美军祁观︱被砍300亿刀后，五角大楼还面临什么杀招？
2020财年军费政治的开幕暖场颇有戏剧张力。先是白宫要求五角大楼在2020财年军费申请中拿掉330亿刀，再是民主党在中期选举中重掌众议院。这些变化是否将导致“特朗普扩军”结束？是，也不是。
首先，特朗普扩军和“重建”的持续性本就有问题，这与民主党是否在国会获得更大话语权有关系，但民主党的地位不是扩军放缓甚至调头的必要条件。
第二，特朗普的所谓扩军与之前军费走势之间的关系是延续大于变化，不存在什么本质、路线上的改变。
第三，中选前被砍掉的330亿虽然对财大气却并不太粗的美军来说不是小数目，但是放在未来5年财政计划甚至更长的周期中，这300亿不是重点所在。
今年春天由国会预算办公室宣布的财政赤字万亿预期，华盛顿局部洗牌之后重回“正轨”的军费政治，都只是美国军费进入可能的放缓甚至回落小周期的开始。
在回到“正轨”的军费政治中，府院、两党的扯皮将重现类似奥巴马第二任期的状态。军费政治的程序成本将再次提高，特朗普前两财年按时完成每一步军费程序的“成就”恐怕很难再保证，奥巴马政府那种“拖”字诀政治很可能回归。
白宫砍钱
本专栏军费系列曾在上回说道，特朗普扩军的豪言壮语并不太经得住推敲且前景脆弱甚至可能成为其最后的扩军。如果2018、19年两党不能达成新的妥协，那么2020、21财年将再次出现自动减支甚至政府关门的窘境。
就在五角大楼忙了10个月即将完成新财年军费申请时，突然被白宫告知这份12月上交的计划上限从7330亿美元降为7000亿。这相当于原有上限被下调了4.5%，相较19财年预算下降了2.3%。
在此之前，五角大楼曾希望在2020与2021年分别增加840亿与870亿。考虑到每个财年的预算都包含一个五年前瞻计划，特朗普白宫这次主动下调军费将不仅仅针对2020一个财年。
7330亿原本包含什么？330亿又是什么概念？
7330亿包含6310亿基础军费和700亿海外应急行动（OCO）经费（即战费），这两个数字是假设OCO账户的钱不会挪用至基础军费，而这种挂羊头卖狗肉的操作在2011年预算法案之后便成为常规，因为OCO账户不受2011法案的限制。二者加总的7010亿是仅于国防部相关的051功能预算。在此基础上，能源部的核预算以及其他部门的国家安全相关预算加总为320亿美元。最后总数7330亿便是我们常讲的国防预算，或050功能预算。很显然，直接砍下330亿不是个小数目，已超过OCO账户的一半或051功能之外的所有国家安全相关预算。
目前，五角大楼已经十分接近完成以7330亿为目标的2020年预算编列。虽然在接到白宫命令之后已开始以新上限编列预算，12月需要上交白宫，而白宫如果不延迟便要在明年2月提交国会，时间并不充裕。但五角大楼明确表示将不会直接放弃7330亿的原方案。他们所期望的是在漫长且繁复的预算政治过程中挽回这笔钱。
事实上，我们目前并不需要太多纠结于330亿这个数字。一来，这只是2020财年军费政治大戏的引子，后文将谈到，美军目前一系列表态和新军费方案编列方式都有政治操作技巧在里面，下定论为时尚早。二来，不论这笔钱最终是否真被砍掉，五角大楼更要头疼而华盛顿各方也格外闹心的，是军费政治整体格局的改变或“回归”。
中选影响
随着民主党重掌众议院，特别是将重掌国防相关各委员会，军费政治在经历相对单纯的两年之后又将回到各方拉锯的“正轨”。这一拉锯战的各方分别是要求捆绑军费与社会开支的民主党、鼓吹强军备战的共和党军费鹰派以及忧心赤字攀高和政府角色太重的共和党财政保守派。
除了众议院武装力量委员会主席、共和党议员索恩伯利将把位置让给民主党议员史密斯之外，在参众两院国防相关各委员会、分委员会都会有比较大的人员调整，将会在12月或转年1月新国会正式“开张”时宣布。
但是正如索恩伯利是坚定的军费鹰派，史密斯则长期以来批评军费无度扩张（特别在核武器更新换代问题上），民主党重掌众议院后，多个委员会、分委员会都会有重要位子被民主党占据。国会山的军费政治将告别军费花多少、给谁花的相对简单问题，而重新回到国防开支与社会开支如何挂钩、政府角色、如何在新的“胆小鬼”博弈中避免双双坠崖的左右政治与意识形态的纠缠之中。
如果在两年内无法达成新的妥协，待到2018财年《两党预算案》失效后，2020-2021的军费标准将自动降至2011年法案规定的水平。不过与2011年那次预算地震不同，华盛顿在如何妥协的问题上已有了更多经验，特别是三次为2011年《预算控制法案》“打补丁”、连续通过两年期的《两党预算案》为5760亿这条红线之上的军费“续命”，同时避免无差别强制减支的出现甚至政府关张。
