同衡学术讲堂 | 杨浚：北京控制性详细规划的探索与实践
原创 详规中心 总工办 清华同衡规划播报
导读
4月24日，由清华同衡总工办和详细规划研究中心特别邀请北京市规划和自然资源委员会党组成员、副主任杨浚做题为“北京控制性详细规划的探索与实践”的学术讲座。
近几年，杨浚主任以统筹推动新版北京城市总体规划落地实施为目标，主持开展北京国土空间规划体系构建，形成了新时代推动北京国土空间规划重构的制度框架，在规划组织编制实施、城市体检评估、超大城市空间治理等方面进行了有益探索和规划实践。
恽 爽清华同衡副院长、详规中心主任
首先，十分荣幸邀请到杨主任来同衡做这次学术交流。我知道对于常年扎根在北京做项目的同事们来说，对杨主任都是很熟悉的。早年从北京06版控规编制开始，杨主任从规委详规处到丰台规划局，再回到自然资源委，现挂职于自资部国土空间规划局任副局长，她在一线管理工作多年，拥有丰富的实践经验。杨主任此次分享的内容不仅限于技术层面，更多的是想让大家了解在新版北京总规编制过程中，搭建出的一套框架体系和配套管理制度。并且在新总规背景下，探索构建出的一条详细规划创新技术实施路径，它是有效支撑首都高质量发展的创新规划方法。
以下为讲座主要内容：
杨 浚北京市规划和自然资源委员会党组成员、副主任
一、前言
2017年9月13日，中共中央、国务院批复了《北京城市总体规划(2016年-2035年)》，为北京未来发展明确了战略定位、城市空间结构和发展目标，确定了北京未来发展的蓝图。五年来，伴随着国家“多规合一”改革进程，北京密切关注着国家层面的体系构建并努力与其衔接，按照中发[2019]18号文件要求，以实施总规为统领，构建了北京“三级三类”国土空间规划体系，陆续组织编制了分区规划、控制性详细规划和乡镇国土空间规划等一系列规划。
讲座现场二、北京规划传导体系
1. 总体规划阶段：以空间约束倒逼发展方式转型
新版北京城市总体规划，最大特点是“减量约束”，最终的目的是以资源环境承载能力为底线倒逼发展方式转变、产业结构转型升级和城市功能优化调整，实施人口规模、建设规模双控，切实减重、减负、减量发展。
在编制层面上，采用“目标管理”+“指标管理”的方式，以城市战略定位、城市空间布局和市域绿色空间结构为目标，划定底线约束条件，框定城市未来发展规模天花板，通过底图叠合、指标统合、政策整合，形成了指导首都未来长远发展的一本规划、一张蓝图、一套机制。在实施治理中，采用“任务清单”+“行动计划”的方式，将总规目标指标分解到各区各部门，带动一系列专项行动和任务，集全市之力共同推动总规实施。在监督保障上，采用“一年一体检，五年一评估”，对总规实施和城市发展情况进行实时监测、定期评估、动态维护，通过对总规各项指标的评价管理，确保总规确定的各项目标得到落实。
2. 分区规划阶段：以空间统筹促进治理体系和治理能力提升
总规之后，北京市组织编制了14个分区规划，最大的特点就是“多规合一”。最终目的是把各方思想统一到落实总规战略发展目标上、统一到落实新发展理念的要求上。
在编制层面上，采用“用途管制”+“单元管理”的方式，通过划定11类国土用途分区和215个规划单元，以条带块、以块统条，落实和传导了总规的各项指标，确定了各区差异化发展方向，形成了分区规划一张矢量图，成为各区空间发展指南和各类开发保护建设活动的基本依据。在实施治理中，采用“规则管控”+“动态维护”的方式，统筹建设与非建设全域全要素空间管控，重点推动山水林田湖草沙系统治理，建立了“1+X+N”的实施管理体系框架。在监督保障上，采用一张图动态维护工作机制，构建了内在统一、责权清晰、科学高效的空间治理框架，推动北京市空间规划从规划管理向空间治理、从目标蓝图向矢量数据的数字化转型。
3. 乡镇规划阶段：以空间融合促进绿色发展支撑乡村振兴
目前各区正在组织编制乡镇国土空间规划，最大特点是“全域全要素”。乡镇规划需要传导落实分区规划、统筹优化村庄规划、承接保障专项规划，以镇域为基本单元链接城市与乡村，有效促进空间融合、绿色发展。
在编制层面上，采用“片区统筹”+“准入管理”的方式，将全市乡镇规划单元划分为四类片区，分类施策，差异化引导，并落实“约束指标+分区准入”的管理要求，明确各片区的正负面清单和约束性指标。在实施管理中，采用“综合整治” +“动态深化”的方式，统筹安排全域土地综合整治的目标任务、实施标准、重点区域、资金保障等，并预留指标按需落位，不断动态深化全域全要素规划管控要求。在监督保障上，采用“实时跟踪监测平台”+“非建设空间统筹治理”，对生态保护红线、永久基本农田、耕地保有量、林地规模进行实时跟踪监测，并建立非建设项目统筹机制，支持社会资本参与生态保护修复。
