，面临“不停止对伊贸易将遭受美国‘大棒’、撤出伊朗又要面临欧盟惩罚”的两难选择。最终，这道沦为纯粹经济考量的选择题很可能只剩下一个答案：屈服于美国制裁。对大多数企业、尤其是跨国公司来说，不能与美国个人和实体做生意、不能使用美元无异于对企业判了死刑，相比之下，来自“自己人”的罚款显然不那么令人担忧。“阻断法令”与其说是对美方的威胁，毋宁说让欧盟落入了一个自相矛盾的境地，用惩罚的手段来保护企业，听上去便充满悖谬。

而事实上，市场的反应也一如所料。截止11月，已有包括道达尔、雷诺、西门子和马士基等在内的百余家欧洲企业提出将中止在伊朗的投资和贸易活动。环球金融电讯组织SWIFT也难逃“魔掌”，11月该机构官方宣布：“虽然令人遗憾，但为了维护全球金融体系的稳定性和完整性，伊朗进入SWIFT银行间网络的渠道正式关闭”，这意味着伊朗失去了支付进出口货款的能力。仅有少数在美国没有业务的中小企业表示将继续留在伊朗，而这与欧盟挽救伊核协议的宏愿远不相称。

历史与现实的差距

法律上困难重重，那么能否通过政治途径解决问题呢？这就要回到历史中去看。欧盟此次的 “阻断法令”的原型是1996年的《欧盟理事会第2271/96号条例》，当时欧盟处在与今天颇为类似的情形下——美国颁布《古巴自由与民主团结法案》（又称“赫尔姆斯-伯顿法案”）以及《伊朗和利比亚制裁法案》（又称“达马多-肯尼迪法案”），对古巴、伊朗和利比亚三国实行贸易禁运，并将“长臂”伸向别国。外交沟通无果的情况下，欧盟制定了这部最初的“阻断法令”，支持欧洲企业在上述三国继续开展合法贸易，阻断美国制裁在欧盟境内的域外效力，同时威胁要向WTO起诉美国。最终，这起冲突以1998年欧美达成政治协议而落下帷幕，美国答应限制部分制裁条款对欧洲企业的效力，而欧盟则放弃起诉并建立“新跨大西洋议程”，与美方合作打击恐怖主义，阻止大规模杀伤性武器扩散。 “阻断法令”因此并未得到真正实施。

这一成功先例也使得一些欧盟官员抱有再次挟“法令”以达政治共识的希望。然而今日之形势是否真能与二十年前相比呢？以往美国贸易制裁的长臂管辖因为考虑到盟友关系和国际贸易规则等因素，往往并不在这些国家内部真正付诸实践，即使实施也很少成功。但如今特朗普似乎并不准备为他的欧洲盟友留任何情面。更重要的是，1996年的制裁火力比今天要小得多。《外交政策》杂志的文章分析称，96年国会通过的法案只给了时任总统克林顿对在伊投资的外国企业处以罚款的权力，他国企业大多可以承受，欧盟此时出台“阻断法令”自然成为重要的外交杠杆。然而2010年后国会开始把金融交易也列为美国对伊制裁的打击对象，宣布任何与伊朗银行保持金融关系的外国银行都将失去其在美账户。此举使得违反美国制裁的成本急剧上升，而“阻断法令”只能对进行实体贸易的企业提供帮助，面对银行的困境则根本束手无策。因此，该文作者才说欧盟此次的行为是建立在“对美国伊朗制裁政策的过时理解上”。美国一些官员也早就表示“‘阻断法令’并不是我们担忧的问题”。最后，上一次纠纷中，欧美之间除了制裁本身外不存在明显的利益冲突，欧盟完全可以用配合美国的古巴和伊朗政策来换取豁免。而这一次欧盟则是明确要和美国“对着干”，向国际社会展示其政治自主和维护现存国际秩序的决心，故而其与美国之间至少在明面上没有多少妥协余地。目前看来，阻止长臂管辖的唯一办法似乎只有按美方要求同意对JCPOA进行修改，但这将是对欧盟独立性赤裸裸的嘲讽。

独立与依附的抉择

欧盟的无奈，其深层原因还在于长久以来在跨大西洋关系中没能充分确立起的主权地位。法国经济记者Jean-Michel在法智库foundation res publica的一次采访中认为，随着世界经济逐渐全球化和美元化，美国越来越嚣张，而欧洲的精英阶层则放任不管。在今天，美国凭借在欧洲多个领域的强大垄断地位，加上美国国内法崇尚的长臂管辖原则，可以将自己的世界观、社会观强加给欧洲国家。从《海外反腐败法》到《外国账户税务合规法案》，无不充斥着美国的域外法权理念；从巴黎国民银行和阿尔斯通先后被美国罚款，再到特朗普退出JCPOA，欧盟各国认清了美国的介入是全方面的，却在其面前无能为力。如果说《阻断法令》在1996年还有所成效的话，在欧洲的主权被美国一点点磨蚀的2018年，该法令则远不能达到其效果。

为什么会演变成如此局面？Jean-Michel认为，源于欧洲的怯懦，源于欧洲意识形态的选择，源于欧洲的政治承诺，也源于欧洲企业太过重视自身利益。欧洲的精英阶层中大部分是大西洋主义者，尤其是九十年代社会主义阵营瓦解后，欧美联盟日益密切，在此过程中，欧洲领导人一步步放弃了一些领域的主权地位，比如加入北约放弃国防领域独立地位；就算是欧盟内部有独立的货币“欧元”，却还是撼动不了美元的主导地位和欧元对美元的依赖。只要美国威胁某个国家的银行被踢出美国资本市场，就可以达成其政治目的；美国的GAFAM五家数字巨头在欧洲呈垄断态势，欧洲没有在数字化领域寻求发展与GAFAM抗衡，反而免除他们向政府交税的义务，进而逐渐失去了数字主权（相较而言中国则发展了“淘宝”、“支付宝”等，成功捍卫了数字主权），虽然欧盟通过了《通用数据保护条例》，对所有欧盟个人的数据保护和隐私做出规范，但美国凭借其技术垄断，随即出台了CLOUD法案，允许美国政府跨境调取数据（并很有可能是以打击跨国犯罪的名义），成为了对欧盟条例的对冲。美国对欧洲的货币主权、数字主权、军事主权的侵蚀，在未来会不会演变成对司法主权、社会主权的侵犯，还是个未知数。

欧洲面临的问题是要继续让美国主导和霸凌的局面持续下去，还是恢复欧洲主权，不再对美国过度依赖。今年九月容克呼吁提升欧元国际地位，希望在欧元启用二十周年之际使其在国际货币体系中充分发挥其角色。而去年十一月达成的“永久结构性合作”也在不断推进着欧洲防务联盟的建设。尽管在表述上这些进程都尽量避免直接挑战美国，但欧盟毕竟已行动起来。本次对抗美国长臂执法的事件很有可能成为激发欧盟主权意识的又一针催化剂，未来我们可能会看到欧盟在更多领域朝向战略自主发展的势头。