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澎湃研究所

欧美达成贸易框架协议的意料之外和情理之中

高旭军/同济大学德国研究中心研究员、法学院教授

2018-08-02 18:32  来源:澎湃新闻

当地时间2018年7月25日,美国总统特朗普和到访的欧盟委员会主席容克在白宫共同会见记者时宣布,美国和欧盟已就缓和当前紧张的贸易关系达成协议。视觉中国 图
2018年7月25日,欧盟委员会主席让-克洛德•容克(Jean-Claude Juncker)在美国华盛顿与美国总统特朗普进行会谈。会谈十分成功,仅仅经过约两个小时,欧美两位领导人便宣布达成如下共识:
第一,双方同意就除汽车以外的工业产品建立“零关税”和“零补贴”自贸区进行谈判,谈判期间美国不对欧盟汽车征收惩罚性关税,已经对钢铁和铝征收的惩罚性进口关税也将中止执行;第二,欧盟承诺增加进口美国液态天然气的数量和“大量大豆”;第三,双方承诺将共同致力于推动世界贸易组织进行改革;第四,商讨欧美技术标准的融合问题。本文将上述共识简称为“欧美贸易纠纷和解框架协议”。
特朗普对这一协议十分满意,认为7月25日是“自由贸易”和“公平贸易”的胜利之日,他不仅宣称“美欧已经共同进入了一个友谊的新时代,商贸合作更加密切、互利共赢的新时代”,而且明确表明,欧盟不是美国的“敌人”,而是美国的“盟友”。
一、令人意外的欧美贸易和解框架协议
在容克赴美与特朗普会谈之前,对容克能否与特朗普达成消除美欧贸易战升级的协议,欧盟方面反映十分低调,欧盟官方在媒体上未作任何高调的预测,而仅仅公布了容克访问美国并与特朗普进行会谈的事实。欧洲媒体对容克访美前景的预测更是悲观。德国《明镜周刊》网络版“明镜在线”(Spiegel Online)2018年7月25日报道称,即使最乐观的欧洲人也不会相信协商能取得成功。
因此,欧盟方面普遍担心:如果容克访美失败,美国很可能对欧盟汽车征收惩罚性关税,欧盟也应该会采取反制措施。如果这样,这必然使本已十分紧张的美欧关系变得更加紧张。容克通过一天的访问就与特朗普达成了原则性的和解协议,将迫在眉睫的、有可能升级的欧美贸易战消弭于无形,不仅让欧盟及其成员国喜出望外,而且也让整个世界十分震惊。
总之,欧美迅速达成贸易纠纷和解框架协议出乎常人的意料。仔细分析,常人对此感到意外,并不奇怪,因为协议内容与特朗普此前对欧盟及其成员国的态度相比,有太大的反差。
首先,特朗普的“零关税、零补贴”方案与其一贯持有的“反对自由贸易”政策相矛盾
如果我们认真回忆特朗普近期有关贸易政策的言论,应该可以确定:他从未在任何场合认真地阐述过其“零关税、零补贴”自贸区方案。实际上,他总共只有两次提到这一设想。第一次是于今年6月在加拿大举行的西方七国(G7)首脑峰会期间,第二次是在7月25日容克赴美途中,他通过其推特表达了这一意思。
相反,他给人留下的反对“自由贸易”的印象却十分深刻。在总统竞选过程中,他宣称《北美自由贸易协定》是美国签署的最差协议;他出任总统第一周内签署的第一道行政命令就是退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP);2017年1月,特朗普新任命的国家贸易委员会主席彼得•纳瓦罗(Peter Navarro)宣称,德国让欧元进行大幅度贬值,以此剥削美国和欧盟的其他盟友,并且宣称《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》(TTIP)谈判已经死亡。
