赛迪智库｜欧盟及德国中小企业创新政策对中国的启示
德国作为全球支持企业创新发展的代表性国家，现行政策有颇多可借鉴之处。欧盟委员会统计显示，在2000多家中型全球领导企业中，德国占比47%。德国中小企业数量常年稳增， 超过其企业总数的90%，贡献了约54%的增加值，拉动了62%左右的就业。赛迪研究院科技与标准研究所认为，深入研究欧盟及德国支持中小企业创新发展政策体系，汲取其借力中小企业对抗近年经济下行的成功经验，有利于中国进一步完善中小企业创新发展的政策环境。
一、全球企业科技创新基本形势
世界主要国家加紧高端领域布局，抢占科技和产业革命新高地。第四次工业革命（工业4.0）以来，发达国家积极完善创新体系机制，推动企业进行前沿性探索，持续聚焦产学研合作，加快知识产权成果转化，提高产品科学技术含量,竞相加大对人工智能、大数据、移动通信、物联网及共性技术平台等重点领域的战略布局和投资力度，以谋取新一轮大国博弈的制高点。
企业主体地位日益凸显，各国积极推动技术创新联盟建设。在后疫情时代，为应对全球经济市场低迷和就业压力增大的情况，各国政府加紧助推以科技创新型企业作为活跃主体的创新产业, 围绕产业链打造创新链，提高自身的价值链，重视创新载体建设和创新环境营造，积极推进以企业为主体、多元资源协同、产学研成果转化衔接的创新战略联盟，以创新技术研发为基础实现途径、提高整体核心竞争力为最终目标，形成企业高质量发展的良性闭环。比如，德国通过升级技术转移平台，极大提高了企业的知识产权转化保护。
二、欧盟及德国支持中小企业创新的主要方法
完善国家战略顶层设计，营造企业创新环境。在全球科技创新竞争空前激烈的大环境下，欧盟及其成员国不断加强技术创新对经济增长的支撑作用，相继发布《欧洲新工业战略》《2030数字罗盘》《工业5.0》和《中小企业战略》等政策，从帮扶中小企业发展角度出发，着重完善市场进入便利化、融资便利、可持续和数字化转型三方面的政策体系，在一定程度上助力德国相应政策发挥叠加效能。在此背景下，德国作为欧盟经济强国和工业大国，相继发布《工业4.0》《国家工业战略2030》等国家战略，重点提出持续强化智能生产中要注重吸引中小企业参与的主题，通过个性化优惠和支持政策，增加其应对未来产业和颠覆性技术创新挑战的能力，尽快让中小企业成为新一代智能化生产技术的使用者和受益者，帮助其实现数字化转型，把握关键技术的自主可控。
强化财政支持，鼓励企业加大创新投入。在欧盟系统性推进中小企业技术创新发展背景下，德国进一步实施直接财政支持，比如，政府专项基金、财政补贴、贴息贷款等。其中，政府专项基金、财政补贴通常由政府内部设立的中小企业主管部门统一管理，在一定程度上缓解了中小企业技术创新面临的资金问题。此外，欧盟各国还额外设置了系统的财经法律和私人贷款制度，多维度扶持中小企业发展。德国设立高科技创业基金、欧洲复兴计划启动基金 (ERP Start Fund)、政府运营资本以及其他金融工具（信贷）等，对中小企业创新发展预算进行扩充。比如中小企业发展基金，在创立时就参考行业、地区和项目等条件，精细划分了多层次的贷款限额。在通常情况下，资助的最低额度可占到投资的5%，最高额度低于总投资的50%。同时，政府可以担保人身份为企业贷款进行背书，并提供详细流程咨询。
推动创新集群发展，扩大区域集约优势。从1990年代至今，欧盟相继通过《里斯本战略》和《欧盟2020战略》实现了经济灵巧、可持续和包容性增长。德国立足于欧盟产业经济政策基础，深化提出《创新联盟计划》及支持中小企业研究联盟的《创新网络计划》，依托中小企业发展优势，将集群发展列入科技战略重点。联邦和各州政府因地制宜，根据不同市场特点，制定了差异化中小企业创新集群发展政策，主要分为三类：一是针对单一性产业，如“生物区域计划”用于振兴德国生物技术产业；二是针对特定性区域， 如“创新区域计划”用于提升东部地区企业创新能力；三是多产业、多区域的综合发展计划，如“走向集群计划 ”和“尖端集群竞赛”等，目前在全国范围已形成477个集群，推动了相关产业发展。
