食品安全示范城市创建可提升当地居民的食品安全感吗

吃得安全和放心是民众普遍追求的理想生活状态，食品安全问题也总是各级政府普遍重视的关键政策问题。在确保食品安全方面，政府监管部门发挥着不容忽视的作用。近些年来，国家开展食品安全城市创建行动，并逐步成为食品安全治理至关重要的一环。2016年3月，食品安全城市创建被写入《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，成为过去几年国家加强食品安全的一项重要工作。

2014年7月，国务院食品安全委员会办公室下发通知，启动食品安全示范城市创建行动， 4个省的15个市成为首批试点城市。2015年9月，11个省（市）的15个市成为第二批试点城市。2016年5月， 24个省（区、市）的37个市成为第三批试点城市。目前，全国31个省份的67个城市被纳入示范城市试点，覆盖全国所有省会城市、计划单列市和部分地级市。据介绍，示范城市创建试点将在“十三五”期间（2016—2020年）扩大到100个。

国家之所以推动食品安全示范城市创建，目的是以点带面，发挥示范城市的引领带头作用和示范推广效应，使全国普遍关注和创新食品安全的治理。开展国家食品安全示范城市创建行动是加强食品安全的一项重要工作，但这项工作究竟是否能加强食品安全监管并提升民众的食品安全感？对此尚缺乏实证证据。本文使用中国城市居民调查数据，对食品安全示范城市创建行动的政策效应进行实证分析。

一、示范城市的运作逻辑

中国各级政府部门都会通过各种示范工程树立社会榜样并形成示范效应。示范也是政策执行的核心机制之一，可以有效发挥动员政府和动员社会的双重目的。无论是过去的“农业学大寨”，各行各业的劳动模范评比，还是各个领域的示范工程评比，都是政府藉由示范去推动政策执行的有力工具。

示范属于评比达标表彰之列，尽管因其层出不穷而令地方政府部门苦不堪言，但是政府部门仍然对示范钟爱有加。究其原因，示范可以发挥至关重要的激励、问责和动员作用。

首先，由于示范的名额往往有限，只有少数地区和部门可以获取，所以成为人们争相竞逐的稀缺资源。上级政府部门通过示范而吸引下级政府部门的注意力，并使政策得以执行和落实。因此，示范就像是“吊胃口”的奖赏，是激励政府部门执行政策的重要“抓手”。

其次，示范也为上级政府部门提供了检查、考核、监督和问责等方面的权力，使其可以实现对下级政府部门的控制。在示范的申报、评议、评选、复核等各个环节，上级政府部门都会依据其设定的评审标准，对申报、入围和获选的部门进行全方位考察。

此外，示范是以点带面地推动政策执行的主要工具之一。对一些目标明确而工具模糊的政策，示范为后来的政策创新提供了可能，使中央政府可以授权少数有条件的地区先行探索和试点。这些试点地区的政策创新为其他地区效仿和借鉴提供了“示范”，有利于调动地方积极性，同时对地方实施有效控制，避免出现一放就乱的混乱局面。

最后，示范往往泛化为全社会的参与。通过动员尽可能多的社会成员参与，一项示范工程或者评比活动及其中的政策意图可以为社会公众所知晓，政府也可以从中了解公众的态度。比如，一些地方在参评“某某示范城市”过程中，会设置民意调查环节，了解当地居民是否知晓和支持这项工作。由此可见，示范不仅有利于激励政策执行，而且会带来较广泛的社会影响。

从食品安全示范城市的创建来看，在试点城市的遴选、创建、评议和命名的各个环节，都有一套严格的标准和程序，这对提升被选中试点的城市的食品安全工作有指导作用。与此同时，创建行动会通过许多机制对食品安全治理产生影响。比如，开展创建行动有利于建立健全城市食品安全监管体制，并为食品安全治理提供必要的领导支持、资源投入和社会动员。比如，创建行动往往是“一把手工程”，能够得到市领导的高度重视，并会为食品安全提供更多的人力、财力和物力，使监管部门能够更加有力地开展专项治理工作。

