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澎湃研究所

美欧联手推动WTO改革的愿景和现实困难

高旭军/同济大学德国研究中心研究员、法学院教授

2018-09-25 15:40  来源:澎湃新闻

美欧等国已经达成共识,应该会对WTO规则体系进行改革。图为当地时间2018年7月26日,瑞士日内瓦,世界贸易组织召开总理事会会议。视觉中国 资料图
笔者在《特朗普:“反自由贸易斗士”还是新型国际贸易规则的推手》(澎湃新闻,2018年8月7日发布)一文中提出如下观点:特朗普就任总统后采取了各种威胁利诱的手段挑战现行世界贸易组织(WTO)规则体系,其真实目的并不是抛弃WTO,而是迫使国际社会同意对WTO规则体系进行改革。
那么,国际社会尤其是美国及其西方盟友是否会支持美国的改革方案呢?笔者在本文中将就此进行简要论述。为限制篇幅,本文仅限于分析欧盟、日本、加拿大、英国等美国主要西方盟友对WTO改革的态度,将从美国的盟友是否愿意对WTO进行改革和是否支持美国的改革建议两个方面展开。
一、改革意愿
对美国胁迫WTO的种种行为,绝大多数WTO成员国均表示反感。无论是国际主流媒体将特朗普称为“反自由贸易的斗士”、“孤立的贸易保护主义者”,还是欧盟、中国对美国的制裁采取反制措施,均是很好的证明。但在美国不断的威胁和高压下,经过冷静思考后,美国的主要贸易伙伴已经改变了态度,表示愿意与美国进行合作,推动WTO改革。
这大致表现在以下两个方面。
第一,欧盟明确表示了同意对WTO机制进行改革的意愿
为缓和与美国的紧张贸易关系,防止贸易战的恶化和升级,欧盟已于今年6月28日召开了一次专门的首脑峰会,讨论对WTO进行现代化改造的一系列建议,并且在一些实质性的问题上达成了共识。尽管这一共识因为遭到意大利总理朱塞佩•孔特(Giuseppe Conte)的反对而没有通过,但是意大利总理反对的并不是共识本身,而是欧盟首脑峰会没有优先解决困扰意大利的难民问题。不仅如此,根据德国《法兰克福汇报》网站今年7月24日报道,欧盟委员会已在一份报告中明确向特朗普建议改革WTO,具体涉及国有企业、补贴和争端解决机制。
第二,加拿大等国也同意对WTO进行改革
据路透社2018年7月28日报道,加拿大有意于今年10月举行一次专门讨论WTO改革的部长会议,届时将邀请澳大利亚、巴西、智利、欧盟、日本、肯尼亚、墨西哥、新西兰、挪威、新加坡、韩国和瑞士的商务部长参会。召开此次会议的目的是:邀请有相同意向的国家组成WTO改革方案拟定工作组,提出并形成具体的改革方案,然后再将该方案交由WTO其他成员国讨论。但美国和中国均不在受邀之列。
所有这些现象均表明:美国的主要盟友如欧盟和加拿大不仅愿意推动WTO规则体系的改革,而且在认真考虑具体对WTO的哪些规则进行改革。
二、关税机制改革
尽管美国的主要盟友愿意对WTO规则体系进行改革,但这仅仅意味着:在美国的推动下,WTO规则体系的改革终于前进了一小步。
WTO总干事罗伯特•阿泽维多(Roberto Azevedo)在最近的讲话中也肯定了这一趋势。在9月1日接受媒体采访时,他表示:“这是一个很好的发展,我们非常欢迎所有有意推动WTO改革的人提出改革想法和建议,并与其他成员坐下来进行协商,以便实现这一改革。”
但美欧等国有意对WTO机制进行改革,并不等同于它们的具体改革方案是一致的。接下来应该考虑的问题是:美欧等国是否会提出大体一致的改革方案?WTO改革涉及的问题很多,无论是进口关税机制,还是国有企业和补贴问题,又或者是争端解决机制问题,都是美国关注的重点。
笔者认为,美国和其西方盟友至少会在改革由《关税和贸易总协定》(GATT)所确立的WTO关税机制和争端解决机制方面达成较多共识
先来看关税机制改革。美欧等国可能一起提出建议,修改GATT第2条及其附件所规定的关税机制。具体而言,他们会建议GATT第2条应该确认以“相同产品相同税率”取代现有的“相同产品不同税率”,并确认“零关税”原则。
首先,美国应该会提出这一建议,因为GATT现行税制不仅确认“相同产品不同税率”,而且美国对相同产品承诺的进口关税税率通常要低于其他国家的承诺。
以汽车进口税为例,美国向在欧洲组装的汽车征收2.5%的关税(向欧洲制造的货车和皮卡车征收的税率为25%),欧盟向美国制造的汽车征收的税率为10%。美国对从中国进口的汽车仅征收2.5%的进口关税,而中国对从美国进口的汽车征收的进口税却高达25%。特朗普认为:这样的税率机制不仅对美国极不公平,而且是对美国的一种歧视。为什么美国对欧盟汽车和中国汽车只能征收2.5%的进口关税,而欧盟却能对美国的汽车征收10%的关税,中国却能征收25%的关税?
