治理商业外摆，国外城市有哪些招？

设计 郁斐

近日，气温回暖，店外经营，又现城市街头。同时，店外经营（即商业外摆）被责令改正、罚款并暂扣商品和经营工具的现象仍时有发生，甚至被各地城管部门作为执法案例公布。广东广州市一小餐馆超出门窗外墙经营被罚2000元，云南宣威市一饭馆开业摆花篮被城管罚款300元。

如何看待商业外摆？商业外摆，是街市活力的体现，为何会出现占用公共空间的违规行为？治理城市的商业外摆现象，该如何平衡营商环境和公众利益？这既是与企业相关的营商环境和经济治理的话题，也是涉及市民消费和社区生活的城市公共空间权力问题。

店外经营两面性

首先，店外经营可以带来街道活力，增益社区居民。著名城市规划设计师、理论家扬·盖尔在其著作《交往与空间》中提到：“通过空间环境设计和相关要素布局，迎合人的行为特征、满足活动需求，在增加必要性活动的基础上诱发可选择性活动与社会性活动。”店外摆位经营即属于这类布局策略。

店外经营能为小商户经营释放更多的营业空间；有助于维护街道界面的连续性和城市经济活力；还可以减少街区空置，降低流动转手率，促进社区安全。

一些欧洲城市重视外摆对小商户经济的作用，以发放补助的方式支持店外经营。LAVELLE PARTNERS报道，2021年3月爱尔兰政府宣布拨款1700万欧元用于向商户发放补助金，企业最高可申请4000欧元来补贴公共区域外摆，增加户外就餐。某些城市旅游局会列出城市前10或前50的外摆餐厅建议，推动游客到访外摆餐厅。

但同时，店外经营又涉及公私界限，是市场主体商业行为向公共空间的延伸和占用，并可能造成道路拥堵、扰民、空气污染和消防风险，影响邻近社区居民对公共空间的使用。因此，在世界多国的城市中，店外经营往往都需要接受程度不一的规制和管理。

如中国现行《城市道路管理条例》第二十七条规定，在城市道路范围内禁止的行为包括：“擅自占用或者挖掘城市道路”“其他损害、侵占城市道路的行为”等。在中国多数城市的市容环境管理条例中，均规定“不得（或不得擅自）超出门窗和外墙设摊经营”，其中判断公私界限的是“门窗外墙”线，而非建筑红线。同时，随着数字化技术发展，对店外经营等市容环境的执法也有精细化、严格化的倾向，特别是在大城市。

中国城市的外摆位场景也显著少于国外城市。以外摆餐厅为例，上海有258家合法的外摆餐厅（见Smartshanghai），而在面积是上海九分之一的新加坡有1000多家（见TripAdvisor）。面积是上海六十分之一的巴黎，有约2.5万家餐饮业商户，其中超过0.8万家占用公共空间、人行道（2015年 ）。

如何兼顾街道活力和公共利益

街市商业外摆场景的风貌，取决于治理方式。为兼顾街道活力和公共利益，各地政府大都采取许可管理的方式。城市政府颁发许可——以许可发放数量、费用及许可地段和时段来引导外摆；以罚款金额、没收超线摆放物品作为处罚来守住底线。不过，全球不同城市在许可发放、申请、处罚，以及政府-社区-商户互动方式上多有不同。

中国城市店外经营管控严格，但近年为活跃商业、刺激消费和发展城市经济，一些城市也出台了鼓励特定地段和时段店外经营的政策。

例如，2023年3月起，杭州城管允许位于智慧商圈、商业特色街、夜间经济聚集示范区等特定地段的商户，经报备后“适当”占用公共空间，并在场地、业态、时间方面放宽了对相关区域外摆经营的限制。

2024年2月，上海浦东新区周家渡街道针对昌里东路也有限时开放外摆的安排。街道根据具体路段情况，在不影响通行前提下，划定半米到一米不等的外摆区域，贴出标线，允许商户规整摆放，平衡商户和行人利益。

在中国大城市，这类针对特定地段和商铺做出特殊店外经营许可的办法，往往是自上而下的，针对的商户也很有限。这一许可常常没有额外收费，但这类地段大部分租金就较高。

一些全球城市的治理方法有：不分地段、外摆收费，以及商铺所在社区有投票否决权。

纽约公共空间外摆位设置图，展示了道路外摆位、人行道外摆位两种超出建筑红线外摆规范，还列出了针对靠近地铁、停车设施等特殊情况的外摆指引。来源： https://www.diningoutnyc.info/

2024年3月起，纽约开始实施一项不限地段、支持公共空间外摆位的政府计划。纽约政府网站显示，这项名为Dining Out NYC（纽约户外就餐）的计划允许商户申请在店前公共空间外摆位经营的许可。为控制申请数量，商户需每年支付“可撤销同意费”，其金额根据餐厅外摆的地段、面积大小不等（越靠近中心地段费用越高）。商户还需4年一次支付“许可证费”，1050美元-2100美元不等。另外，纽约商户能否外摆，还需要取得所在社区的同意。社区委员会有投票否决权，一旦否决，商户则需要参加听证会，与社区居民进一步协商。

以纽约的Dining Out NYC计划为例的店外经营治理方法，通过市场方式来平衡店外经营的需求和供给，相对灵活，但其收费机制，或对低成本经营的小商户不够友好。

此外，一些城市对超出建筑红线的外摆座位有更高的宽容度。丹麦哥本哈根市政府网站显示，商户使用门店前的公共空间需要申请，且申请门槛低，只需缴纳较少金额，并且保证不影响通行及邻近居民、店铺同意即可。

澎湃研究所研究员认为，对商业外摆的治理目标应是城市商业活力、生活便利和公共空间使用的平衡，而非对城市景观统一、有序的简单追求。在中国，对店外经营益处的认可不应仅停留在学术层面，还需要更多贯彻在中国城市的实际管理上。地方政府在严格执法、给予相应惩罚外，还应考虑到商户和消费者需求，比如允许非指定地段商户也能自发申请外摆，制定清晰的图示指引规范外摆形式，以及发放适量外摆补贴等。

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