4. 详细规划阶段：以空间协同促进可持续高质量发展
为了进一步传导总体规划、分区规划的管控要求，北京正在组织编制控制性详细规划，最大的特点是时空统筹、刚弹结合、编管一体。
在编制层面上，采用“图则管控”+“导则管理”的方式，将全市集中建设单元细分成1372个规划街区，将总规、分区规划的目标指标和底线约束要求从“市”“区”进一步传导到“街道”“社区”，形成一个街区、一套指引、一本规划。在实施管理中，采用“按需深化”+“动态运行”的方式，根据实施需求滚动编制规划，使原有的“反复调整规划”进阶为“不断推进规划”，并在动态发展过程中推进规划事权下放，有效促进空间资源的统筹平衡、集约利用、高效配置、合理投放。在监督保障上，采用“即时性的预警监测平台”+“规划引领下的项目生成机制”，依托国土空间信息系统，以规划街区为基本单元，对市区规划实施情况进行实时监测、动态预警。
总的来看，北京目前已经逐步形成了一套从总体规划到分区规划再到乡镇国土空间规划和控制性详细规划的逐层传导、逐级深化的国土空间规划体系，并在每一个规划层级都探索构建了从规划编制到规划实施，再到监督保障的全周期闭环空间治理模式，建立了一套持续丰富的过程管控规则，实现了传统规划从技术性文件向完整制度设计的转型。
三、北京控规探索实践详细规划是对具体地块用途和开发强度等做出的实施性安排，是开展国土空间保护开发活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、开展各项建设等活动的法定依据。
传统控制性详细规划是静态终极蓝图式的规划，使得空间供给对时间变量缺少包容；自上而下“一刀切”式的指标分配和空间传导，使得资源统筹和多元主体缺乏沟通；从理想空间形态出发进行空间布局和资源分配，使得空间规划和经济社会发展之间缺乏互动；以往工业化、标准化的空间供给方式，没有针对最核心的建设用地和建筑规模等控规指标分配建立起更为周密的推演方法和核算逻辑，对区域市场需求容量和土地供应方式之间的关系研究不够，对市场规律深入把握以及按市场化机制组织策划项目推动实施的主动引导能力不足，对政策法规、区域统筹、成本核算、社会效益、支撑条件、政策配给、实施路径等方面进行综合研究不足。
针对以上问题，北京这一版的控规编制提出了新的工作思路：一是从“空间”规划转变为“空间+时间”的全域全周期规划，有效发挥国土空间规划的公共政策和制度框架作用。二是从单一技术型规划变成“综合多个维度”“统筹多元诉求”的综合性规划，将“多规合一”向实施治理纵深推进。三是规划管理人员自身要从“守门员”转变为“引导员”“监督员”，依托国土空间规划一张图，推动规划事权下放，并有效解决“下放”“承接”“兜底”问题。按照坚持目标和问题导向、强化实施和运行导向、强调全周期治理逻辑的工作目标，积极探索实践，推动了控规方法创新，具有以下几个特点：
特点一：时空统筹
空间维度上，与行政管理事权对应，全域划定规划单元和规划街区，将总规的大目标、分区规划的中目标，再到乡镇街道以及社区的小目标，构建了从“市”到“区”再到“街镇”“社区”的规划传导体系，强调规划事权与行政管理权责一致，形成一级政府、一级规划、一级事权，再通过将城镇开发边界内1372个街区细化分为“三大类”“四小类”进行差异化的空间引导。
时间维度上，与规划实施进程同步，将城镇开发边界内控规分为街区指引、街区控规和规划综合实施方案三个阶段，改原来一次性控规编制到地块为先到街区深度，再根据实施需要编制规划综合实施方案深化到地块深度。其中：街区指引作为承接总规、分区规划各项目标指标、刚性约束要求的细分单元，是编制街区控规的条件和依据，目前已经实现了空间全覆盖并上线试运行；街区控规作为深化实施的依据，目前正在聚焦“十四五”期间重点发展地区有序开展编制；规划综合实施方案统筹综合了原城乡规划中的修建性详细规划、土地入市前土地出让方案、项目投资可行性方案等内容，在有近期实施计划和建设安排前启动编制，编制后直接成为入地入市、项目许可的依据。
编制时序上，在街区指引为全域用途管制夯实基础的前提下，街区控规和规划综合实施方案采取“按需深化”和“动态运行”的方式，其中：“按需深化”即根据实施需求滚动编制，使原有的“反复调整规划”进阶为“不断深化规划”，做到空间资源供给与需求精准匹配，从而有效解决了传统控规频繁调整的问题；“动态运行”即在动态发展过程中推进规划事权下放，通过构建“市级主导、区级主责、动态监管”的规划管理机制，让各区政府在区域层面统筹空间资源配置与经济发展、民生保障、环境保障、社会和谐等方面的关系，实现空间规划与发展规划的协同有效，促进空间资源的统筹平衡、集约利用、高效配置、合理投放。