实际上,美国已经向国际社会提出了这样的建议。在今年6月于加拿大举行的七国集团(G7)峰会上,特朗普已向G7其他成员国提出过“建立一个零关税自贸区”的建议。在今年7月25日与欧盟委员会主席容克(Jean-Claude Juncker)举行的会谈中,特朗普又向欧盟提出“建立一个欧美零关税、零补贴自贸区”的建议。这里的“零关税”在本质上便等同于“相同的产品相同的税率”,因为一旦欧美建立“零关税、零补贴自贸区”,那么,无论是美国,还是欧盟成员国,在从对方进口相同的产品时,均只能按相同的关税税率即“零关税”征收关税。
其次,欧盟应该会同意美国提出的上述建议。在已经搁置谈判的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)草案中,实际上已经取消了相同产品不同税率的机制。另外,欧盟已经同意与美国就建立“零关税、零补贴”自贸区进行谈判。这也意味着欧盟完全接受了美国的上述建议,因为如果欧美能够就“零关税”达成协议,那么,美国和欧盟成员国对相同的产品均只能以相同的税率即“零关税”征收进口关税。
再次,加拿大和墨西哥也会支持美国的改革建议。在现行《北美自由贸易协定》(NAFTA)中已经实现了各成员国就工业产品互免进口关税。根据1994年1月1日生效的NAFTA,各成员国必须逐步取消关税,除了加拿大允许保留数量有限的农产品关税外,各成员国必须在2008年之前取消所有关税和数量限制措施。由此可见,在北美自贸区涉及的三个成员国之间已经实现了“相同产品相同税率”和“零关税”机制。加拿大和墨西哥没有理由反对美国将它们变成WTO的基本规则。
此外,美国还在与日本进行自由贸易框架协定谈判。鉴于日本已经和欧盟签订了零关税自由贸易协定,所以,日本也应该会支持美国的上述主张。英国、澳大利亚和韩国等也应该会同意特朗普的上述改革建议,因为这些国家与美国的工业基础和技术水平相差不多,而且,它们均是自由贸易的得益者。
三、争端解决机制改革
WTO的争端解决机制也存在诸多问题,例如:过分依赖专家组程序和上诉程序,磋商程序几乎不起任何实际的作用;上诉法庭审案拖沓,逾期审结案件成为常态
根据上诉机构的程序规则,上诉法庭应该在60天内审结案件,在案情复杂的情况下,上诉法庭审理案件的时限可以延长至90天。但到目前为止,上诉法庭基本上没有遵守这一规定。自2013年以来,上诉法庭审理纠纷的平均期限为一年,在“美国飞机案”中,上诉机构共用了346天;上诉机构最近审理的三个案件,分别用了265天、207天和262天。
美国对WTO争端解决机制还有自己的不满,认为该机制是一场“灾难”,长期歧视美国,纵容其他成员国实施不公平贸易行为,美国因此输掉了一些本应该获胜的案件。因此,近两年来,美国一直通过行使否决权阻扰WTO争端解决机构启动“上诉机构法官候选人甄选程序”,阻止任命新的法官,以至于上诉机构空缺的法官数额日益增加,目前只有四位在任法官,至2018年10月1日时,这一数字将进一步下降到三人。且到2019年12月,另有两位法官的任期即将届满。
由于WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第17条第1款规定,每一起上诉案件由三位法官组成上诉法庭共同审理,上诉机构的七名法官轮流组成法庭审理上诉案件,届时,上诉机构轮流审查争端的机制便无法正常运转,这必然会进一步影响WTO整个争端解决机制的正常运作。美国采取上述激烈行为是为推动这一机制的改革。为解决WTO争端解决机制中存在的问题,美欧可能会提出以下改革建议:
