共和国的脚步——连载之十
十一届三中全会后对国民经济计划的修订与调整
1978年12月18日至22日，中共十一届三中全会召开，会议讨论了“文化大革命”中发生的一些重大历史事件，审查和纠正了过去对一些重要领导人所作的错误结论，决定把全党工作的重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来。会议讨论了国务院提交的加快农业生产问题和1979年、1980年两年国民经济计划的安排，作出了实行经济体制改革的决策，开始了以经济建设为中心的历史性转变。鉴于当时经济领域的实际情况，全会要求在几年中逐步改变重大的比例失调状况，消除生产、建设、流通、分配等环节中的混乱现象，解决人民生活中多年积累下来的一些问题。
针对1979年国民经济计划中存在很大缺口的问题，陈云曾经作过两次具体批示：一次是1979年元旦，他在李先念报请中央常委审阅《一九七九、一九八零两年计划安排》的信上批示：“1979年有些物资还有缺口，我认为宁肯降低指标。宁可减少建设某些项目，不要留有缺口。”5日，他在一份新华社《国内动态清样》上又批示：“我认为有物资缺口的不是真正可靠的计划。”1月6日，邓小平指出：“我们要从总方针来一个调整，先搞那些容易搞、上得快、能赚钱的，减少一些钢铁厂和一些大项目。引进的重点要放在见效快，赚钱多的项目上。今年计划有些指标要压缩一下，不然不踏实，不可靠。”[1]
1979年3月4日，陈云、李先念给中央写信，指出国民经济比例失调的情况相当严重，需要两三年的调整时间，前进的步子要稳，要按比例发展。1979年3月21日至23日，中共中央政治局开会讨论国家计委修改后的1979年国民经济计划和国民经济的调整问题。陈云和邓小平在会上作了重要发言。陈云讲了四点意见：1.“我们搞四个现代化，要讲实事求是。我国有九亿多人口，百分之八十在农村，革命胜利三十年了还有要饭的，需要改善生活。我们是在这种情况下搞四个现代化。2.按比例发展是最快的速度。单纯突出钢，证明不能持久。冶金部提出，要用外国人的钱把钢的发展都包下来，是把问题看简单了，孤立了。不按比例，靠多借外债，靠不住。3.要有两三年调整时间，最好三年。现在国民经济比例失调，比一九六一、六二年严重得多。基本建设项目太多，迅速下决心丢掉一批；地方工业、社办工业如果同大工业争原料、争电力，也要停下来。过去十年欠了账，“骨头”搞起来了，“肉”欠了账。调整的目的，就是要达到能比较按比例地前进。4.到2000年钢的产量达到八千万吨就不错了，1985年搞六千万吨钢根本做不到。冶金部要把重点放在钢的质量、品种上。邓小平在讲话中指出，现在的中心任务是调整，首先要有决心，东照顾、西照顾不行。过去提以粮为纲，以钢为纲，是到该总结的时候了。一个国家的工业水平，不光决定于钢，把钢的指标减下来，搞一些别的。谈农业，只讲粮食不行，要农林牧副渔并举。[2]
4月5日至28日，中共中央召开工作会议，重点讨论经济调整问题。会议同意中共中央提出的“调整、改革、整顿、提高”的方针（也称“新八字方针”），决定从1979年起，要用三年时间进行调整，坚决把各方面严重失调的比例关系基本上调整过来，继续整顿好现有企业，积极、稳妥地改革工业管理和经济管理体制，使整个国民经济真正纳入有计划、按比例、健康发展的轨道。
