联邦明察局·72｜细扒那些反对票：TikTok在美参议院还有机会吗
2024年3月13日上午，美国国会众议院通过特殊的加速程序以352票支持、65票反对、1票弃权以及14票缺席的结果，通过了所谓“保护美国人免受外国对手控制应用程序危害法案”，编号H.R.7521。法案要求TikTok的中国母公司字节跳动在法案生效后的165天之内剥离TikTok在美国的控制权，否则将强制在应用商店下架该软件以彻底封禁。14日，H.R.7521已送至国会参议院，旋即被安排进入相关的国会参议院商业、科学与交通委员会进行审议。此前，美国总统拜登曾表态称，如国会通过该法案，他将签署生效。
强制TikTok剥离或封禁的相关提案，近年来一直在国会山上此起彼伏，只是最近几个月相对平静。直到3月5日，作为所谓对华竞争委员会主席的威斯康星州共和党人迈克·加拉格尔（Mike Gallagher）提出了这项新法案。提出当天，H.R.7521得到了19位两党议员的联署；短短两天之后的3月7日，法案在相关的国会众议院能源与商业委员会得到了50比0的压倒式通过，并于11日即下一周的周一以最快速度向国会众议院全会报告。报告当天，35位两党议员加入联署、全力护航H.R.7521。就这样，在看似已经拥有强大的两党共识的态势下，H.R.7521于13日跨过了快速程序需要的三分之二门槛，在提出的第八天、也是第七个立法日就走完了国会众议院的全部立法程序。来势汹汹，迅雷不及掩耳，令人措手不及。
当地时间2024年3月13日，美国华盛顿特区，TikTok的粉丝聚集在国会大厦，因为众议院通过了一项法案，将导致在全国范围内禁止这款流行的视频应用。视觉中国 图
为何如此之快？加拉格尔们找了一个“宿主”
相比于多数法案在委员会层次就泥牛入海的命运，H.R.7521得以在几乎是程序允许的最短时间内走出国会众议院的“程序迷宫”，应该说很值得深究。
从目前公开的信息看，H.R.7521完全可以被视为是本届国会众议院所谓对华竞争委员会的“年度巨献”。无论是提出者即该委员会主席加拉格尔，还是首位联署者即该委员会的民主党首席成员拉贾·克里希纳莫蒂（Raja Krishnamoorthi），都在法案通过之后沾沾自喜地向媒体介绍经验。
按照两人的说法，他们的团队已为该法案准备了八个月的时间，对于立法所针对的议题、策略甚至是文本内容或写法等细节都进行了非常周密的推敲。比如，事实上，2019年以来更多出现针对TikTok的提案以来，提案往往被安排进入外交事务委员会、能源与商业委员会、监察委员会、司法委员会、教育与劳工委员会乃至是军事委员会、国土安全委员会或者情报委员会。不同的委员会安排，意味着不同提案在不同政策领域的侧重，也就是将TikTok相关议题进行不同政策阐释与勾连。相比而言，加拉格尔们显然是对以往所谓“立法努力”进行了研究与总结，这次选择了走能源与商业委员会，强调美国普通人的所谓信息与数据安全，而且给TikTok一个所谓的商业解决法案。从效果上看，该提案在如此阐释框架之下似乎更为自然地触及更多两党议员的关切。
在3月5日最终提出了蓄谋已久的提案之后，为了制造更大声势，所谓对华竞争委员会的全部24位成员当中的16人直接联署了H.R.7521，即13位共和党成员中的7人以及11位民主党成员中的9人。16人在全部联署者中占比近三成，是联署者在全院占比的近2.5倍。如此超比例的存在足见H.R.7521与其说是能源与商业委员会的产品，不如说就是所谓对华竞争委员会的“杰作”。只是由于后者不具备审议立法的权利，而不得不寻找一个“宿主”。
按照美国媒体的相关报道，在3月7日能源与商业委员会全会表决之前，委员会成员参加了一次闭门听证。来自联邦调查局、司法部乃至情报总监办公室的官员们现身说法，改变了一些议员的犹豫不决，特别是让某些民主党人意识到拜登政府（至少是其中的某些人）也有相同意见而并不反感该法案。能够有这样一场听证会，能够有这样的效果，应该说也源自所谓对华竞争委员会在过去几个月准备过程中与拜登政府内部某些机构、某些人的互动与配合。
与此同时，至少还有两个因素也不可小觑。一是，巴以冲突对当前美国选举政治带来的变数与压力。在拜登及其民主党人因为偏袒以色列而遭遇本党内部的批评，甚至是面临着青年选民、某些少数群体选民的走出之时，TikTok被认为在传播内容上助长了后者的主张，甚至令民主党人认为其具有某些煽动性。二是，TikTok按照美国游戏规则采取的弹窗动员可能未取得理想效果。按照来自加州的资深民主党人安娜·埃舒（Anna Eshoo）对美国媒体介绍的情况看，在委员会表决之前，多数成员的办公室电话都处于应接不暇的超饱和状态，但接听之后可以完整有效表达明确诉求的情况却非常有限。这种状态不仅没有实现足够的民意压力，甚至适得其反。
两个极端“共处一室”：反对票意味着什么？
一个专门委员会50比0的投票结果，给国会全会传递出的信号是极为明确的。特别是在党争时代存在着“事不关己就跟随本党专业人士”的惯例，H.R.7521在国会众议院全会高票过关几乎没有悬念。不过，按照克里希纳莫蒂自己的话说，352票支持的压倒性结果也是“没有预测到的”。当然，还有50位民主党人和15位共和党人选择了反对，1位民主党人选择了拒绝表态的弃权。虽然这些不同意见并未阻碍H.R.7521在国会众议院过关，但他们的存在同样表达了一些可能比较关键的信息。
