张晓光：国土空间详细规划的变革分析与实践探索
原创 清华同衡 张晓光 清华同衡规划播报 收录于合集 #清华同衡学术周 144个
2023年6月11日，以“规划视界”为主题的第九届清华同衡学术周在京盛大开幕，本届学术周由中国城市规划学会、中国城市规划协会、清华同衡规划设计研究院联合主办。在首日论坛上，清华同衡规划设计研究院副总规划师张晓光以《国土空间详细规划的变革分析与实践探索》为题作报告。“
张晓光：
清华同衡规划设计研究院 副总规划师
观点概览：
国土空间详细规划需要实现空间、时间、管理等多个维度的提升。在空间维度上，横向全域划分不同类型的规划编制单元，其中城镇、乡村和生态单元应分别重点研究因区施策、要素统筹、分级细化生态格局等内容，并因地制宜地创新管控方式；纵向重点结合行政事权逐层分解上位规划任务，加强任务策划和过程引导，将规划技术体系和治理体系充分结合。在时间维度上，以实施效果为重点开展单元规划评估，实现全生命周期管理。在管理维度上，重视国土空间详细规划层面“一张图”的建设，不断拓展各类应用，实现数据融合和贯通。详细规划体系除技术内容的完善外，还应充分重视将技术成果与管理规则、政策工具结合，进一步增强规划的空间治理功能。
”
对新时代详细规划改革的认识
详细规划是国土空间规划的重要类型，负责将国土空间总体规划的战略目标和底线约束要求与建设保护的实际需求紧密对接，发挥着承上启下的重要作用。
详细规划的核心作用是保障总体规划有效实施，高效服务生态文明建设和经济社会高质量发展，并支撑空间治理能力的不断提升。但当前详细规划也面临着与总体规划的传导机制不完善、管控方式“一刀切”带来的主动性和灵活性不足、 “多规合一”实施协调不够等突出问题，为此详细规划需要对编管体系进行必要的改革，实现从传统单一层级、静态蓝图向空间维度上分层分类、时间维度上全过程管理、治理维度上面向编管一体和数字化治理的转型。
国土空间详细规划改革的任务和改革方向分析加强上接总规、下连实施的桥梁纽带作用
1. 建立以任务传导为核心的统筹机制，全面落实总体规划要求
如何全面落实总体规划是详细规划编制和实施中长期存在的难题。虽然各地普遍采取了增加单元层级详细规划的做法，但并未彻底解决实施随时间推移带来的发展不确定性问题、不同层级治理主体诉求相互协调问题、城乡不同区域差异化特点如何适应等问题，刚性与弹性一时难以兼顾，“一管就死、一放就乱”的现象仍有发生。所以有必要继续思考和分析总体规划向详细规划的传导过程，以及如何构建合理的传导机制。这方面存在两个较为普遍的认识误区：一是从单纯的技术角度来看待和理解两者之间的传导过程；二是以刚性和静态的理想蓝图来应对动态的规划实施要求。
总体规划向详细规划传导的核心是各类综合性、调控性、治理性的任务，而非单纯的技术要求或简单的量化指标。总详规之间传导过程的分析主线应当从技术逻辑转向治理逻辑，改变单一自上而下的、以“指标分账”为核心的技术方法，构建立足各层级治理主体视角、以任务传导和细化为核心的传导机制。具体来说，总体规划的目标与要求需要与各层级治理主体的诉求进行结合后再转化和细分为具体实施任务，各类任务的细化和明确需要与对应治理主体管辖的事权相匹配，总的来说是一个由粗到细、逐步确定的过程；空间资源的分配也需要与实施任务充分挂钩，通过“自上而下”和“自下而上”的反复沟通协商，按照所承担实施任务的需求和各类权利主体的发展权益来匹配相应的空间资源。
构建规划编制单元层面、地块层面两个层级的任务资源统筹机制。详细规划的实施是长期的动态过程，实施任务的目标、内容、布局、规模等必然会随外部环境变化进行动态调整，但空间资源的有限性决定了我们应当从更宏观的视角将局部实施任务的调整和全局性的实施要求相结合，这就需要建立一套任务资源之间的整体统筹机制，将空间资源的投放与实施任务意图挂钩并随实施的调整进行动态统筹，实现“资源跟着任务走”，破解实施中经常出现的资源任务供需错配、实施困难等问题。例如北京在新一轮控规改革中为了加强街区控规和上位的分区规划之间的衔接，在街区控规层次之上增加了“街区指引”工作层次，作为传导总规和分区规划任务的细分统筹平台，传导总体规划、分区规划在规模、空间、品质方面的刚性要求并将其分解至街区层面，并可随实施需求进行适当调整，是街区控规编制和管理的重要依据和技术支撑。