根据国民经济现状和中央领导的指示精神，国家计委会同各有关部门，对1979年国民经济计划从总盘子到具体政策、指标都作了调整。主要内容：第一，为扶持农业生产发展，将用于提高当年农副产品收购价格的金额由40亿元增加到65亿元；将用于减免农业税收和社队企业税的开支，由原来安排的10亿元增加到17亿元；农业增长速度由5.6%调整为4%以上。农业生产的具体指标是：粮食由原定的6395亿斤下调至6250亿斤，棉花由4834万担调整为4800万担，对其他农林牧副渔业的产量也要作出适当调整。第二，工业增长速度由10%～12%调整为8%，其中轻工业增长8.3%。重工业增长7.6%。工业生产具体指标是：煤炭由6.58亿吨调整为6.2亿吨，原油由1.15吨调整为1.1吨，钢由3400万吨调整为3200万吨，发电量由2270亿度调整为2750亿度。第三，外汇支出由原定的176亿元调整为172亿元。李先念说：究竟计划中还有什么不平衡的东西，不大清楚，从本子上看是平衡了，实际上可能还有不平衡。“但我基本上同意这个计划本子，现在已经过了一个季度，再调可能会更不平衡，而且几个月也调不下来。我认为，这个本子，可以起个刹车的作用，作为一个基础，便于1980年继续进行调整。”[3]5月14日，国务院批准并下达了调整后的这一年度计划。
关于经济调整，当时决策层在指导思想上也一直存在分歧，有的认为需要调整，有的则认为只需要整顿，争论得很激烈，领导层中希望高速度增长的人还不少。薛暮桥说：“我从杭州回京后不久就听到中央工作会议精神，感到衷心拥护。但同时我也看到，当时贯彻这一决定相当困难，原因是国民经济比例失调由来已久，许多干部习以为常，对调整的必要性缺乏认识。多年来人民生活必需的农副产品和轻工业品如此匮乏，但许多干部已经是看惯了，不懂得问题的严重性和它的根源。还有许多干部急于求成的情绪十分激烈，不少地区、部门迟迟不下决心采取得力措施压缩基本建设规模。即使在国家计委这样的宏观经济战略决策部门，也有同志未能摆脱对高速度、高指标、高积累的追求和‘以钢为纲’的计划方法，对过去制定的十年规划恋恋不舍。在这种情况下，调整工作的进展十分缓慢。”[4]对此，房维中也说：“在中央工作会议的讨论中，一部分省市和部门的领导人思想通了，认为不调整不行。一部分人思想并没有通，说刚刚提出组织“大跃进”，要三年见成效，怎么一下又来了个调整，接受不了。经济发达的地区要求允许继续前进，经济不发达的地区要求不要一刀切，对于一些大项目，都提出这也不能下那也不能下。”[5]
所以，尽管1979年国民经济计划指标经过调整后比较可行，而且一些重大比例关系也开始朝着协调合理的方向发展，但由于国内基本建设摊子依然铺得太大，加上各项行政开支费用增加，致使当年的财政超支170亿6千万元，成为建国以来财政赤字最大的一年。
1980年国民经济计划的指导思想是：继续贯彻“调整、改革、整顿、提高”的方针；同时，为改善重工业与轻工业的比例关系，年度计划的编制也体现出国家对轻纺工业的“六优先”政策。即：原材料、燃料、电力供应优先，挖潜、革新、改造的措施优先，基本建设优先，银行贷款优先，外汇和引进技术优先，交通运输优先。但国家计委在1979年9月向财经委员会提出的方案中，基建投资总额仍然坚持保留一批重大项目特别是引进项目，建议1980年国家预算内基建投资安排250亿元。
1979年9月2日至24日，国务院财经委员会连续召开会议，讨论1980年计划方案。同月18日，陈云在财经委员会重申经济调整的必要性，重点说明两个观点：一是为什么不能靠赤字搞建设。陈云说，我们的基建投资，必须是没有赤字的。不要用自由外汇兑换成人民币来弥补基建投资的赤字，也决不能靠发票子来弥补基建投资赤字，因为这将无以为继。他主张1980年必须去掉基建投资中的赤字。二是说明利用外资的可能限度。陈云认为，外债基本有两种：第一种是买方贷款，第二种是自由外汇贷款。