初步看去，65位反对者的确是非常怪异的组合，不但有坚定支持特朗普的马乔里·泰勒·格林（Marjorie Taylor Greene）、挑落麦卡锡议长宝座的共和党人马特·盖兹（Matt Gaetz），以及至少8位国会众议院自由连线成员（编注：即共和党内极端保守势力），而且还容得下代表着民主党极端自由派的亚历山德里娅·奥卡西奥-科茨（Alexandria Ocasio-Cortez）等所谓“四姐妹”中的三位。换言之，反对者们在政治光谱上可谓是两个极端“共处一室”。
更进一步讲，从反对者所在的委员会分布看，65位议员参与最多的委员会是监察委员会和司法委员会，前者为14人、后者为13人，占比则分别为21.5%和20%，远超过两个委员会分别在全体成员中的占比即10.8%和10.1%。换言之，更为关注监察或司法事务的国会议员更易投下反对票。而其反对的原因也正是目前某些议员提出的不同声音：认为H.R.7521违反所谓“言论自由”，认为H.R.7521在立法程序上存在较大缺陷并不审慎，认为H.R.7521远非解决问题的最佳方式。
从另一个角度看，50位投票反对的民主党人中包括了当前第118届国会众议院民主党党团二号人物即党鞭凯瑟琳·克拉克（Katherine Clark）、前三号人物如今的民主党领袖助理吉姆·克莱伯恩（Jim Clyburn）以及规则委员会、筹款委员会、预算委员会、司法委员会、外交事务委员会、情报委员会、交通与基础设施委员会、科学空间与技术委员会、小企业委员会等九个委员会的民主党领袖即首席成员。甚至，投下唯一弃权票的来自得克萨斯州的民主党人贾斯明·克罗克特（Jasmine Crockett）也处于以新当选议员代表跻身民主党党团领导层的状态。在51位反对者和弃权者中就有12位本党党团或委员会领袖，如此特殊的分布至少预示着H.R.7521在民主党内部还留有比较大的讨论空间。
即便是作为始作俑者的所谓对华竞争委员会也并非铁板一块。其委员会成员、加州民主党人罗·康纳（Ro Khanna）不但没有参与委员会统一的联署行动，而且在全会表决时还投下了反对票。而另一位委员会的民主党成员、来自新泽西的金安迪（Andy Kim）虽然因未在华盛顿而缺席投票，但也公开表达反对该法案的态度。
康纳给出的理由是，虽然他认为H.R.7521所面对的问题非常重要，但其做法却丝毫无法解决任何问题，无法对症下药，进而他主张针对所有应用程序的整体全面监管。金给出的理由则是，H.R.7521目前只是零敲碎打的做法，无法标本兼治，需要更多听证和审议来推进全面立法。由此可见，即便是在策源地，民主党内部也有不同的看法，虽然这种不同可能未必在于目标正确与否而在于如何实现目标，但也足以使他们投下一张反对票。
另外一个比较突出党内分歧的视角就是州层次的观察，比较典型的如目前9位国会众议员全部为民主党人的马萨诸塞州。前文中提及的现任党鞭克拉克就来自该州，她和另外三位来自同州的议员投票反对，而其他5位民主党人表达了支持。长期对华持有偏见、炒作所谓“人权”等议题的吉姆·麦考文（Jim McGovern）在本届国会出任规则委员会的首席成员，他为自己的反对票给出的理由或许说明了民主党人的多个想法：一是立法过程过于仓促；二是涉嫌违反所谓“言论自由”；三是损害小企业利益；四是美国需要一个更为全面的保护数据安全的方案，针对一个应用程序不是解决之道。
国会参议院会发生什么？时间拖得越长变数越大
毫无疑问，任何在集体行动的国会众议院加速的事情，都可能在个人主义的国会参议院慢下来。而随着可能的节奏放缓，又加上3月底、4月初的休会，4月中旬才有时间在国会参议院继续审议的话，H.R.7521的走向仍难以预料。时间拖得越长，变数自然越大。
虽然外界已经听到了一些两党国会参议员的表态，但除了情报委员会的两党领袖可谓全力支持之外，其他人的说法都存在着空间。比如，在国会众议院投票中已然浮现的民主党内部的分歧是否会在国会参议院中更为显性？参议院民主党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）在其不明确表态之下到底藏着怎样的态度？目前参议院商业、科学与交通委员会主席玛丽亚·坎特韦尔（Maria Cantwell）在谋求连任之年又作何打算？
再如，相关程序是否还会给曾坚决反对类似提案的国会参议员兰德·保罗（Rand Paul）某种机会来彻底延宕程序？事实上，这位来自肯塔基州的共和党人已经毫不吝啬地表达了一贯的反对立场，甚至在福克斯新闻台直播访谈节目时公开指责主持人的说法：“你在说谎，布莱恩……你不能在电视上散布关于一个公司的谎言”。又如，一反常态的特朗普到底会不会在国会参议院审议环节拨通几个电话，作出一些“压力动员”的实际行动？甚至，此前美国媒体报道的凯莉安妮·康威（Kellyanne Conway）的工作就真的都是无用功吗？
这样看来，至少到目前为止，H.R.7521在国会参议院的未来仍不能排除深陷立法丛林之中的可能性。
“联邦明察局”是中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院研究员、美国研究中心副主任刁大明的专栏，对“联邦”（United States，即美国）之事洞明察鉴之。