此外，德国政府积极推进全球创新型产业发展，相继出台德国加速器计划、走向创新（Go-Inno）、走向数字化（Go-Digital）等专项计划，引导帮扶中小企业创新。自2015年起，组织了3轮“前沿集群、前瞻性项目和可比网络的国际化”计划，每轮遴选创新领域的10个集群、合作网络，在5年内资助400万欧元资金, 力求通过国际前沿技术碰撞，迸发高端科技创新灵感和技术，提升本国企业科技创新水平和国际竞争力。
持续出台税收优惠政策，降低企业创新税负。《欧盟国家的税制改革 2014》自公布以来，在去杠杆化、提高企业竞争力、鼓励文化和创意产业发展三方面，高效助力了中小企业技术创新。随后，德国政府积极借鉴相应经验，相继出台《官僚削减法》等政策，通过降低税率、减免返还税收额度等优惠手段，鼓励引导中小企业加大研发投入，掌握具有自主知识产权的关键技术，提升企业技术创新能力。比如，德国“走出去”企业税收总体原则，明确规定德国企业在境外投资设厂的，总体税负将尽量低于投资本土的企业。
此外，德国十分重视国内中小企业重组行为，相继发布了《重组税收法令》《公司所得税法》和《个人所得税法》等条款，实行税制改革引导和干预。比如，长期资本所得税的上下限税率分别调整为50%和19%。中小企业建造大楼或购置设备时，若有1/3的费用投入于科研开发，可享受税收减免优惠，使用内部留存资金进行投资的额度免缴财产税。
利用政府采购，帮扶中小企业参与市场竞争。德国通过建立成熟的政府采购体系，创造出大量可影响市场格局的需求，重点扶持中小企业，成功引导德国企业创新。具体体现为：基于欧盟发布的《公共部门采购指令》《公用事业采购指令》和《特许经营指令》等立法文件，另行规定达到欧盟门槛金额的采购项目，适用德国《反限制竞争法》《政府采购条例》和《公共定价条例》等联邦法律，反之适用德国联邦或各州的预算及采购规章制度。其中，实施拆分招标措施是高效帮扶中小企业培育市场信心的成功举措，基于最经济中标的原则，帮助中小企业排除规模影响因素，有平等机会参与政府采购项目的招标行动。在不违背欧盟基础法的前提下，德国有效利用本土中小企业体量大的优势，提升了该规则下本土市场获益成效。
加强知识产权保护，促进创新成果转化。在支持研发创新和产学研合作的方面，欧盟实施 《研究与技术开发框架计划》和 《创新驿站（IRC）计划》，基于欧洲信息中心搭建欧洲企业网络， 进一步丰富和升华IRC内涵外延，促进跨国技术转移泛欧洲平台创建。目前，欧盟创新驿站已成为全球五大技术交易平台之一， 创建覆盖世界30余国的版图，发展了近百站点，促成12500个以上技术转移协议，为德国落实后续帮扶政策拓展了渠道。
在此基础上，德国高效运用相关资源，推出《工业共同研究（IGF）计划》《INNO-KOM计划》，用以解决中小企业无法承担高额研发费用的问题。之后实施的《中小企业创新集中（ZIM）计划》，支持面向应用的基础研究项目和科技成果转化, 建设以各州政府为背景的各大技术转移平台，截至2018年资助中小企业及研究机构总额超过20亿欧元。制定《专利法》《商标法》和《雇员发明法》，展开中小企业专利行动，提高中小企业创新发展热情，加强产学研全方位合作，切实解决知识产权成果转化的权属问题、管理问题和转化收益分配问题，有效促进知识产权等成果转化。
三、欧盟及德国中小企业创新政策的特点