买方贷款每年能使用多少，不决定于主观愿望，而决定于国内为它配套所需的投资数量。借到的自由外汇只能用于小项目，或迅速见效的项目，有些还要用来购买武器。用于偿还大项目借款本息的可靠外汇来源，只能来自增加出口的收汇。因此，像宝钢、平果铝矿、三峡水电站等那样大的工程，每个五年计划大体只能建成一个。中国的现代化除了要上若干个大项目以外，着重点应该放在国内现有企业的挖潜、革新、改造上。要先生产，后基建；先挖潜、革新、改造，后新建。我们应该探索在这种条件下的发展速度。会上，时任国务院副总理姚依林和李人俊、房维中、金熙英三位计委副主任发言或插话，都表示赞同陈云的讲话精神。财经会议后，根据陈云的讲话精神，财经委员会组织有关部门，分成若干组，重新拟定1980年计划。[6]
为了继续统一思想，陈云致信姚依林，请他将财政部整理的《关于1950年至1979年国家财政收支总额及基建拨款的资料》印发财经委员会成员并中央政治局委员，他指出，这对认识基本建设规模应该有参考价值。9月30日，国务院办公厅又将财政部整理的《关于国民经济和国家财政四次紧张和波动的资料》《关于能否压缩流动资金搞挖潜、革新、改造的资料》印发各省、市、自治区党委书记和国务院各副总理、财经委员会成员并报中央政治局委员。材料之一历述了1953年冒进倾向、1956年冒进、1958年“大跃进”和“文革”十年间国民经济严重比例失调的情况，指出除政治原因外，问题主要在于基建规模超过了财力、物力的可能，大上大下，情况一好就折腾。
1979年11月20日至12月21日，国务院召开全国计划会议，根据调整方针重新拟订的1980年计划指标是：1980年工农业总产值预计比上年增长5.5%，其中农业总产值增长3.8%，工业总产值增长6%。主要产品产量：粮食6445亿斤，棉花4800万担，原煤60600万吨，原油10600万吨，发电量2900亿度，钢3300万吨，面纱1460万件，铁路货运量10300万吨。国家安排的基本建设投资241亿元，比上年减少110亿元；计划上马的大中型项目785个，比上年计划减少202个。国家财政收入982亿元，支出1022亿元，收支相差40亿元。
不过，对于1980年的积累率到底定多少合适，国家计委内部的争论仍持续不断。1979年11月，薛暮桥在辽宁省鞍山市委报告会上作了题为《经济工作中的几个问题》的报告，批评了1977年、1978年存在“左”的错误，1977年制定的十年规划凭空提出6000万吨钢的高指标。他主张“痛下决心”进行调整，坚决把6000万吨钢的指标降下来，大大压缩基建规模，积累率最好保持在25％或略高一点，最多不超过30％。薛暮桥的报告内容传到国家计委，引起很大反响，有人很不赞成，反对的理由是：优先发展重工业是客观规律，重工业的比例总是越来越大，农业越来越小；积累是扩大再生产的源泉，只有提高积累率，才能提高生产增长速度。有人计算得出，1979年的积累率降至33％以下，工业生产增长速度已从14％降到了8％，1980年决不能把积累率压到30％以下，如果再要压缩投资，连简单再生产也难以维持，今后几年生产增长速度将会持续下降，到1985年可能降到零。他们得到的结论是，积累率降到25％，生产不可能有发展。而随着人口的增加，人民生活水平会下降。薛暮桥回忆说：“由于存在意见分歧，在国家计委内部发生多次争议。”[7]