这样一位有着强烈“反自由贸易”印记的总统,在不经意间随意抛出了一个“零关税、零补贴”自贸区的概念,有谁会相信这是特朗普的真实意图呢?欧洲人当然注意到了特朗普的这一表述,但在欧洲人看来,特朗普的这一说法十分不可信,他之所以提出这一建议,不过是为了争取获得美国国内民众的支持,是为了在今年11月举行的中期选举中争取选票。
其次,特朗普的“零关税、零补贴”方案与其“敌视”欧盟的态度相矛盾
从特朗普出任总统以来的言行看,他对欧盟这个美国重要的军事和经济盟友并不十分友好,甚至持有“敌意”,具体表现在以下四个方面。
其一,特朗普首先挑起与欧盟的贸易战。在美国一再威胁要对包括欧盟在内的钢铁和铝制品征收惩罚性关税后,尽管欧盟代表一直在与华盛顿进行沟通,试图寻求解决方案,但特朗普不顾正在进行的谈判,依然决定从2018年6月1日起对从欧盟进口的钢铁征收25%的进口关税,对铝制品则征收10%的进口关税。这使得欧盟被迫于今年6月22日采取相应措施,决定对价值约32亿美元的美国商品征收25%的报复性关税,商品涉及威士忌、烟草,哈雷、戴维森摩托车和花生酱。据英国广播公司报道,欧盟对鞋类、某些类型的服装和洗衣机等精选商品征收50%的税。
其二,“怠慢、侮辱”欧洲盟友。在2018年6月8日至9日于加拿大举行的西方七国(G7)首脑峰会上,特朗普不仅迟到早退,更是在参与峰会的其他国家首脑表示有意共同签署一个“旨在消除美欧贸易纠纷”的共同声明时,毫不留情地予以拒绝。在德国媒体看来,特朗普在G7上的行为不仅是对G7其他盟友的不尊重,而且是对这些盟国首脑的蔑视。
这种蔑视也反映在北约首脑峰会上。在7月11日至12日于比利时首都布鲁塞尔举行的北约峰会上,特朗普不仅直言不讳地公开指责德国与北约的对手俄罗斯进行能源合作,购买俄罗斯的石油和天然气,由此成了俄罗斯的“俘虏”;同时傲慢地指责北约其他成员国尤其是德国的国防开支过低,要求北约其他欧洲盟友必须限期将其防务开支增加到国内生产总值的2%。
其三,对欧盟采取“分化和敌视”政策。众所周知,特朗普政府是英国脱欧的坚定支持者。不仅如此,他还试图说服其他国家脱离欧盟。德国《法兰克福汇报》(Frankfurt Allgemeine Zeitung)2018年6月29日引用美国《华盛顿邮报》报道称,在今年4月法国总统马克龙访美期间,特朗普曾经向马克龙提出这样一个居心不良的问题:您为什么不让您的国家脱离欧盟?为了促使马克龙接受其建议,特朗普甚至向马克龙建议,美国可以和法国签订一个条件比现有美欧协定更加优惠的双边贸易协定。
除特朗普自己,其团队成员也公开支持特朗普的这种策略。据德国《时代报》(Zeit)2018年6月6日报道,美国新任驻德大使、特朗普密友格雷内尔(Richard Allen Grenell)今年6月初接受美国右翼媒体“布莱巴特新闻网”(Breitbart)专访时公开宣称,他将支持“保守派”反对精英统治,反对欧盟一体化。
今年7月访英期间,特朗普更明确宣称欧盟是美国的敌人,因为欧盟通过不公平贸易损害美国的利益。
其四,向欧盟和北约的对手俄罗斯抛出橄榄枝。在今年6月于加拿大召开的G7峰会上,特朗普曾建议,将G7改为G8,邀请俄罗斯总统普京参加首脑峰会,这一建议遭到了德国总理默克尔的明确反对。但特朗普并不罢休,于今年7月16日与普京在芬兰首都赫尔辛基见面。更加重要的是,他和普京两人在不带顾问和助手而只带翻译的情况下进行了二人秘密会谈,时间长达2个小时。事后特朗普在其推特上称会谈取得了伟大的成功,并有意邀请普京于今年秋天访问美国。