上述讨论表明，食品安全示范城市创建行动有利于加强食品安全治理力度并提升民众的满意度。因此我们假设：与其他城市相比，被纳入食品安全示范城市试点的城市，其食品安全状况改善更加明显，当地居民对食品安全也更加满意。

二、研究发现：居民的食品安全感提升了吗？

本研究使用的数据来自民生问题满意度电话调查，由国务院发展研究中心委托国家统计局社情民意调查中心执行。该调查每年在全国31个省份开展，调查对象为城乡成年居民，采用计算机辅助电话调查方式。该调查采用分层、多阶段、概率比例的抽样方法，每个省份最少抽取5个地级以上城市（或区县），每年抽取51110个左右的受访者。

调查问卷设置了民众对食品安全满意程度的选项，诸如：“您对目前居住地食品安全状况的总体评价是：非常满意、比较满意、一般、不太满意、非常不满意。”我们将回答不清楚、不了解或不做评价的受访者剔除，并对五个回答分别从1到5赋分编码，分值越高说明满意度越高。

本研究采用的城市数据包括160多个地级以上城市2013至2016年的数据，其中15个为2014年启动创建的示范城市。我们将2015年和2016年启动的第二、三批试点城市删除，因为难以评估其短期效应。我们关注的重点问题是，试点城市在被纳入试点即食品安全示范城市创建前后居民的食品安全感是否有明显改善。

由于未试点的城市也在开展食品安全治理工作，所以这些城市的居民食品安全感可能也会发生变化。通过双重差分法等技术，我们可以评估试点城市创建行动所带来的“净效应”，即同非试点城市的变化状况相比，试点城市的改善情况有多大。

对上述调查所得数据的研究显示，受访居民对当地食品安全状况满意度的均值为3.07分，而满分为5分，这说明总体而言受访居民的满意度略高于“一般”，并不算非常理想。如表1所示，在2014年创建行动实施以来，无论是在试点城市还是非试点城市，居民的食品安全感都得到了明显改善，从过去不足3分提升到2016年的3.29分，接近于“比较满意”。与未试点城市相比，试点城市的改善幅度略大一些。

我们在研究中考虑了居民的性别、年龄、学历、民族、收入等因素，以及城市的总人口、经济发展水平、行政级别等因素。结果显示，开展食品安全城市创建行动对当地居民的食品安全满意度有显著正向影响，对城镇地区的影响尤其明显。食品安全示范城市创建主要在城区进行，所以其政策影响主要体现在城镇地区。这说明开展类似的示范城市创建行动，的确可以带来形同“运动式治理”效应的短期影响。我们的研究假设得到了证实。

三、本研究的政策启示

值得注意的是，食品安全示范城市创建行动的总体影响不大，仅对居民的食品安全感有微幅改善，这可能同政策趋同和扩散有关。

开展创建行动势必增加食品安全问题的曝光率，使原先为公众忽视的潜在风险浮出水面，这会加剧民众对食品安全状况的负面情绪。此外，开展创建行动会向民众普及食品安全知识，提高他们对食品安全的关注和期望。最后，在国家级示范城市创建的同时，各地区也对应开展了本辖区的示范工作。各级联动使几乎所有城市都不同程度地参与创建行动，这在一定程度上稀释了在全国范围内铺开的食品安全示范城市创建行动的整体政策效应。

本文的政策启示是，示范作为一项推动政策执行和扩散的工具，具有一定的带动作用。开展食品安全示范城市创建之类示范行动，的确可以一定程度上宣示政策意图，优化资源配置，改进社会动员，并带来“运动式治理”的短期影响。但是，不应对示范抱有太大的期望，特别是在食品安全治理这样的老大难问题上。与此同时，对公共政策进行第三方评估，有利于促进政策学习和创新，进而提升政策绩效。

（本文原刊于2018年第9期《南京社会科学》，原题“示范城市创建与食品安全感：基于自然实验的政策评估”。 原文由中国人民大学公共管理学院副教授马亮与清华大学公共管理学院博士后王洪川合作撰写，由马亮进行大篇幅改写。具体技术细节请参考原文。）