1979年12月5日，金熙英根据国民经济三年调整的方针和1980、1981年基本建设投资削减的情况，对22个成套引进设备建设安排，提出高、中、低三种方案。其中，高方案是所有引进项目均按原计划进行建设。中方案是力争将已经签订的成套设备基本利用起来，根据各项目具体情况，作出必要的调整。如江西铜基地拟先建一期9万吨（原规模是20万吨），并尽量减少设备，用汇由11.8亿美元减少为5亿美元；南京石油化工项目，原规模建设两套30万吨乙烯及配套装置，压缩后拟先上一套乙烯及配套装置。低方案是拟将南京和山东两个石化项目、仪征和金山卫二期两个化纤厂、大庆30万吨乙烯及原料工程等七个需用石油的项目全部停建，将三十套装置封存起来。三种方案相比，建议采取中等方案。
具体对上海宝钢，1974年周恩来因病住院前，曾对顾明讲过，在有条件时，考虑利用上海设备制造能力强和技术力量，在上海建造一个先进的钢铁企业。1977年上半年，邓小平和李先念将顾明召去，对他讲，目前中日关系有了很大改善，日本经济协会会长稻山嘉宽经营的钢铁企业是日本和世界上最先进的企业，可以通过他的关系引进他所经营的一套钢铁企业设备，放在上海，以完成周总理生前的愿望。顾明向委党组汇报后，决定由冶金部及有关部门先去日本考察，回来后向国务院作了汇报，决定先选择厂址。顾明和有关人员从上海乘船出发到宁波，一路上选择厂址，最后决定厂址设在上海宝山县。在宁波建一10万吨级进口矿石码头和两个2.5万吨级运转的码头。1978年，国务院批准了由三委（计、经、建）一部（冶金）一市（上海）提出的关于上海宝山钢铁厂厂址、规模等有关问题的报告。同年9月，批准了上海宝钢计划任务书。当时，确定上海宝钢规模年产钢铁各600万吨，热轧薄板200万吨，其中镀锌板50万吨。这将是新中国成立以来规模最大的企业，即一期投资128亿人民币，如果加上二期工程共300多亿人民币。1978年12月23日举行了开工典礼。但开工后不久出现了意想不到的问题：一是钢厂地桩基位移问题，最大的位移位50多公分；二是运输设备破损问题；三是国家要压缩建设规模，等等。由于宝钢项目投资巨大，大家看法不一，有人给国务院写信，提出要求下马。在这种情况下，国务院派金熙英和中科院持反对意见的科研人员去上海宝钢进行考察。临行前，有人打趣地对金熙英说：你这是去执行宝钢的“死刑”。他笑着说：也许是“缓期执行”，也许会宣布“无罪”。在上海，经过组织有关专家学者现场调查论证，权衡利弊后，采取了多数专家的看法，决定“缓中求活”，提出保留和分期建设宝钢的意见。[8]数年后，邓小平在评论宝钢时指出：“历史证明建设宝钢是正确的”。[9]
这一年，国民经济执行的总的情况：在发展工农业生产、改善农轻重比例关系方面，取得了初步成效。但由于受自然灾害影响，农业总产值与上年相比增长2.7%，未能完成3.8%的计划指标。另外，1980年实行财政“分灶吃饭”后，在增加地方财力的同时，也强化了地方的利益驱动。各级政府为了增加财政收入，采取多办工厂的办法。结果，上面缩短战线，下面却不断扩大。例如，1980年，生产电冰箱、电风扇、电视机、洗衣机、录音机的市县就有“几百上千”个。结果，虽然预算内投资减少了，预算外投资却大幅度增加，基本建设总规模不但没有压缩反而增大了。据统计，1980年全国的积累率达到31%。北京、上海等12个省、市、自治区施工的小型项目达到27000多个，比上年增加了24%。
