产业与治理｜透视欧盟数据市场，上海如何打造数据产业高地
“数据二十条”的正式发布、国家数据局的获批成立等，意味着数据要素市场化加快进入落地执行阶段。我们以欧盟数据市场建设为例，分析其经验做法，并从完善顶层设计、优化供给结构、构建生态联盟、加强数据治理、合规数据安全等方面，对上海打造数据产业高地提出了对策建议。
一、欧盟数据市场建设路径分析
欧盟作为首个对数据经济发布单独政策的地区，在数据市场建设上较具前瞻性、科学性、系统性和透明性。欧盟数据市场的建立与发展举措可以归纳为顶层设计、组织体系、数据环境、技术布局、数据服务和跨境流动六个方面。
1. 注重战略先行，构成互为延续的顶层设计
欧盟制定的一揽子法案互为延续和补充，共同构成欧洲单一数据市场的顶层设计。2018年颁布的《通用数据保护条例》赋予数据主体数据控制权并规制数据垄断，2019年颁布《关于开放数据和公共部门信息再利用的指令》促进欧盟内部数据共享和流动，2020年公布《数据治理法》针对公共数据创设数据共享和治理框架，2022年公布《数据法》推动企业间数据共享，释放私营部门的数据潜力。
2. 创新组织体系，推进数据资源专职专管
为有效营造良好的数据市场生态，欧盟设立欧洲数据创新委员会，推动各领域数据标准的统一，提供数据监护和咨询服务。在委员会下，下设单一信息点，负责数据本地化以及成员国之间数据的协调工作；建立数据保护监管局，构建数据保护的统一标准和行业规范；设立专门服务管理机构，负责管理数据共享服务商、数据利他组织等机构的注册、建设，推动欧盟内部数据的流动。
3. 凝聚数据共识，营造欧洲共同数据氛围
欧盟致力营造数据开放氛围，消解数据信任危机。一方面，欧盟推动建设覆盖工业、绿色协议、移动、卫生、金融、能源、农业、公共管理、技能等九大核心领域的欧洲共同数据空间，支持数据使用和交换的配套工具和基础设施，打造可用、可信的欧洲数据池。另一方面，欧盟围绕公共数据、企业数据和个人数据进行分类管理，在公共数据管理上，明确公共数据统筹管理部门，解决部门内部和部门间数据互操作，鼓励和支持企业参与公共数据开发利用，尤其注重对中小企业和初创企业的数据开放；在企业数据管理上，为强化欧盟数据主权和均衡市场力量，欧盟限制超级平台企业等“守门人”参与数据共享，并豁免小微企业的数据共享义务；在个人数据管理上，欧盟提出个人数据空间，支持个人提升对数据的控制权。
4. 增强技术主权，构建尖端技术支撑布局
面对欧盟高度依赖外部云提供商，容易受到外部技术因素威胁的现实，欧盟加大数据投资，增强技术主权。一是布局尖端技术，欧盟将云设施作为建设重点，制定“云规则手册”，以及数据分享机制、协议和技术标准等，从政策标准指引技术建设，构建有竞争力、安全和公平的云服务市场。二是数据基础设施建设，欧盟着重开发互联云基础设施，统一欧盟数据资源和数据处理标准，将其作为欧盟数据空间的主要支柱，解决数据信任问题。三是技术项目投资，欧盟资助欧洲地平线计划，重点支持隐私保护技术、工业和个人数据空间支撑技术等，为欧盟数据经济发展提供未来关键技术支撑。四是数据技能培养，欧盟通过“数字欧洲计划”、“欧盟技能增强计划”，扩大数字人才库，培育数字专家，减小大数据和数据分析人才缺口，提高欧盟基本数字技能人口比例。
5. 优化数据服务，开发数据分类服务体系
欧盟根据数据公益属性，开发不同数据服务管理机制。在数据中介服务上，欧盟旨在利用数据中介服务促成数据供需关系上下游之间的商业关系。实行数据中介组织采用备案制，为避免锁定效应规定数据中介组织独立且中立，以政府监管提高数据中介组织的可识别度和可信赖度；在数据利他主义上，欧盟积极推进基于数据利他主义的数据共享，加快数据流通与增值。实行数据利他组织自愿登记，通过功能分离的方式规定数据利他组织独立且非营利性，针对不同行业和目的进行数据利他服务个性化定制。
6. 建立欧洲标准，推动数据跨境欧洲模式
欧盟在加强内部数据流通的同时，同样注重参与国家合作。一是建立欧盟数据跨境流通政策框架，通过有效的数据流动标准和数据监管制度，评估数据跨境流通国家的数据保护能力，促进数据在有效范围内安全传输与共享。二是构建数据共享国家联盟，在可信国家间达成数据开放共享协议，吸引联盟内数据的存储、处理、联合使用与评估，以他国数据实现高附加值创新。如欧盟与日本签署《促进卫星数据相互共享和利用的合作安排》。三是宣扬欧洲数据标准和价值观，欧盟积极在全世界推动欧洲数据模式，提升国际数据市场的影响力和话语权。如欧盟积极推广《通用数据保护条例》（GDRP），已有13个国家和地区将其纳入规则体系。
二、对上海打造数据产业高地的启示与建议
1. 完善顶层设计，构筑数据要素产业蓝图
