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外交学人

普特会|俄美四大要谈的议题,哪个能取得解套美俄关系的突破

澎湃新闻特约撰稿 杨成

2018-07-16 15:50  来源:澎湃新闻

足球世界杯刚刚在俄罗斯落幕,但全世界的焦点并未转移。
相较于足球给全世界带来的狂欢,俄美两国领导人今天下午当地时间一点在芬兰首都赫尔辛基即将举行的峰会可能带来的影响更为深刻。按照双方协商一致的安排,普京和特朗普将先进行仅有各自译员陪同的一对一会谈,随后两国代表团将共进工作餐,最后两国总统将举行新闻发布会。据俄罗斯总统外交事务助理乌沙科夫7月13日透露,是否签署任何形式的文件作为赫尔辛基峰会的成果,将由两位领导人决定。
峰会前夕,俄罗斯不少智库学者已经试图为“普特会”降调,强调俄美自特朗普当选美国总统以来第一次举行真正意义上的最高级别会晤已经意味着俄外交的成功。那么,这一次普京和特朗普到底会在赫尔辛基谈些什么问题?双方在一些共同但有区别的议题上又能在多大程度上达成共识?新的可能的共识能否为一直处于结构性危机中的俄美关系解套?
战略稳定迎来新曙光?
战略稳定议题预计会是本次俄美领导人赫尔辛基峰会的重中之重。莫斯科和华盛顿对此心照不宣。俄美在1987年达成中导条约(INF),在2010年达成裁减战略核武器条约(START)。后者在2021年将会到期,如果不进行新的谈判,进而签署新的条约。那么,除非届时俄美双方决定将其有效期加以延长,否则,这一影响世界战略稳定大局的条约将会失效。
按照以往的惯例,在俄美双方就START问题达成协议之日,往往就是新约谈判的开始,但俄美八年以来在此问题上并无任何进展。相较于在核武器领域日益具有比较优势的美国,俄罗斯对INF和START框架需求更大。对大国地位孜孜以求的俄罗斯,只有在战略稳定领域尚可以通过对美谈判、签署并执行相关条约,充分展示其作为美平等伙伴的国际身份。为此,普京不惜在3月1日为总统大选热身的国情咨文发布会上花费近一半时间演示包括核动力巡航导弹在内的种种杀手锏。就美而言,防止俄突破中导条约限制,并在远程战略核武器领域继续保持日益扩大的比较优势可能是最优选择。而俄基于发展新型核武器并对美国主导的北约不断在军事部署上渐进东移予以强有力回应的战略需要,在INF和START之间似乎也更重视前者。
这样一来,乌沙科夫13日确认两国领导人将讨论INF问题,而特朗普则在12日表示将向普京提出军备控制问题,包括俄违反INF条约问题以及延长新START条约的可能性,就很容易理解了。双方至少直到赫尔辛基峰会前夕,仍未就战略稳定问题达成突破性共识。不过,两国领导人都意识到,如果赫尔辛基峰会想要被表征为俄美关系正常化转折点的话,就战略稳定的未来达成协议至关重要。特朗普欧洲之旅中已表示,如果美国和俄罗斯能够在核不扩散方面取得进展,那将是“巨大的”成果。
现在看来,赫尔辛基未必是双方就核平衡问题进行谈判最佳的场所,更大可能是双方宣布,就战略稳定相关问题进行深度磋商,并谋求在未来尽快就这些问题达成重大战略共识、签署文件而努力。
中东地区利益交换?
中东地区政策,包括叙利亚内战、伊朗核问题、阿以关系等都可能成为俄美赫尔辛基峰会的主要议题之一。国际社会更为关注的是,传言中的战略交易,即美从叙利亚撤军换取俄同意让伊朗出局或至少限制伊朗,是否真的会发生。这一利益交换公式的逻辑在于:美已实现打败“伊斯兰国”极端组织(IS)的战略目标,俄也完成了保障阿萨德政权安全的任务。在此情况下,俄美可以把伊朗推到一边,用更符合彼此共同利益的方式重塑叙利亚。
自由欧洲电台和华盛顿邮报的分析认为,俄美之间的妥协似乎正在出现,它将设想在以色列边境部署叙利亚政府军且伊朗和真主党军队撤离该地区;特朗普的国家安全团队一直在内部就拟议的交易进行辩论,两国领导人有可能在赫尔辛基峰会上宣布这一“交易”。
伊朗最高领导人哈梅内伊的高级顾问韦拉亚提和以色列总理都在上周访问了莫斯科,加上拉夫罗夫外长和美国前国务卿克里曾试图在叙利亚问题上推动两国合作的历史,似乎都可以作为俄罗斯在中东地区事务上影响力不断增加和俄美具备进行“大交易”部分条件的旁证。
内塔尼亚胡在莫斯科会见普京后曾表示,以色列不反对叙利亚总统巴沙尔重新控制叙全境的目标,而俄则同意推动伊朗和盟军什叶派部队远离以色列边境。虽然此说未得到俄方证实,但也给交换论增添了新的注脚。
问题在于,中东地区事务自身的复杂性和俄罗斯与地区国家错综复杂的关系网络都决定了,俄美要想通过牺牲伊朗换取两国合作绝非易事。
