美国SEC接连起诉两大加密资产交易所：监管风暴因何而起，释放了什么信号
6月初，美国证券交易委员会接连对两大加密资产交易所提出多项指控，币圈监管风暴加剧。
“未来美国对加密领域的监管走向预计会更加严格，全球加密资产交易领域将走向主流化、合规化、机构化，这是不可逆转的趋势。”中国通信工业协会区块链专委会共同主席、香港区块链协会荣誉主席于佳宁向澎湃新闻分析称。
两起诉讼案件释放出美国对加密货币监管趋严的信号
当地时间6月5日，美国证券交易委员会(SEC)在官网和社交平台宣布，对全球最大的加密资产交易所币安实体及创始人赵长鹏提出13项指控，包括运营未经注册的交易所、经纪交易商和清算机构；在Binance.US平台上提供虚假的交易控制和监督声明；未经注册提供和出售证券等。
次日，美国证券交易委员会(SEC)指控美国最大的加密资产交易所Coinbase, Inc.（下称Coinbase）作为未经注册的证券交易所、经纪交易商和清算机构运营其加密资产交易平台。SEC还指控Coinbase未经注册提供和出售与质押服务计划(staking-as-a-service program)相关的证券。
“近期美国SEC连续对Coinbase和Binance提起诉讼，确实释放了美国对加密货币监管趋严的信号。”于佳宁表示，但这一趋势并非从近期开始，实际上2022年以来，美国已经发布多条政策完善加密资产监管框架。
2022年3月，美国总统拜登签署了《关于确保负责任地发展数字资产的行政命令》。2022年9月，美国白宫发布全球首个综合性的数字资产负责任发展框架，框架包含消费者和投资者保护、促进金融稳定、打击非法金融犯罪、加强美国全球金融系统领导地位和经济竞争力、普惠金融、负责任创新、探索美国央行数字货币(CBDC)等7个方面，旨在保护美国数字资产消费者、投资者、企业，维护金融稳定、国家安全和金融环境。“也就是说，这已经从最高纲领上表达了美国对加密领域监管的态度。”于佳宁说道。
一位行业观察人士向澎湃新闻分析称，以往美国长期对加密货币监管宽松，主要有以下原因：首先，对一些加密货币属于证券还是大宗商品存在争议。这涉及管辖权在美国证券交易委员会(SEC)还是美国商品期货委员会(CFTC)的问题。加密货币行业机构和一些国会议员希望推动国会立法来解决这个问题，比如2022年6月的《Lummis-Gillibrand负责任的金融创新法案》。但以目前美国国会两院、两党的分裂情况，对加密资产立法难以成为共识。其次，加密货币领域创新速度快，很多情况下超过了美国监管机构的反应速度，并且SEC在执法上人力和预算不充裕。此外，还受到加密货币行业机构政治游说的影响。
近年来，加密货币市场动荡不断，多家加密公司接连破产。
上述行业观察人士表示，2022年11月，FTX交易所破产对美国形成了很大冲击，一些美国用户损失惨重。SEC起诉Coinbase和Binance说明，SEC不寄希望于国会立法，而是基于现有法律法规，通过行政部门发起诉讼、司法部门判决形成先例的方式来实施监管。
“从过往的SEC在加密货币领域的案例看，此类诉讼一般耗时较长，SEC不一定都能胜诉，也有可能走向庭外和解。比如，SEC2020年起诉区块链公司Ripple，到现在还没有结束。但需要看到的是，即使SEC诉讼没有到判决阶段，诉讼本身对加密货币行业本身会形成威慑，特别是影响主流机构与加密货币机构合作的积极性。”上述行业观察人士说道。
于佳宁表示，未来美国对加密领域的监管走向预计会更加严格，全球加密资产交易领域将走向主流化、合规化、机构化，这是不可逆转的趋势。随着加密市场的不断增长和日益成熟，监管机构将更加重视保护投资者利益和维护金融稳定，包括更严格的注册要求、合规规定和监管措施的实施，以确保交易所和平台的合法运营，并降低市场风险。此外，监管机构还可能会加强对加密货币的反洗钱(AML)和反恐怖融资(CFT)措施的监督，以减少非法活动和金融犯罪的风险。在监管的推动下，加密行业可能会面临更多合规和透明度的要求，同时也可能出现一些新的监管框架和法规的出台。
指控内容均提及未经注册的交易所或证券
澎湃新闻注意到，在SEC对于两家加密资产交易所的指控中，均有提及其运营未经注册的交易所，未经注册提供和出售证券等。
于佳宁分析称，本次美国对于币安和Coinbase的监管皆来自于美国SEC。今年2月，SEC主席Gary Gensler曾表示，除了比特币以外的几乎所有类型的加密交易都属于在SEC管辖范围的证券交易。“这就代表了SEC对于加密交易的整体监管态度。”
于佳宁指出，SEC的管辖范围是证券市场，但由于加密资产的性质长期以来未被准确定义，因而SEC对加密资产的监管权长期处于摇摆的状态。从根本上说，SEC主要将加密资产分为实用型Token和证券型Token两类，其制定的豪威测试(HoweyTest)是判断一个加密资产属于实用型或证券型的标准。
