垃圾分类在上海︱生活垃圾分类“上海模式”成效与前瞻
2023年5月21日，习近平总书记回信勉励上海市虹口区嘉兴路街道垃圾分类志愿者时强调，垃圾分类和资源化利用是个系统工程，需要各方协同发力、精准施策、久久为功，需要广大城乡居民积极参与、主动作为。五年前，2018年11月6日，习近平总书记在上海虹口区市民驿站考察时指出，“垃圾分类工作就是新时尚！”
2019年7月，《上海市生活垃圾管理条例》正式施行。澎湃研究所梳理了上海垃圾分类百年历程，并呈现《条例》实施以来，生活垃圾分类“上海模式”的成效、经验、难点，以及就上海生活垃圾分类迈向2.0时代提出建议。
上海生活垃圾分类成效显著
垃圾虽小，却牵着民生，连着文明。《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）于2019年7月1日正式实施以来，上海生活垃圾全程分类体系基本建成，在人民城市建设层面，主要取得了以下四点成效。
一是生活垃圾全量无害化处理成效显著。自《条例》实施以来，上海持续深化垃圾分类长效机制，全市居住区（村）、单位垃圾分类达标率稳定在95%以上，生活垃圾“三增一减”（干垃圾减少，其他三类垃圾增加）趋于稳定，源头减量率达3%。上海生活垃圾已全量无害化处理，实现了原生生活垃圾“零填埋”。
二是末端资源化处理能力稳步提升。全面提升生活垃圾末端设施处置能力，上海现已建成15座焚烧厂，10座湿垃圾集中处理设施，上海生活垃圾焚烧和湿垃圾资源化利用总能力超过3.6万吨/日，生活垃圾回收利用率已达到42%。此外，2022年年初规划新增的7座湿垃圾集中处理设施已有4座开工建设，预计2023年年底生活垃圾回收利用率将达到43%。
三是城市基层社区活力得以激发。以生活垃圾分类为抓手，上海市各基层社区开展了系列宣传推广活动。促进邻里关系和谐发展的同时，更为基层党建工作提供了有力抓手和发力空间，引导居民共建共治共享美好家园。同时，市民的感受度和获得感也持续提高。
四是循环经济理念深入人心。早在2018年，教育部人文社科重点研究基地中国现代城市研究中心、华东师范大学城市发展研究院就编撰了各学龄阶段的《上海市生活垃圾分类知识读本》，推动学生、老师、家长一起学习垃圾分类知识，充分了解循环经济理念。培养市民环保意识的同时，构建了基于“3R”循环经济的社会认同，切实助力上海的垃圾分类工作从“新时尚”变成“好习惯”。
上海生活垃圾分类仍需完善的问题
垃圾分类和资源化利用是个系统工程，需要各方协同发力、精准施策、久久为功。与上海建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市目标相比，上海垃圾分类仍然存在一些需要解决的问题。
一是湿垃圾处置利用能力和资源化利用水平有待进一步提升。上海生活垃圾已全量无害化处理，但在源头管理、源头减量和资源化利用水平方面仍有待加强。部分市民分类投放习惯尚未养成、干湿混投现象有所回潮、居住区误时投放点管理不善等问题时有发生。与此同时，源头减量工作仍存在商品过度包装现象、一次性餐具主动提供等问题。2023年以来，全市城市管理执法系统共发出责令整改通知书8667份，其中依法查处违反生活垃圾分类管理条例的案件6808起。此外，尽管末端资源化处理能力一直在提升，但上海湿垃圾处理能力仍存在阶段性缺口，可回收物回收体系韧性有待增强；市域范围内的可回收物资源化利用渠道仍需补齐，回收主体企业集聚度、规模化程度和服务意识仍有待加强。
二是制度体系与毗邻城市互动合作不够。目前，长三角三省一市在生活垃圾分类方面，存在不同的立法分类和制度差异，如上海的湿垃圾，宁波叫厨余垃圾，杭州叫易腐垃圾，合肥叫餐厨垃圾。表面上看各地根据传统习惯对本地生活垃圾分类做出不同规定，但实则是一种非合作博弈。结果是异地人员流动中的垃圾投放容易出错，增加了老百姓学习和守法成本，也带来了不便。同时，由于系统性、协同性不足，相关产业的规模效应难以形成。上海市现有百余家资源循环再利用领域的专业化企业，其中从事生活垃圾分类可回收物循环利用的企业20余家，如何充分利用长三角区域一体化发展国家战略带来的机遇，壮大企业队伍，建立长三角全域再生资源回收利用体系，仍是需要解决的问题。
三是上海垃圾处理的国际合作尚需深化。作为国际大都市，上海在垃圾处置的各个环节上国际合作不多，这与上海城市发展定位并不匹配。日本国际合作机构（JICA，Japan International Cooperation Agency）在2017年就和菲律宾环境与自然资源部启动了一项为期三年的技术合作项目，帮助地方政府将城市垃圾转化为能源。德国国际合作机构（GIZ，Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit）在城市垃圾处理方面也有丰富的经验。因此，邀请国际权威组织及领先企业及专家参与上海垃圾分类工作，提升上海垃圾分类综合治理水平是值得重视的问题。