基于特朗普以上种种言行,欧盟各界均担心,为了实现其“美国优先”计划,特朗普不仅独自谋划如何削弱欧盟这一强劲的“竞争对手”,甚至有可能与俄罗斯达成某种秘密协议,损害欧盟利益。正因如此,欧盟没有一位政治评论家能够预测到,容克访美能够与特朗普达成避免贸易战的框架协议。
二、特朗普对欧盟做出了重大让步
特朗普不仅出人意料地与容克达成了避免美欧贸易冲突升级的协议,更让人吃惊的是,这一协议是在特朗普对欧盟做出了重大让步的条件下达成的。
美国的让步主要体现在两个方面:其一,在谈判期间,暂时停止对欧盟汽车征收报复性关税,尽管特朗普此前已经多次宣布这一计划;其二,在谈判期间,暂时停止对欧盟出口到美国的钢铁和铝制品征收惩罚性关税。或许有人会说:为此,欧盟不是也承诺要进口美国的大豆和液态天然气吗?而且要与美国启动“零关税、零补贴”的自贸区谈判吗?为什么这依然是美国对欧洲所作的重大让步呢?这些质疑有一定的道理,但笔者依然认为这一和解协议是特朗普向欧盟送的一份大礼,是对欧盟所作的重大让步。
首先,容克所作的购买美国大豆和液态天然气的承诺不仅比较原则,而且比较模糊。一方面,欧盟委员会或其他欧盟机构自己不可能进口美国大豆和液态天然气,因为它们既没有此种必要,也并没有专门进口这些货物的资金;另一方面,欧盟也不可能通过行政措施强迫其成员国的进口商多采购美国大豆和液态天然气。所以,欧盟方面认为,容克所作的承诺并不是一个真实的承诺。
那么,为什么容克敢于答应特朗普的相应要求呢?这与欧盟对能源需求和大豆价格走势的判断有关。
欧盟是世界上消耗能源最多的地区之一,每年本身需要进口大量能源,尤其是作为清洁能源的液态天然气。虽然欧盟不能强制其成员国的能源公司采购美国的液态天然气,但是欧盟能够采取一些具体鼓励措施,推动企业建造更多的液态天然气港口等基础设施。实际上,欧盟成员国多年来已经制定了这样的计划。一旦美欧之间的贸易纠纷和解框架协议得以实施,欧盟自然可以降低进口美国液态天然气的成本,也使得美国天然气在欧盟更具竞争力。
在大豆问题上,欧盟预计美国大豆的价格必然会大幅度下降,因为在中美贸易纠纷中,中国政府决定对美国的大豆征收惩罚性关税,中国进口美国大豆数量已经开始大幅度下降。这样,欧盟进口商便可以在较低的价位进口美国大豆,从而有了更多获利空间。此外,欧盟也会修改其复杂繁琐的规范农产品进口的法律法规,简化进口商进口美国大豆的手续,进一步降低其进口成本。欧盟相信,尽管“多进口美国天然气和大豆的约定”不是一个正式的承诺,但是通过上述措施,欧盟成员国的进口商和能源企业会自愿多买美国大豆,多进口美国天然气。这样,欧盟方面能履行这一“非正式的”承诺。
其次,欧盟虽然承诺与美国启动“零关税、零补贴”自贸区的谈判,但这并不是欧盟对美国所作的让步,因为欧盟本身并不反对建立“零关税”自贸区,相反,欧盟是建立“零关税”自贸区的践行者。欧盟于2013年便与日本启动了《日欧自贸区协定》的谈判,经过5年多的商讨,双方终于在今年7月17日签署了《日欧自贸区协定》,这是欧盟有史以来签订的最大的自由贸易区协定。
据此,欧盟和日本将逐步取消两国之间现有的99%的关税,这样就基本上实现了零关税。不仅如此,协定还涉及妨碍进口产品在国内销售的非关税措施的废除问题。协定规定:双方均需废除要求对方产品在本国进行测试、认证的规定。据此,欧洲公司在将其产品出口到日本后,不必再按照日本规定先进行额外的测试、认证或标签;相反,它们可以直接在日本市场上进行销售。
第三,自2013年以来,欧盟和美国一直在进行TTIP谈判,该协定本来就涉及自由贸易问题