第一,要求修改规范上诉机构法官的规则
在涉及规范上诉机构法官的规则方面,美欧可能就成员的资格和任期届满时继续审理的问题提出三方面的改革建议。
其一,增加上诉机构法官的人数。根据现行DSU的规定,上诉机构的法官人数为7人。由于在WTO成员国之间发生争议时,绝大多数争议方均对专家组做出的“裁定”提起上诉,故上诉机构的工作压力很大。但由于只有7名法官,而上诉的案件众多,上诉机构无力立即审理上诉案件,这使得延期审理的上诉案件数量日益增多。为解决这一问题,提高上诉机构的效率,美国可能提出增加上诉机构法官的人数,例如将目前的7名提高到9名,而且他们必须是全职法官。根据路透社的报道,欧盟在其内部拟定的WTO改革报告中已经确定了这一方案。
其二,上诉机构法官的候选人必须具备多年专业执业律师或法官的经验。一方面,针对上诉机构法官的专业资格,DSU第17条第3款仅仅作了原则性的规定,据此,上诉机构的法官应该是得到公认的法律、国际贸易专家和协定涉及领域的专家。可见,DSU并没有明确规定上诉机构法官必须是经验丰富的执业律师,只要他(她)对法律、国际贸易和WTO协定涉及的领域具有一定的研究,均可以成为上诉机构的成员。从迄今为止的实践看,被选任为上诉机构法官的有政府高级官员、大学教授、执业律师或高级法官。
另一方面,美国政府认为,上诉机构的部分法官缺乏足够的法律专业素养,这使他们过分依赖上诉机构秘书处的协助。而秘书处不仅需要帮助这些法官概括争议各方的立场、争议涉及的法律问题,还要帮他们评估事实,甚至起草初步裁决草案。美国认为,这不仅严重影响了裁决的质量,而且是造成审理期限不断延长的重要原因。有鉴于此,美国很可能对上诉机构法官候选人提出法律专业资格方面的要求,如符合选任资格的法官不仅必须接受过正规的法学教学,而且必须是在国际经济法尤其国际贸易法领域有多年执业经验的律师或法官。
其三,在法官任期届满时是否可以继续审理尚未审结的案件这一问题上,现行WTO《争端解决机构上诉委员会上诉案件审理工作程序》第15条作了肯定的规定。据此,当法官任期届满时,如其审理的案件尚未审结,该法官可以继续审理该案件,直至做出最终裁决。但此种延长应该经过上诉机构同意,并事先通知争端解决机构。上诉机构之所以做出这样的规定,是因为这有利于提高上诉法庭的工作效率,因为任期届满的法官已经对案件的情况十分熟悉,如果不允许其审完该案件,而让一位新法官接替,这显然会延长审理期限,增加审理费用。
美国对此规定很不满意,认为上诉机构法官任期届满时,应该即时终止其在上诉机构负责的所有工作。理由是,如果新任命的法官拥有与先前任期已经届满的法官相同的国籍,实际上就等于是允许一个成员国在这一重叠期间有两名法官,这显然违反了“每个成员国应该只有一名法官”的规则。
欧盟未必会支持美国的这一建议,因为这一建议并不有利于提高上诉法庭的工作效率。如上所述,上诉程序中存在的一个严重问题是:上诉程序拖沓和工作效率十分低下,如果采纳美国的建议,上诉法庭的工作效率将会更加拖沓和低效。
当然,美国的担心也不无道理,如果允许任期已经届满的法官继续审理其尚未审结的案件,同时按照上诉机构程序规则选任新的法官,是可能出现两名法官来自同一成员国的情形。这确实违反了“每个成员国应该只有一名法官”的原则。