“五五”计划期间，经济运行的总体情况是，国民经济年均增长7.84％，最高年份达到11.7％，最低年份为1.7％；工农业总产值年均增长8.1％，农业总产值年均增长5.1％，工业总产值年均增长9.2％，其中轻工业为11％，重工业为7.8％，五年新增固定资产为1747.31亿元。到1980年底，粮食达到6411.1亿斤，棉花5413.4万担，钢3712万吨，原煤6.2亿吨，原油10595万吨。全民所有制单位职工平均实际工资增长了31.2％。在经济好转的同时也潜伏着一些问题，主要是：1979、1980年财政出现赤字，货币发行过多，商品价格上涨。关于1979年财政赤字的原因，薛暮桥分析认为，1978年的计划是“三年大跃进”以来又一次大跃进。不同的是已经有了“三年大跃进”的痛苦教训，三中全会就指出国民经济严重比例失调，决定大幅度地调整积累和消费的比例关系。在消费方面，通过提高农产品的收购价格和工资奖金等类措施，计划增加一百亿元，执行中突破了达到一百四五十亿元。基建拨款计划压缩九十多亿元（从450几亿压到360亿），执行结果压不下去，去年（编者注：1979年）的基本建设投资总额（500亿元）比前年还多二十亿元。这还没有包括下马工程所花的钱，它们向国内外订购机器设备，去年积压在仓库里据说有八十亿元（其中国外进口五十多亿元），消费积累两个突破（去年还有军费开支增加几十亿元），加起来就超过国民收入。我看这是去年财政赤字如此大的根本原因。[10]为了消除这些危险因素，中央决定1981年进一步调整，实现财政、信贷基本平衡。
有专家评论：“五五”处于新旧体制的转化时期，国家在转变经济发展方式的初步探索中具有以下特点：第一，以经济调整推动经济发展方式转变，具有连带性。“五五”后期经济工作的重点是调整，转变经济增长方式在经济调整中渐次展开。目的是通过降低速度、指标，促使国民经济重大比例关系实现协调，实际上起到了推动中国经济由粗放式发展向集约式发展的转变。第二，转变经济增长方式主要围绕提高经济效益展开，具有目标单一性特点。实际上，提高经济效益是个老问题，一直没有得到很好解决，“五五”期间再次提出，具有现实意义。但转变经济增长方式不仅是提高经济效益，还涵盖经济结构调整、经济体制转变等。第三，转变经济增长方式的探索，具有较强的初始性，主要是从经济运行存在的问题出发，有针对性地提出解决思路。
“五五”计划期间完成的部分国家重点建设项目
滇藏公路（1976年通车）
大连新港（1976年6月建成投产）
上海黄浦江大桥（1976年9月建成通车）
30万吨乙烯工程（1977年1月建成投产）
上海石油化工总厂一期工程（1979年元旦建成投产）
辽宁赤峰元宝山电厂一号机组（1979年并网发电）
辽河油田（1980年建成）
浙江北仑港（1980年主体工程竣工）
首都国际机场扩建（1980年元旦正式启用）
参考文献
[1]苏星：《新中国经济史》，中共中央党校出版社，1999年版，第665页。
[2]参阅：《陈云文选》第3卷，人民出版社，1995年版，第250～253页。
[3]参阅：《李先念传》编写组《建国以来李先念文稿》，中央文献出版社，2011年版，第175页；刘国光主编《中国十个五年计划》，人民出版社，2006年版，第407页。
[4]参阅：薛暮桥著《薛暮桥回忆录》，天津人民出版社，2006年版，第341～342页。
[5]参阅：房维中著《房维中文集》，中国计划出版社，2009年版，第318页。
[6]参阅：《一九七九年至一九八一年的经济调整研究》，载《中国党史研究》，2015年11月2日。
[7]参阅：薛暮桥著《薛暮桥回忆录》，天津人民出版社，2006年版，第342～344页。
[8]金熙英：《参与国家经济建设五十年》，中国计划出版社，2001年版，第18～22页。
[9]胡泰荣：《我在国家计委主任办公室任顾明同志秘书工作十年的回忆》，2014年12月，（未刊稿）。
[10]摘自1980年薛暮桥在国家计委党组会以《五年十年规划的两种方针》为题的发言稿。
（原载《中国产经》2018年各期，转载时作者有个别文字修改）