由上可知,是特朗普政府自己冷冻TTIP谈判的。承诺与美国就建立“零关税、零补贴”自贸区问题进行谈判,并不是欧盟对美国所作的让步,而是欧盟本身的需求。
更重要的是:美国决定对欧盟钢铁、铝和汽车暂不征收惩罚性关税,这是一个现实的决定,会对欧盟钢铁、铝和汽车的出口产生立竿见影的影响;而欧盟承诺与美国启动自贸区谈判,这是对未来的承诺,其实际经济效果必须等欧美自贸区协定签订以后才能产生。
所以,容克和特朗普达成的欧美贸易纠纷和解原则性协议,是特朗普对欧盟所作的巨大让步,是对欧盟送出的一份大礼包
三、为什么说特朗普的“让步”在情理之中
那么,在持续对欧盟采取“敌视”、强硬的贸易政策背景下,特朗普为什么突然对欧盟做出如此大的让步呢?这是一个值得国际问题专家思考的问题。
欧洲媒体一般认为:特朗普是迫于国内政治斗争的压力,在万般无奈下才调整其对欧盟贸易政策,并对欧盟做出让步的。这一观点有一定的道理,因为由于美国与中国进行贸易战,中国对美国农产品征收惩罚性关税,使美国农业遭受损失。所以,美国国内对特朗普贸易政策的批评声日益高涨。即使在共和党内部,对特朗普不满的声音也越来越多,指责特朗普不分“敌友”,随意征收惩罚性关税的政策。而即使特朗普已经宣布,美国政府将对美国农民提供120亿美元的资金资助,也没有平息党内对他的不满。
另外,特朗普对进口钢铁和铝制品征收惩罚性关税的政策同样带来了严重的后果。几乎在特朗普会见容克的同时,美国汽车业人士表示,美国汽车业也遭受了重大打击。由于原材料成本上涨,通用汽车下调了其盈利预测,福特和菲亚特克莱斯勒(Fiat Chrysler)报告称,由于美中贸易冲突,它们在中国的业务已经遭遇困难,美国汽车公司的股票也大幅度下跌。
基于以上因素,美国国会讨论了总统在贸易问题上的决策权是否过大的问题,参议院严厉批评特朗普在贸易问题上采取的保护主义政策,甚至警告特朗普,贸易保护主义政策有可能带来经济大萧条。两次世界大战期间,世界经济便出现了大萧条,而闭关锁国的贸易政策是其中一个重要原因。
面对上述不利局面,特朗普迫切需要用一场贸易政策谈判方面的胜利来获取共和党内外的支持。
但笔者并不认同上述媒体看法。笔者认为,建立“零关税、零补贴”自贸区的方案本身是特朗普“美国优先”政策的一个组成部分。特朗普是一个有野心、有抱负、有手段的政治家,也是一个善于谋划布局的老手。“美国优先”并不仅仅是特朗普的一个竞选口号,也不是一个空洞的美国梦,而是特朗普设定的、在其总统任期内应该实现的政治目标。为了实现这一目标,特朗普也制定了相应的计划。这一计划至少包括以下两方面的内容:
其一,在美国国内实施降税计划。这一计划已经从2018年1月1日开始落实,主要内容是将企业所得税税率从35%降至21%。通过这一降税计划,特朗普有意将到海外投资的美国企业和外国资本吸引到美国,在美国投资设厂,从而重振美国的制造业。
其二,与第三国签订“零关税、零补贴”的自贸区协定。这是十分必要的,因为在美国制造业得以恢复的情况下,美国产品必然会极其地丰富,尽管美国市场容量很大,但毕竟有限。为了真实实现“美国优先”,特朗普必须设法将美国产品销往世界各国。而要做到这一点,最好的办法便是与其他国家签订“零关税、零补贴”的自贸区协定。因为这样,由于美国企业税税率较低,在其他国家不减轻其企业税赋的情况下,美国产品生产成本通常会低于其他国家的同类产品,因而也更具市场竞争力。通过“零关税、零补贴”的自贸区协定,美国产品便可以顺利销售到世界各地,由此也可打压其他国家同类产品的制造业。