加强政策制度间的互操作性，分级分类研究制定或持续完善数据生成、确权定价、流通交易、安全管理等方面的政策法规。例如在国际数据港规划制度上，融合数据产业制度、数据跨境流动制度、知识产权保护等，深入推动临港国际数据港先导区、虹桥全球数字贸易港等重点区域建设，为数据要素确权、流通、交易、管理等提供载体支撑；在数据产权制度上，探索数据产权自愿登记制度、数据产权许可登记制度、登记机构负责制度、数据产权归属的公示公信制度、数据登记平台的互联制度、数据要素收益的初次、二次、三次分配调节制度等；在数据流通交易制度上，推进研究数据交易标的类型、数据交易与政府采购融合制度、公共数据与社会数据融合交易制度、融合平台预定价、协议定价、拍卖定价、实时定价、成本定价、场景定价、固定定价的多元化数据定价制度等。
2. 优化供给结构，破解数据要素产业难点
从供给侧发力，积极推动数据供给侧结构性改革。建立数据管理部门，通过设立独立数据管理部门或基于现有部门建立跨部门数据管理，协同其他部门与区域联动，推动构成各行业数据标准统一和行业数据规范，构建数据保护统一标准，完善数据全流程合规与监管体系建设。深化公共数据授权运营机制，通过授权运营、特许开放等创新形式，建设公共数据开放的示范性项目，以示范性项目展现公共数据利用模式，促进公共数据开放增值。鼓励企业挂牌交易，通过政策倾斜或资金补助鼓励企业通过上海数据交易所进行挂牌交易，引导企业提供高质量、品牌化、价值型的数据产品和数据服务。推动数据场景化供给，鼓励上海在工业数据、金融数据等方面选取需求迫切的典型应用场景，供给数据场景化应用产品和服务。开展数据企业认定，仿照上海高新技术企业扶持方法和政策，制定数据企业相关优惠政策与奖励措施，以数据企业活跃数据供给。推进数据服务企业引培，培育一批涵盖数据收集、治理、加工、确权、评估、定价、交易、审计、资产证券化等的数据中介、数商和数据运营管理机构，积极推动相关企业和机构的引入、成长和上市。
3. 构建生态联盟，培育数据要素产业生态
依托多主体、多城市、多国家搭建数据要素市场生态联盟，开展重点行业领域数据要素产业发展试点示范。建设重点行业数据空间，在上海五大中心和工业领域建设行业数据空间，集成行业数据池，推动数据要素流通利用，扩大数据赋能价值。构建长三角数据要素产业联盟，制定长三角数据要素产业一体化发展政策制度，破除数据要素流动行政壁垒，推进长三角数据要素治理技术标准和数据标准统一，积极探索和打通长三角数据要素交易平台，促进数据人才区域内流动和配置。积极参与国际数据流通，接轨国际数据流通技术与制度，推进上海与欧盟数据跨境合作，借鉴欧盟数据治理体系，在保障数据安全前提下构建双边或多边数据流通朋友圈。
4. 加强数据治理，规范数据要素产业秩序
加强上海数据要素市场治理体系建设，切实提升和保障数据要素产业发展。探索建立数据要素统计核算体系，加快建立建成数据产权制度，探索构建数据统计与核算方法，规范开展数据资产申报、登记、普查、核算。完善数据要素流通平台，进一步推动上海建设集合政府间数据联通、政府与企业间数据开放和汇集、企业间数据共享的数据要素流通公共服务平台，推进数据要素一站式管理和服务。明确企业参与数据要素市场责任，建立健全企业分级分类参与数据要素市场的责任和义务，创设以国有企业、行业龙头企业、大型互联网企业为“守门人”，中小企业倾斜扶持的数据要素产业发展规则。协同多方力量参与数据治理，鼓励行业协会、科研院所、高等院校等社会力量积极参与数据要素市场建设，开展数据要素市场相关理论、规则、实践、技术研发，为上海数据要素产业发展提供全方位建设方案。
5. 合规数据安全，构筑数据产业安全屏障
保障数据要素市场安全，推进数据要素市场基础设施建设。建立数据要素市场风险防控机制，分析数据要素市场风险、数据隐私泄露危机、数据交易价格歧视、数据滥用风险等问题，预警数据要素市场风险，防范数据要素市场危机。创新数据安全可信技术开发，依托上海现有大数据、云设施、人工智能等技术基础，积极开发重点行业领域内技术设备互联互通技术标准、操作标准、数据标准和安全标准，推进行业多元异构数据融合开发利用。建设数据合规管理平台，出具数据流通合规凭证，留存数据合规过程数据全记录，设立数据交易举报入口。开发加密数据实时可熔技术，通过对加密数据进行监管、评估与控制，分析加密数据安全等级与安全环境，面对数据泄露实现数据即时熔断，保障数据安全。
（作者许鑫系华东师范大学经济与管理学部教授、博士生导师，上海高校智库主任，叶丁菱系华东师范大学经济与管理学部博士研究生。许鑫教授持续关注新技术、新产业、新业态、新模式等新型经济形态，关心新兴技术治理，本专栏以“产业与治理”为主题，探讨科技创新在经济社会发展中的前瞻性问题。）