建立与各级治理主体事权相匹配、以任务实施为核心的总详规传导机制
北京街区指引在详细规划体系中的任务和作用2. 加强与实施的衔接，从静态技术蓝图向“任务—策略—行动”的综合实施方案转变
随着与实施相关的利益主体日益多元化，规划实施目标日趋综合，实施的难度正不断提升，纯粹的被动式“管控”已无法完成要求，需要向主动“引导”进行转变。
在编制单元层面的详细规划时，首先要与国民经济和社会发展规划、近期建设规划充分衔接，主动策划规划实施项目；其次要加强任务实施成本分析，对接财政性资金投入能力，统筹算好历史帐、资源帐、任务帐、资金账；第三要充分利用过程引导工具和激励政策，将规划实施任务与空间资源分配、成本投入与空间收益分配挂钩，实现“收益跟着任务走”。
地块层面的详细规划编制要在传统的空间规划技术方案基础上，协调相关政府部门的实施诉求，综合考虑各类产权关系和历史项目的影响，加入征地拆迁、土地供应时序、实施资金测算与资金平衡等方面的内容，充分考虑后续土地综合整治、土地整理与供应等规划实施路径需求，构建面向实施的规划综合统筹方案，实现空间技术方案与资金投入和实施计划的整体耦合。例如北京街区控规成果中除管控图则外，增加了规划实施导则，导则中制定了规划街区的资源清单、任务清单、项目清单和实施策略，与规划综合实施方案的整体谋划相衔接，强化了规划的可操作和可实施性。
北京街区层面控规规划实施导则和规划综合实施方案主要内容示例推动空间、时间、管理三个维度的方法变革
详细规划要充分发挥支撑高质量发展的治理工具作用，应重点关注空间、时间、治理三个维度上的变革：在空间维度上从局部要素管控向全域全要素管控转变；在时间维度上从静态蓝图向全周期全流程动态管理转变；在管理维度上从空间规划向空间治理、数字化治理转变。
1. 空间维度：从局部到全域覆盖
按照国土空间规划全域覆盖的要求，详细规划应当建立全域统一的以土地用途管制为核心的管控体系，编制时需要将行政区域分为城镇、乡村、生态空间、海洋等不同类型，统筹保护、利用、开发、修复需求，编制相应的单元层面详细规划，不同类型的规划单元其规划关注重点也会有比较显著的区别。
城镇地区单元：分类细化、因区施策。从增量扩张向存量提升转变的背景下，城镇的不同区域一定会面临不一样的提升需求，关键在“因区施策”，按区位、主导功能、重要程度、实施进度等不同角度将城镇规划单元进行分类，按照各类型特点制定差异化的功能准入、资源投放要求和设施配置标准，通过对要素的精准管控提升空间治理的精度。
城镇类规划单元分类引导的标准和差异化管控内容示意乡村地区单元：加强要素统筹、创新管控方式。乡村地区具有生态、生产、生活空间相互交织的特点，需要从传统“垂直到底”的单要素管控向横向“多要素统筹”转变，在总体规划各专项系统协调的基础上进一步协调各类要素控制要求的矛盾，为科学的土地用途管控打下基础；在管控方法上积极创新，建议单元层面采取“图则控制+规则约束+政策引导”的组合方式，制定总量规模约束条件，明确底线范围，分类制定土地用途管控与行为准入要求，补齐管控短板。
生态地区单元：分级细化格局，明确管制要求。生态地区要构建涵盖“山水林田湖草”各类生态要素的综合分析平台，对传统由不同部门制定的多种保护类型、不同级别的保护边界和保护要求进行“全打开”式的梳理和整合，对上位规划的保护要求进行适当的细化。
山东济南南部山区规划实践：构建统一的技术平台，在系统分析“山水林田湖草”各类生态要素基础上，以“基础分区+叠加管控”方式落实各类保护要求，制定“一图”（生态控制线内部管控分区图）“一表”（生态空间用途管制与准入清单表）明确详细的用途管制和行为限制措施要求。
济南南部山区规划对各类生态要素管控要求的整合示意图高度重视各类交界地区的统筹协调。由于城镇、乡村、生态地区的规划编制内容与管控方式的显著差异，城乡过渡地区、自然保护地和村庄交界地区、陆海交界地区等交界区域面临着不同类型管控体系与标准的衔接过渡，上述地区会成为详细规划能否实现有效的全域管控的难点，必须高度重视此类地区在规划技术标准和管控体系方面的衔接过渡，这方面需要有一定程度的创新。