四是垃圾突发重大事件应急处置体系不够健全。在城市垃圾治理的过程中，存在着不少安全隐患。2021年8月位于科威特的全球最大废弃轮胎垃圾处理场发生火灾，轮胎燃烧释放大量致癌性气体；同年9月新加坡一垃圾焚化厂发生起火爆炸事故造成一死两伤；2017年3月埃塞俄比亚的垃圾场滑坡事故；同年5月美国华盛顿的核废料处理厂发生紧急事故……这些突发事件均造成了大量的人员伤亡且产生了持续性的负面影响。因此，完善垃圾处理重大事故应急预案，加强演练，是防范上海垃圾重大事故的“必修课”。
深化垃圾处理工作的对策建议
上海作为长三角区域一体化发展的龙头，绿色发展、创新发展、服务人民是中央的战略部署和号召，也是上海垃圾处理工作发展的方向与机遇。面向全球、面向未来的发展方向归根到底是为了回应和满足人民群众对美好生活的期待。为此，在即将到来的《条例》实施五周年之际，建议着重开展以下五方面工作：
一要系统归纳总结，实现从“上海经验”到“上海模式”的提升。上海在践行“人民城市”重要理念，全面开展垃圾分类处理工作方面取得了令人瞩目的成就。但因缺乏系统梳理与归纳总结，尚未真正形成“上海模式”。建议在市人大常委连续四年开展的生活垃圾管理监督检查基础上，进一步开展大调研工作，从法规制度建设、政府政策与措施、社会动员、市民参与、综合效果等方面入手，剖析当前存在的堵点难点问题，尤其是在管理策略、技术优化提升方面。同时，建议将垃圾分类处理工作纳入“上海碳达峰行动方案”，开展循环经济助力降碳行动，健全资源循环利用体系。不断创新突破，形成可复制、可推广的“上海模式”，发挥示范引领作用，为其他城市提供借鉴参考。
二要借力长三角区域一体化发展国家战略，打好垃圾分类协同攻坚战。上海应主动承担起“牵头者”及“协调人”角色，通过与其他三省生态环境厅及各市容绿化部门的通力合作，以联席会议、领导小组等形式，共同研究解决工作堵点难点问题，最大程度争取各地住房城乡建设、发展改革、生态环境、财政等部门以及科教文卫体系统主管部门支持，形成同向发力、齐抓共管的工作格局，真正实现长三角绿色协同发展。建议长三角办牵头，加强三省一市垃圾分类一体化的理念认同，统一生活垃圾分类名称、划分标准和内涵、违法标准和处罚力度。建立长三角垃圾分类网络平台，采用大数据、区块链、人工智能等现代信息技术，来处理和解决难题，通过平台交流信息、分享经验、协调冲突，降低清运成本，提升垃圾处理效率。
三要依托“一带一路”发展倡议，提高垃圾治理的国际合作水平。在垃圾分类处理工作中，无论是管理机构还是产业项目，上海市均可通过国际合作形式积极引进先进处置技术和管理手段，快速有效地提高管理及技术的专业性，充分发挥后发优势。更要充分激活垃圾处理的市场活力和产业潜力。依托国家一带一路发展战略，尤其是海外园区的建设工作，形成垃圾处理的跨国联盟。将“垃圾处理厂”建到“一带一路”上，并依靠技术革新，将各种类型的专业垃圾处理工厂按工序进行全面整合，实现设备或生产环节共享、物流和销售渠道共享，建立垃圾交易信息平台，使得资源在联盟内循环再利用。
四要完善垃圾重大突发事件应急预案，确保城市安全运行。在垃圾分拣、收集、运输及处理的各个环节中均有可能发生危害公共安全的突发事件。市、区绿化市容部门应当尽快编制应对突发事件应急预案，结合市容环境卫生专业领域的特点，明确突发事件种类与级别、组织指挥体系与职责、预防预警机制、处置程序、保障措施、人员防护、物资装备与调用等内容。建立健全突发事件应急处置机制，并组织演练。与此同时，建议尝试利用“天网”系统对组织机构及个人的垃圾分类处理行为进行全方面监控，收集并分析垃圾处置过程中的危险信息，对风险进行评估，对可能发生和可以预警的突发事件及时纠正和警示。
五要发挥基层党组织战斗堡垒作用，提升居民深度参与垃圾分类的积极性。“人民城市人民建，人民城市为人民”，垃圾分类及处理工作离不开人民群众的广泛参与。近日习总书记在给上海垃圾分类志愿者的回信中强调，垃圾分类和资源化利用是个系统工程，需要各方协同发力、精准施策、久久为功，更需要广大城乡居民积极参与、主动作为。建议充分利用新时代党建新契机，发挥社区党组织战斗堡垒作用，进一步扩大上海市政府相关信息发布范围，建立并完善民意表达渠道和参与机制。在后期评估中重视人民意见，通过购买服务，委托权威独立第三方机构开展系统评估，为实现人人机会均等的目标提供可靠支撑。同时，以居民区为单位，以精细化管理为原则，动态优化调整源头投放和回收利用管理方式及内容，优化“一小区一方案”，不断提升社区基层治理能力，推动垃圾分类成为低碳生活新时尚，在更大范围开花结果，真正形成以“社区”为主体的具有中国特色的垃圾分类新模式。
作为全国第一个全面系统开展生活垃圾分类的城市，人民城市理念首创地的上海始终以建设满足人民对美好生活向往、实现“共建、共享、共治”的全球城市为己任，不断号召引导全社会人人参与，携手开展垃圾分类，共建“美丽上海”。
（作者曾刚系教育部人文社科重点研究基地·中国现代城市研究中心主任、长三角区域一体化研究中心/曾刚工作室主任、上海城市发展协同创新中心主任、华东师范大学城市发展研究院院长、终身教授；易臻真系华东师范大学城市发展研究院副教授）