针对中小企业建立多层次、全方位的融资体系。德国政府通过划分中小企业发展阶段，制定实施不同的支持手段。在创业阶段，由政府牵头、商业银行参与成立风险投资公司，通过非盈利模式化运行支持中小企业创新。在发展阶段，成立政策性专属银行，通过间接融资引导担保机构参与，鼓励企业间互助合作担保贷款制度。在成熟阶段，鼓励市场化融资参与中小企业发展，比如，发行股票和企业债券等，基本覆盖了潜在和现有的德国高成长性创新型企业不同发展阶段的资金需求。
打造创新集群平台支持企业发展。德国作为拥有专门集群计划的代表国家之一，具备相对成熟领先的治理体系和经验，形成了4个主要家族：生物区域、创新区域、综合类和经济技术部。在主体方面，以产业集群为直接帮扶对象，完善科技计划和创新体系，集成实质性的自身创新资源和自组织区域网络。在政策方面，制定具有差异定位、动态演化和互补性的计划体系。在形成模式方面，采用自上而下的评审和自下而上自行组合的系统性方式，极大减少了政府干预，充分释放市场创新活力。在后期治理上，严要求，层级清晰，权责明确。同时，鼓励支持公共平台、各种集群的推介活动，通过专题会集思广益，讨论集群未来发展方向。以市场需求为导向，重点关注应用研究和商业化运营，通过应用化研究进一步推动网络形成与发展，促进新产品和新工艺早日进入市场，全方位帮助德国中小企业产业集群发展壮大。
以政府采购体系扶持和保护国内企业创新。德国政府采购领域的重要政策主要包括三个方面。一是绿色采购政策。联邦环境署谨慎遵守非歧视性原则设定采购内容，在对自身环保提出高要求的同时，也对外来企业设定更高限制。二是扶持中小企业政策。《反限制竞争法》明确规定，“中小企业利益应优先通过专业分工或分批方式招标而得到适当照顾”。该条款通过拆分招标的方式，为德国利用政府采购支持和促进本国中小企业发展提供了根本遵循，在实践中起到显著成效。三是采购公告电子化。德国政府逐步推进全国统一电子化政府采购平台建设，有效提高了政府的采购透明度和效率，有利于增强中小企业的参与信心和热情，优化市场竞争环境。
四、几点建议
建立常态化中小企业创新政策体系研究工作机制。一是建立系统性、持续性的研究工作机制，进一步梳理现有先进中小企业创新政策体系框架。二是密切关注先进国家或经济体在有关科技创新和知识产权方面的战略规划，随时掌握关键领域发展方向及政策动态。三是持续跟进德国政府的动向和热点事件，深入挖掘现象背后实质，做好突发事件应急准备。
打造多层次、全过程的金融支撑体系。一是高效梳理和诊断创新型企业发展薄弱环节,对既有的政府资助方式进行有效性和效率评估,设计多样化、全方位和更具针对性的金融工具和资助模式, 形成功能交错、定位清晰的金融支撑体系,给予集群计划多层次和连续性的支持。二是以中小企业为核心，建设技术创新公共服务平台，多途径为中小企业共享创新链、产业链、资金链上各类信息及服务，带动社会资金投入，切实缓解中小企业发展融资难、融资贵的压力。
推进差异化企业创新集群平台建设。一是将产业集群发展纳入国家战略层面，通过精准识别分类完善集群计划体系,逐步搭建创新政策体系。二是平衡地区差异、协调创新集群发展,考虑自身的优势产业, 制定差异化模式,加强资源整合,使得不同地区可以依托自身产业优势, 形成具有特色、相互协作的创新集群发展格局，着力提升集群的全球竞争力。三是完善产业集群管理机构设置和治理机制, 实现“自上而下管理”和“自下而上遴选”的统一，满足高成长性创新型中小企业的自由发展空间需求。
基于中国企业利益完善政府采购体系。一是强化政府采购顶层设计，衔接协调好法律法规和部门规章间的联系，确保各部门间的层级明确，权责清晰。二是大力推进政府采购电子化建设，以公平公正公开的竞争氛围吸引中小企业积极投身创新产业建设。三是在政府采购经费中划归一定比例用于购买小企业的产品或服务，也可通过拆分招标的形式，降低中小企业参与门槛。
（作者崔冰、张原、何颖均来自赛迪研究院科技与标准研究所）