2. 时间维度：开展详细规划实施评估，实现编制实施全过程闭环管理
规划实施定期评估工作需要从总体规划向单元层面详细规划延伸，为规划编制计划制定、动态维护、实施过程优化提供技术支撑，和总体规划评估的结论形成相互校对和验证，为全局性问题的解决提供更精细颗粒度的发力点。
单元层面的详细规划实施评估重点对实施进度、核心指标完成情况和成效、实施满意度进行分析，通过量化指标、主观感受两个视角判断实施是否与规划目标、底线管控、功能优化、配套设施建设等要求发生偏离，寻找问题和短板，提出改进措施和建议。不同类型的规划编制单元应当建立差异化的评价模型，一般地区和重点地区的评估内容与深度也应当有所区分。规划实施评估报告应当对实施进度、产业提升、人居环境优化、公共服务和支撑系统的实施效果进行分析，还可以从更综合的视角评判空间资源投放的综合收益。
详细规划实施评估的类型、方式和评估深度3. 管理维度：不断完善国土空间详细规划“一张图”，支撑编管一体和数字化转型
建立国土空间详细规划“一张图”，支撑详细规划编制、审批、实施、监督向全程在线数字化管理转型。详规“一张图”建设中需要重点关注三个方面工作，一是加强数据融合，按照统一的技术标准构建数据资源体系，将各类二三维数据的类型、格式、数据关联标准进行规范，实现汇聚入库统一管理，支撑规划、实施、评估、监督全流程工作；二是实现数据贯通，要和国土空间总体规划“一张图”的数据形成贯通，相关部门应当实现数据和信息共享；三是强化应用，应用可以说是“一张图”的生命线，要基于统一数据底座积极拓展各类定量分析和情景推演、仿真技术和可视化表达、智能校验和实时监测等方面的应用功能，为技术方案优化和各类行政决策提供科学支撑。
高度重视政策、制度、标准等“软性”因素在详规体系完善中的作用
按照国土空间规划改革的要求，详细规划的成果形式和内容将会比传统控规或村庄规划更加多样化，详细规划体系将会由不同类型、不同层次的详规共同组成。为了让这个体系能够良好地运行，除规划技术成果的优化外，我们需要更加重视不同类型和不同层级的详细规划规划之间、技术成果和管理实施之间的软性“连接”，包括各类规划管理制度、运行机制和配套政策，这部分内容是很多地区最为突出的短板，应当成为详规体系强化的重点。例如为了有效传导总体规划要求，需要建立编制单元层级的任务资源统筹平台和运行规则；为了适应全生命周期管控需求，需要建立规划实施评估制度和技术方法指导后续实施和动态维护；为了加强对实施的指导，需要完善规划技术内容与实施过程引导工具和政策的结合等。这些“软性”因素是保障详细规划从静态蓝图向动态过程“活”起来，实现“能用、管用、好用”的关键。
小 结
我国的控制性详细规划是伴随着市场经济和土地有偿使用制度的建立，借鉴国外的规划制度基础上逐步发展起来的。当下我们正面对着新时代更高的发展目标和日益复杂的现实问题，应当在既有经验基础上结合自身特点和需求积极探索，不断创新，对详细规划的理念、方法和技术工具等进行适当变革，不断完善国土空间详细规划体系，为具有中国特色的国土空间治理制度和路径提供支撑和保障。
* 文章所涉及观点均已经过专家本人审核
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关于“清华同衡学术周”
“清华同衡学术周”始创于2013年，遵循“政产学研用”一体化发展思路，依托清华同衡规划设计研究院多业务板块和多专业实践特点，致力于传播清华精神、同衡价值、学术声音，将专业的求索纳入开放胸怀，为知识的殿堂注入烟火人气，十余年来，累计邀请100多位专家学者、200多家各界媒体，分享了300多个学术报告，接待了4000多位现场嘉宾，已逐步发展成为行业内外广受关注的学术品牌。2023年6月，第九届“清华同衡学术周”重装回归，敬请期待！
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