可见,打造“零关税、零补贴”的自贸区,是要为美国产品寻找有利的销售市场,是特朗普实现“美国第一”目标的重要一环。
不可否认,美国国内压力在促使特朗普对欧盟做出让步方面也起着一定的作用,但更具有决定性意义的因素是:建立“零关税、零补贴”的自贸区方案本身,是特朗普“美国优先”政策的一个组成部分。在成功实施国内降税计划后,特朗普就开始布局构建其“零关税、零补贴”的自贸区网。在这一政策转变中,特朗普露出其真容:他不再是反自由贸易的斗士,而成了所谓“公平自由贸易”的推崇者
四、美欧达成自由贸易协定还需时日
尽管由于特朗普身上有着明显的“反自由贸易”和“敌视欧盟”的印记,其不经意间提出的“零关税、零补贴”没有引起国际间绝大多数专家的注意,但还是被国际政治经验十分丰富的默克尔和容克等欧盟政治家准确地捕捉到了,并提出了自己恰当的应对方案。这样,容克和特朗普才能顺利达成解决欧美贸易纠纷的原则性框架协议。据此,双方将签订一个以“零关税、零补贴”为基础的自由贸易区协定,但这样一个协定的达成,不可能一蹴而就,通常需要数年的时间。
首先,欧盟成员国是否都会支持容克从华盛顿带回来的方案,依然是一个问题。据报道,在容克出发之前,他已经就其谈判方案与德国总理默克尔、法国总统马克龙和其他欧洲政府首脑进行了沟通,征求了他们的意见。但带回的方案未必完全与容克和欧盟成员国首脑相咨询的方案一致。尽管贸易协定的谈判由欧盟委员会负责,但成员国的支持依然必不可少。
就德法态度来讲,两国对欧美贸易纠纷和解框架协议的反应并不完全相同。默克尔总理表示了由衷的欢迎,称“德国将继续支持欧盟委员会就‘零关税、零补贴’自贸区协定问题与美国进行谈判,达成协议”。相比之下,法国的反应比较冷淡。尽管法国经济和财政部长布鲁诺•勒梅尔(Bruno Le Maire)表示,欢迎欧美双方重新坐回到谈判桌上来,但他也明确表示,谈判必须在明确的基础上进行,而且未来的谈判既不得涉及法国的农业,也不得涉及非关税贸易壁垒,而补贴应该属于非关税贸易壁垒的一种。
可以预料,由于欧盟各个成员国的工业和制造业水平不同,工业产品的竞争力有很大差异,与美国签订的“零关税、零补贴”自贸区协议对各成员国工业、制造业和国民经济产生的影响也会有很大差异,所以,欧盟需要拿出足够的时间与各个成员国进行沟通,协调它们之间的不同态度。这不是一件轻易完成的任务。
其次,“零关税、零补贴”自贸区协议涉及的商品众多,内容复杂。目前双方大致约定的商品为工业产业(汽车除外)、化学品和药品。除了就工业产品的关税进行谈判,欧盟和美国还希望就服务贸易实施“零关税、零补贴”问题进行谈判。此外,它们还有意协调各自的技术标准,以推进标准的统一,从而促进双边贸易。但谈判不会一蹴而就,因为不仅工业产品本身数量众多,而且这些产品均涉及各国的产业,未来的自贸区协定条款会严重影响到这些产业的生产和发展,谈判自然十分艰难,因而也需要双方拿出诚意和耐心来进行磋商。
或许有人认为,因为美欧双方有不同的利益诉求,而且欧盟成员国内部也会有不同的要求,所以,谈判不会成功。笔者并不认同这一观点。笔者认为,美欧肯定会克服重重困难,最终取得自贸区谈判的成功,日欧成功签订自贸区协定已经证明了这一点。而且,出于为美国工业产品更快寻找国外成熟销售市场的目的,特朗普会努力推动谈判的进程,欧美自贸区谈判应该会加速。
责任编辑:李旭 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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