【以案释法】职工档案丢失并不必然否定职工基本养老保险视同缴费年限的认定

基本案情

苑某生于1957年2月22日。1975年1月24日原布特哈旗建筑工程队招收苑某为季节工，从事车夫工作。1979年12月30日，经劳动行政部门批准，苑某被招收为集体所有制固定工人，分配到原布旗建筑工程公司工作。1982年1月1日，原布旗建筑工程公司为苑某办理了证件号为布建字第0449号的工作证。原扎兰屯市建筑工程公司1989年2月10日“关于对八八年未参加生产人员处理决定的通知”中记载，苑某系从事运输、经商未参加生产应向单位交纳600.00元款项的人员。经劳动保障行政部门核发的苑某职工养老保险手册记载：苑某参加工作时间为1974年，工作单位是一建公司，基本养老保险缴费记载其于1992年开始交纳养老保险费用。苑某的工作档案因原工作单位保管不善，在1999年新的一建公司组建前已经丢失。针对企业职工档案丢失、损毁的客观实际情况，为加强企业职工档案管理，规范企业职工档案丢失、损毁补办工作，保护企业职工的合法权益，呼伦贝尔市人民政府于2007年4月15日印发呼政字〔2007〕52号《呼伦贝尔市企业职工档案丢失损毁补办认定办法》（以下简称“52号办法”），开展呼伦贝尔市行政区域内企业职工档案丢失、损毁的补办工作。按照该办法的规定，2008年8月7日，原呼伦贝尔市劳动和社会保障局印发呼劳社函〔2008〕18号《关于企业职工档案丢失损毁补办认定工作有关问题的通知》（以下简称“18号通知”），该通知明确：一、具备下列条件之一者，可按照呼政字〔2007〕52号文件规定的程序，重新申报职工档案补办认定手续：（一）具备劳动部门原始招用工通知书或存根的；（二）提供用人单位发放的工作证、会员证或职工花名册等有效证件的；（三）提供用人单位原始发放工资支付凭证或记录的；（四）提供劳动行政部门核准审批的历年工资调整审批表原件的。二、具备以上条件者，工作年限一律按照国发〔1978〕104号和内政发〔1998〕36号文件规定，以两个文件规定的最低年限纳入养老保险统筹范围并核发养老保险待遇，对实际缴费年限超过15年以上的，按照实际缴费年限计算退休待遇。2009年3月13日，原呼伦贝尔市劳动和社会保障局印发呼劳社函〔2009〕7号《关于进一步做好企业职工档案丢失损毁补办认定工作的通知》（以下简称“7号通知”），明确18号通知于2009年9月30日停止执行。苑某档案被原单位丢失，其符合52号办法和18号通知中关于档案丢失补办认定事宜规定的条件，但苑某未在18号通知停止执行前补办档案丢失认定手续。2017年2月份，苑某达到退休年龄后申请办理企业职工退休审批手续。2017年5月11日，人社局在苑某的企业职工退休审批单审批意见为：无完整职工档案，其1992年1月前视同缴费年限连续工龄无法认定，若今后补充原始工资凭证或找到完整档案后，可重新认定工龄。苑某对审批意见不认可，无法办理退休审批手续。后苑某向人社局补充提交了“1975年1月24日布特哈旗建筑工程队介绍信、 1979年12月 30日集体所有制单位招收固定工人通知书存根一份、1982年1月1日布旗建筑公司工作证、2006 年4月12日一建公司向扎兰屯市社保局出具的证明”四项材料，人社局经审核后，在2020年7月21日苑某的企业职工退休信息审批单上审批意见仍为“无完整职工档案，1992年1月以前视同缴费年限连续工龄无法认定”。苑某在企业职工退休信息审批意见告知书中明确表示不认可人社局的审批意见，认为人社局审批其退休事宜，认定的事项与事实不符，无政策依据。随后苑某向人社局提出要求认定其1974年至1991年为要老保险视同缴费年限的请求。针对苑某的申请事项，人社局经研究后，于2021年7月28日作出本案被诉的答复意见，并于2021年8月2日向苑某送达。苑某对该答复意见不服，于2021年10月22日向本院提起行政诉讼。