与此同时，2011年《预算控制法案》目前的补丁将在本财年过期，即2019年9月。这一补丁很好地发挥了为特朗普前期扩军重建保驾护航的作用，但也仅止于此。如果两党不能在18、19年内达成新的妥协，2020、2021年的军费将自动退回2011年法案规定的5760亿水平。共和党军费鹰派、财政保守派与民主党三方在政府社会关系、财富分配等重大路线问题上的根本分歧将继续激化，军费趋势变平缓甚至回落大概率将发生。
对于军费鹰派来说，少有的希望之一恐怕是在军事开销与民事支出挂钩成定局的前提下，说服民主党实现预算双高而非携手“走下去”。
回落周期
在新的军费回落周期到来之际，会有哪些变化？
首先是钱花在哪里。每当五角大楼不得不在战备水平与新型装备之间做二选一或有所侧重时，常会倾向于前者。这并不意外，毕竟相对于前景未知且资金和人力投入周期越来越长的军事力量现代化而言，对于美国这样需要维持全球霸权存在和介入能力的国家来说，维系现有军事力量战备水平永远是第一位的。
况且其战备水平也面临着很大的挑战。如空军在最近一次风灾中“趴窝”的F-22遭受重大损失，而五角大楼严令明年其主力战机出动率提高到80%。如本专栏分析过的，要实现战备水平的提升挑战非常大，而这些问题又不是一两个财年可以解决的。因此，预算重点放在战备、在新型装备发展计划中进行取舍，没有问题。
这一取舍将涉及所有军种、多个武器项目。例如，在新任众议院武装力量委员会主席、长期批评核力量投入过大的史密斯影响下，核武器的更新换代毫无疑问会受到影响。在“三位一体”核力量的更新计划中，用以替代俄亥俄级的哥伦比亚级核潜艇比B-21隐身轰炸机、新的陆基洲际弹道导弹、远程巡航导弹拥有更强的削支免疫力。如果不得不砍钱甚至直接砍项目（如规划中的远程巡航导弹便很有可能被砍），那么哥伦比亚级潜艇是最有可能得到保护的项目。
而在核力量的通盘取舍之外，为了保护哥伦比亚级，海军一些尚在初期因此没有形成政治受益群体的项目可能也会被牺牲，如加强近海支援和作战能力、为濒海战斗舰“填坑”的新护卫舰（FFG(X)）计划。
此外，五角大楼高层多次提及要放缓包括太空、激光、高超声速武器等项目。但这些本是美国希望在与中俄“大国竞争”、或奥巴马政府所谓“第三次抵消战略”中维持或重建优势地位的基础。这种主动放缓、“顾全大局”的表态之下，哀怨之态尽显无遗。而作为美军“重建”计划和“大国竞争”方针的直接受益者，军工企业也在密集发声，强调削减这些新项目开支的战略危害性。二者毕竟搭台唱戏上百年，虽口角不断但终究是同路人，一唱一和娴熟无比。而这种舆论和政治施压也是一种策略。
事实上，五角大楼在面临经费取舍时经常使用这种以退为进的“苦肉计”，例如将那些他们明知国会极为重视的项目列入削减名单，等待两党之间、府院之间缠斗，进而从中得利。不过这种策略也有风险，例如在2013年便未能阻止自动减支的发生，落得个弄巧成拙。
军费回落，钱不够花，那么省钱是个选项吗？理论上是，现实中难。五角大楼一直被外界诟病浪费过甚、管理漏洞太多，这种批评声音最近几年尤其强烈，并引发了五角大楼的纠偏例如首次审计、开列节流计划等等。在五角大楼编列目前的预算申请时，便已将2019至2023年减少行政和项目浪费省下的460亿美元作为前提。但问题是，成功省钱只是一个预期，而五角大楼庞大的机构和运作文化、各战区部队长期的运行管理机制都不是一朝一夕可以改变。11月中旬，五角大楼完成了这首次审计，不意外地没有过关。虽然这次审计的结果本身是次要的，更重要的是国防部在晚于美国其他政府部门近30年之后终于开始尝试改变。但这次审计的过程与结果再一次印证了五角大楼管理中太多的资源、财产管理漏洞。此外，数年以百亿计的节流计划对于每年以千亿计的军费而言即便不是杯水车薪也很难起到决定性影响。
在2015年军费系列的第一篇文章中，笔者曾说道：“美国军事战略转型已日益沦为官僚政治、军种间竞争以及组织标准化流程合力作用的产物。”虽然特朗普政府将美国所处战略安全环境定位于“大国竞争”，虽然这种定位一时间似乎使美军具备了突破僵局与掣肘进行扩军、“重建”的条件，笔者依然维持如上判断。
如果军费回落小周期真的发生，也不过是战略再一次成为政治的附丽。
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