豪威测试主要有四个要点：是否涉及投入资金；是否是投资到一个共同的企业里面；投资者有获得盈利的期待；是否完全依靠投资者以外其他人的努力。一旦满足这些条件，那么对应的加密资产则将被归属为证券型Token，受美国《证券法》监管。
“本质上除了Gary已表态属于实用型Token的比特币，其他加密资产基本都可能会被归属于证券型Token。一旦按此归类，那么Coinbase和Binance上可供交易的其他资产确实就涉及到注册和监管的问题，这也是为什么SEC对于两家交易所的指控中均提及其运营未经注册的交易所，未经注册提供和出售证券等的原因所在。”于佳宁说道。
上述行业观察人士表示，在加密货币市场，散户可以无需经过经纪人就直接下单交易。加密货币存放在区块链上，也无需类似美国证券存托与清算公司（DTCC）的机构参与。SEC在对Coinbase和Binance的诉讼中认为，加密资产交易所适用《1934年证券交易法》，需要在SEC注册为经纪人、交易所和清算机构，并且这三类机构需要分离。如果SEC胜诉，美国加密货币交易所的法律和组织形态将发生根本变化。
“SEC主席Gary Gensler曾表示，除了比特币以外，所有加密货币都属于证券。如果按照他的立场，比特币以外的加密货币的发行和交易都受SEC管辖。那么，未经SEC许可就向公众发行证券型加密货币的公司和项目，以及未经许可SEC许可就向公众提供证券型加密货币交易的平台，接下来都面临诉讼风险。如果SEC胜诉，美国加密货币市场的参与者数量和流动性将大幅下降。”
两家加密资产交易所被诉后的回应
在被SEC提出指控后，币安和Coinbase很快作出了回应。
6月5日，币安在官网发布博客文章称，我们对美国SEC今日选择起诉币安感到失望。“尽管我们付出了努力，但SEC今天的指控代表他们放弃了与我们的协商，并选择了单方面行动和诉讼。”
币安声称，与其他面临类似诉讼的加密行业项目一样，今天的行动只是众多案例中的一个，委员会决定使用执法和诉讼这种粗暴的手段来进行监管，而不是通过动态复杂的技术所要求的深思熟虑、细致入微的方法。“单方面将某些代币和服务贴上‘证券’的标签，其中甚至包括其他美国主管机构已经主张管辖权的代币，这样做只会让这些问题更加复杂。”
当地时间6月6日，Coinbase的联合创始人兼首席执行官Brian Armstrong在社交平台上表示，美国证券交易委员会没有发布明确的规则手册，而是采取了一种对美国不利的强制监管方式。此前3月，Coinbase已收到过来自监管机构的Wells通知，这是一封在SEC等待采取行动时用以通知的信。当时，Coinbase对其交易所提供的产品进行了有力辩护，并于4月对SEC提起诉讼，要求SEC明确回应有关加密货币监管适用规则的请愿书。
于佳宁表示，上述回应反映了其对SEC指控的不满和对监管方式的质疑。Coinbase认为SEC在加密货币监管方面没有明确的规则，这可能导致不确定性和难以预测的法律环境。同时希望获得明确的指导和规范，以便更好地遵守监管要求并为其用户提供合规的服务。
上述行业观察人士分析称，Coinbase的操作是美国法律体系下的常见做法。“Coinbase肯定不会一开始就认罪。最终是SEC胜出，还是Coinbase胜出，取决于法院判决。”
于佳宁强调，一方面，美国对于加密资产的定义目前的确不够明确。监管机构和法律界对于加密资产的分类和监管框架存在一定的争议和不确定性。SEC在处理加密资产时采取了一种事实和情况导向的方法，通过评估加密资产的特征、销售方式和投资者的期望来确定其是否符合证券的定义。然而，这种评估过程仍然存在一定的主观性和灵活性，导致了对于加密资产的分类和监管标准的不确定性。
此外，不同的监管机构在对加密资产的定义和监管框架上也存在差异。除了SEC，CFTC、金融犯罪执法网络(FinCEN)等机构也参与了加密资产的监管。但正是因为缺乏统一的立法框架，不同机构之间的监管职责和标准可能存在交叉和重叠。
另一方面，加密行业的监管现状本身是一个持续演变的过程。监管机构在处理新兴领域的监管时可能需要时间来制定明确的规则。加密领域具有复杂性和创新性，监管机构需要平衡市场发展和投资者保护之间的利益。尽管Coinbase对监管的要求和质疑有其合理性，但监管机构需要权衡各种因素，并确保市场的合规性和投资者的利益。
“Coinbase的表态可能有助于引起监管机构的关注并推动监管规则的制定，以确保更加健康和透明的加密市场。监管的发展可能需要时间，需要各方之间的对话和合作，以寻求共同的解决方案。”于佳宁说道。