扎兰屯市人民法院一审认为，人社局作为劳动保障行政主管机关，负有依法办理本行政区域内退休核准事务的法定职责，人社局对苑某的退休待遇核准于法有据。退休待遇核准，关乎个人福祉待遇，映射社会保障水平，社保机关在办理该项业务时，应审慎调查处理，贯彻“民本”价值观念。本案中，苑某的原工作单位将其档案丢失，其责任不在于苑某。苑某虽未按照52号办法和18号通知及7号通知的要求，申报补办档案丢失认定手续，但其在办理退休审批时向人社局及社保经办机构提交的印证材料，完全符合18号通知中补办档案丢失认定手续中要求提供的材料。虽然18号通知已经在2009年9月30日前停止执行，但人社局并未提供证据材料证实原社会保险行政机构已经按照7号通知的要求，通过适当的方式通知苑某补办档案丢失认定手续，苑某拒绝或放弃补办档案丢失认定手续的事实。现人社局在苑某提供部分客观证据证明其曾工作于原布旗建筑工程队、布旗建筑公司及一建公司的情况下，人社局未经充分调查核实，仅以苑某原始档案丢失为由，对其先前工作经历不予认定视同工龄，属未尽审慎调查义务。同时基于政府对公民的信赖保护原则，因在原劳动保障行政部门为苑某办理的职工养老保险手册中已经明确记载其参加工作时间为1974年的情况下，故后续行政机关在办理退休审批相关事宜时，应充分尊重考虑先前机关在办理的证件中记载的事实。且本案诉讼中，苑某提供证人出庭作证，基本能够证实苑某1974年-2000年一直在岗工作的事实，故本院认为，人社局作出的被诉答复意见的主要证据不足，对其作出的被诉答复意见应予撤销。对被告人社局提出的苑某连续工龄认定、苑某是否连续到岗工作等事实，缺乏证据支撑的抗辩理由，本院认为，苑某档案丢失系客观事实，现无档案记载苑某工作的事实，认定苑某连续工龄、在岗工作事实的证据材料达到客观真实的程度，目前客观上无法做到，这属于社会保障行政管理中的历史遗留问题，为了解决社会保障行政管理中遇到的类似苑某这样的历史遗留问题，故在2008年、2009年呼伦贝尔市人民政府和劳动保障行政部门出台了补办档案丢失、损毁认定工作的政策。从已经补办的档案丢失认定人员中社保退休档案内容看，对涉及类似苑某工龄连续、在岗工作的印证材料也未完全达到客观真实的程度，只是根据部分材料，经过社会保障行政部门审核认定程序，对职工以前工作事实从法律上予以确认，即法律真实的认定，从其要求提供的材料看，也是从宽掌握。人社局在对苑某的退休审批中，关于视同养老保险缴费年限的认定事宜，要求苑某提供档案或工资表等证据材料，证实其连续工龄及连续在岗工作的事实，就苑某的实际情况来讲，属于要求过于严格。故对人社局在本案中的抗辩理由，本院不予赞同。

综上，扎兰屯市人民法院认为，在案证据表明，事实上可以依据政策规定，认定苑某视同养老保险缴费年限的事实，苑某诉请撤销答复意见的请求和理由能够成立，本院对其该项请求予以支持。关于苑某要求人民法院判令人社局自1975年1月-1991年12月视同缴费的年限重新作出认定的诉讼请求，本院认为，对于苑某主张的视同缴费年限的认定事宜，属人社局审慎调查核实后，根据当事人具体情况、调查核实后的证据等综合考虑的裁量范畴，该诉请事项属于人社局应当履行的法定职责。

扎兰屯市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，于2022年1月28作出一审判决：撤销人社局于2021年7月28日对苑某作出的扎人社发〔2021〕111号《关于苑某要求认定视同缴费工作年限的答复意见》；判令人社局于本判决生效之日起二个月内对苑某基本养老保险退休待遇资格视同缴费年限核准相关事项作出处理。

一审宣判后，人社局不服一审判决，向呼伦贝尔市中级人民法院提起上诉。呼伦贝尔市中级人民法院经审理后认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条的规定，扎兰屯人社局作为劳动保障行政主管机关，负有依法办理本行政区域内退休核准事务的法定职责。社保机关在办理职工退休核准业务时，应尽“审慎”义务，贯彻“民本”价值观念。本案中苑某的原工作单位将其档案丢失，责任不在于苑某。扎兰屯人社局并未提供证据材料证实原社会保险行政机构已经按照7号通知的要求，通过适当的方式通知苑某补办档案丢失认定手续，且苑某拒绝或放弃补办。扎兰屯人社局要求提供档案或工资表等证据材料，证实其连续工龄及连续在岗工作的事实，苑某无法完成。扎兰屯人社局应当根据企业变迁历史及档案丢失的实际情况，在审慎调查核实后，根据当事人具体情况、调查核实后的证据等综合考虑，对苑某基本养老保险退休待遇资格视同缴费年限核准相关事项作出处理。故扎兰屯人社局的上诉主张于法无据，不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。呼伦贝尔市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，驳回人社局的上诉上诉，维持原判。

典型意义

退休待遇核准，关乎个人福祉待遇，映射社会保障水平，影响社会和谐稳定。社保机关在办理该项业务时，应审慎调查处理，贯彻“民本”价值观念。在职工已经提供部分客观证据证明其一直在岗工作的情况下，人社局未经充分调查核实，仅以原始档案丢失为由，对其先前工作经历不予认定视同工龄，属未尽审慎调查义务。同时，基于政府对公民的信赖保护原则，在原劳动保障行政部门为职工办理的职工养老保险手册中已经明确记载其参加工作时间的情况下，后续行政机关在办理退休审批相关事宜时，应充分尊重考虑先前机关在办理的证件中记载的事实。行政案件的特殊性，决定其社会敏感度和关注度都非常高。人民法院在处理该类案件时，要贯彻落实坚持人民至上的习近平法治思想，将“从政治上看，从法治上办”的理念落实到办理的具体案件中，在实质化解行政争议上不断探索努力，架好官民“连心桥”。

原标题：《【以案释法】职工档案丢失并不必然否定职工基本养老保险视同缴费年限的认定》

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