但是,这些问题完全可以通过其他途径予以解决,例如:在某法官任期届满时,上诉机构可以按照现有规则遴选新法官或续聘该法官,但只有等到任期届满的法官审完相关的案件时,新选任的法官才能正式任职,并开始其在上诉机构的工作。这或许是欧美通过磋商和妥协能够达成合意的地方。
第二,要求修改上诉机构的程序规则
美国对上诉机构的程序规则非常不满,因为这些规则在上诉实践中并没有得到充分的尊重。为此它至少会提出以下三方面的修改建议:
其一,适当延长上诉法庭的审理时限。如上所述,目前上诉法庭逾期审结案件的情况十分严重。为解决这一问题,美欧应该会要求修改DSU第17条第5款的规定,即将目前60天审理期限改成90天。欧盟已经在其内部拟定的WTO改革报告中确认了这一建议。
其二,将延长审理期限的决定权授予争议双方。DSU第17条第5款规定,如果上诉法庭无法在60天内提交报告做出仲裁,应以书面形式通知WTO争端解决机构,说明延迟的原因和估计提交仲裁报告的时间。据此分析,上诉法庭拥有延长审理案件期限的决定权,因为只要它想要争端解决机构提交符合形式要求的书面报告,审理期限便可以自动延长,这自然不利于上诉法庭提高效率。为解决这一问题,美欧可能建议,如果上诉法庭认为有必要延长审理期限,则必须得到争议双方当事人的书面同意。
其三,限制上诉法庭的审查权限。美国政府认为,在审案实践中,上诉法庭的行为存在诸多问题,重要的有:(1)上诉法庭对专家组裁决进行全面审查,不仅审查事实问题,而且审查法律问题;(2)在部分上诉案件中,上诉法庭不仅没有试图解决成员方所提交的争议,相反却对当事国没有提出的事项提出具有约束力的意见;(3)上诉机构越权扩大其解释权,在对同一规则有不同的解释时,只有得到其认可的解释才是有效的;(4)上诉机构还确立了先例原则,由此可能为成员方创设新的义务。
为解决上述问题,限制上诉机构的权限,美国有可能提出以下建议:(1)上诉法庭只能将其审查范围限制在法律问题上;(2)上诉法庭审查和裁决的事项不得超过争议直接涉及的问题;(3)上诉机构只能根据WTO协定的明确规定对相关问题进行裁决,不得对WTO规则进行扩张解释;(4)上诉机构无权通过解释或裁决确立先例原则。
对美国可能提出的以上建议,除了第(4)项以外,欧盟、日本、加拿大、英国等国应该都会支持,因为这些建议基本上是中立的,客观上讲也能够在一定程度上提高上诉法庭的工作效率,防止上诉机构肆意扩张其权力。
但它们应该不会同意支持上述第(4)项建议,这主要是因为,先例原则不仅可以有效解决“同法不同解”和“同案不同判”的问题,从而可以提高WTO规定适用的统一性。而且,美国本身也是实行“先例原则”的国家,其国内实行先例原则,却反对WTO争端解决机构实行这一原则,其反对的理由就不具有说服力。
四、结语
综上,除少数程序性问题外,美国和其主要西方盟友应该会在WTO关税机制和争端解决机制改革方面达成共识。
客观分析,上述改革设想不仅符合欧美国家的利益,而且有利于提高WTO的效率和公正性。但那些改革设想是否能够顺利实现,依然是一个未知数,因为是WTO是根据“协商一致原则”进行决策的,中国和其他成员国的态度对美国及其西方盟友能否顺利实现它们的改革方案有着决定性的影响。
责任编辑:李旭 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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