特点二：刚弹结合
在街区指引层面，实行总量管控、动态监测。一方面强化空间维度的刚性传导，以街区为单元对上位分区规划确定的规划单元中的人、地、房、三大设施等刚性指标进行细化分解，形成各街区的基础底账，作为各区开展街区控规编制的基本依据。另一方面加强时间维度的实施引导，包括：将所有街区分为建设主导街区、生态复合街区、战略留白街区三大类，依据主导功能加强对街区资源合理利用的类型引导；将建设主导街区细分为统筹治理、存量更新、优化完善和动态引导四小类，依据街区实施率对建筑规模投放进行情景引导；选择典型存量街区、增量街区打样，进行规划方法的差异化引导。
在街区控规层面，实行按需编制、滚动修编，以主导功能和街区总量管控替代以往单个地块指标管控，聚焦规模总量管控、主导功能分区、用地结构优化、强化系统支撑、空间品质提升、统筹推进实施等六个方面，分别提出街区刚性管控要求和地块弹性引导内容，是编制规划综合实施方案的规划依据。
特点三：编管一体
通过系统构建新型控规管理制度，以规划精准实施和有效运行推动控规制度创新，建立了“五个一”成果框架，包括一套街区指引，一套街区控规，一个管理办法，一套管控规则，一个实施监督系统和预警监测平台。其中：控规管理办法重点解决控规怎么编，怎么批，怎么实施，怎么运维，怎么保障的问题，明确了区政府是控规编制和实施的主体，提供了不同情形的规划实施路径。配套管控规则中，用地分类指南重点打通调查与规划的数据口径，为空间资源流动情况的动态监测提供了可能；用地功能混合管理办法分三个阶段、三种情形，对三类主体持续释放弹性；建筑规模管理办法创新提出“募”“投”“管”“退”的流量规模管理思路，用时间维度充分的弹性释放有效支撑空间维度严格的刚性传导。依托详细规划一张图预警监督系统开发了规划查询、规划质检、实施监测和规划评估等模块应用程序设计。
总的来看，北京控制性详细规划经历了一个逐步探索完善的过程。如果把北京控规比作一个“人”的话，那么北京控规探索的过程，就是这个人从“本我”到“自我”进行自我完善和进阶的过程，或者是从“本性”向“社会性”过渡的自我跃升的过程，是一个跳出技术逻辑、放下技术执念的过程，是一个接纳更多考量、融入更大环境的过程，也是一个置身于多元关系和变量之中，找到更合适位置并与整个环境和谐相处的过程。四、国家层面详细规划改革思路
详细规划要传导落实国土空间总体规划，要融入国家治理体系，要与发展规划做好衔接。在空间维度上，要从建设单要素转变为全域全要素；时间维度上，从静态目标式转变为动态全周期全时空；实施维度上，从单一规划手段转变为谋划、策划、规划、计划的制度集成；治理维度上，从空间管控转变为以人民为中心的空间治理和公共治理政策方法。新时期详细规划要落实生态文明建设要求，明确新时代新规划价值导向；要深化“多规合一”改革，满足高质量发展要求；要适应“数字化”治理转型要求，不断提升空间治理效能。
在此背景下，自然资源部印发《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发[2023]43号），为下一步全国开展详细规划指明方向，同时鼓励地方结合实际进行大胆探索，也为各地创新实践留足了空间。其主要内容，一是强调了详细规划的法定作用和政策属性；二是分区分类推进详细规划编制；三是强化提高详细规划的针对性和可实施性；四是城镇开发边界内存量空间要推动内涵式、集约型、绿色化发展；五是城镇开发边界内增量空间要强化单元统筹，防止粗放扩张；六是从发挥城市设计设计作用、强化规划标准导向性作用和推动数字化管理转型三个方面加强详细规划编制管理的技术支撑；七是加强详细规划组织实施。下一步，在积极推动详细规划编制、整体搭建全国国土空间详细规划用途管制一张图框架基础上，各地还要进一步推动建立“多规合一”详细规划管理平台和制度框架，建立“部-省-市-县”上下互动的规划实施监督体系。而且，新形势新要求下，详细规划需要转型，规划管理工作者和规划师们也同样需要转型，不论是从自身定位到自我认知，从思维方式到工作模式，从技术方法到技术手段等，还有很多工作需要我们去推动、去探索……
讲座现场及观众提问排版｜李刚
原标题：《同衡学术讲堂 | 杨浚：北京控制性详细规划的探索与实践》