俄美双方在叙利亚问题上确实有一定的战略默契,但远谈不上相互信任。避免直接冲突较为容易,启动战略合作依然举步维艰。
首先,俄美曾试图在叙利亚问题上进行合作,但实际上双方有强烈的竞争关系,就连叙利亚和谈问题都形成了日内瓦进程与阿斯塔纳和索契进程的相互竞争的平行机制。而特朗普上台后,尽管IS被击溃,俄美却一度走到了自古巴导弹危机以来最接近直接武装冲突的边界。
第二,赫尔辛基峰会前夕,叙利亚政府军在俄空军的支持下重新拿下战略要地达拉,几乎已锁死了美要求俄配合削弱伊朗影响力的可能性。
第三,俄哪怕是如内塔尼亚胡所说承诺将伊朗部队与以色列隔离几十公里,这与以色列游说普京将伊朗完全从叙利亚驱逐出去相去甚远。
第四,目前尚未看到莫斯科改变对伊朗核问题多边协议相关立场的迹象。俄罗斯、中国和其他三个欧洲国家在伊朗核问题上和美国形成了截然不同的立场:美国退出而其他各方支持继续执行。俄如果单独与美合作,势将影响与伊朗和其他参与伊朗核问题的利益攸关方的双边关系,俄不得不盘算其间的成本-收益比。在俄美信任高度不足的情况下,俄不会轻易做出决定。毕竟,俄在中东地区利益的当下状态很大程度上依赖于和伊朗等国的战略合作。
在国际油价问题上,无论是俄罗斯还是沙特,都把美国的页岩油视为竞争对手。而且,历史记忆深处美国口惠而实不至的诸多案例会让俄谨言慎行。
以色列总理和伊朗高官同时访问莫斯科可以表明,俄在中东事务上仍将坚持实用主义原则,在美欧之间、在伊朗和以色列之间、在阿拉伯国家和伊朗之间,在阿、以之间尽可能寻求相对的利益均衡,向美国一边倒并不在俄的战略选项范围内。
俄美战略合作但不交易情境最直接的证据是,拉夫罗夫外长在最近一次会见约旦外长时曾明确表态,让伊朗出局等“类似的想法非常不切实际”。英国金融时报消息称,在美国遏制伊朗能源出口和外交孤立德黑兰的压力越来越大的情况下,伊朗已经在其油气领域谋求与俄达成价值500亿美元的合同,以深化对俄战略关系。另外,美国学者和专家则不断警告特朗普,即便是普京在这一问题上同意与美合作,那么考虑到以往俄罗斯和中东地区国家合作的历史,特别是其在在叙利亚问题上的行为,普京的表态到底在多大程度上能够兑现,得打一个大大的问号。这样看来,“普特会”在中东事务上将可能还是以达成原则性共识居多。
跨大西洋关系进一步分裂?
欧洲安全架构问题应该也是特朗普和普京在赫尔辛基会谈的一个关键议题。此前在刚刚举行的北约峰会上,特朗普一以贯之的强硬立场进一步增加了北约欧洲成员国对跨大西洋关系受俄美互动冲击的担忧。
北约峰会首日,特朗普呼吁欧洲同行将军费开支承诺增加一倍,提升至GDP的4%,令欧洲盟国领导人惊诧不已。7月12日,北约秘书长斯托尔滕贝格不得不要求格鲁吉亚和乌克兰离开会议室,并召集紧急会议,讨论军费负担问题。
特朗普甚至对德国等实施人身攻击,威胁如果不尽快完成军费目标,“我会做我自己的事情”。北约外交官们甚至开黑色玩笑说,“特普会”弄不好能够推出一个类似引发第一次世界大战的全球转移联盟(globe-shifting alliance)。
对多数北约盟国来说,特朗普在北溪天然气管道问题上批评德国“资助”对手俄罗斯的逻辑难以理解。更令布鲁塞尔担心的是,为继续加大对北约盟国的压力,特朗普可能会像在朝鲜半岛那样,停止美国参与在中东欧的军事演习,以避免“挑衅”俄罗斯。
与不停刺激北约国家相比,特朗普延续了一贯的对俄政策话语相对克制得多的套路。北约峰会后,特朗普表示不希望普京治下的俄罗斯成为对欧洲或美国的安全威胁,“这就是我们拥有北约的原因”。而北约成员国共同签署的联合声明也可能受到了特朗普的影响,强调了基于尊重国际法和相关承诺的俄-北约伙伴关系具有战略价值。
问题在于,美国也好,北约也罢,总体上将俄视为竞争对手的基本战略判断并没有改变。特朗普威胁要从德国撤军,但即便最后真的付诸实施,这些被撤出的军事力量也会被部署到离俄罗斯边界更近的波兰等国。
特朗普的极限施压策略在本次北约峰会上效果明显,其盟国再次确认了增加国防开支方面的坚定承诺并准备提交可信的实施计划,包括各年度支出准则等。8个北约国家明确承诺以更快的速度将军费开支提升到GDP的2%。北约秘书长斯托尔滕贝格指出,欧洲国家和加拿大预计“从现在到2024年之间增加2660亿美元用于防御。”特朗普于是宣布美将额外增加330亿美元在“相对较短的几年里”用于北约盟国的防御,其目标指向不言自明。
更令俄罗斯不满的是,北约峰会的声明将欧洲-大西洋安全环境变得不那么稳定和可预测归咎于俄“吞并”克里米亚和在乌克兰东部的持续行动,再次强调了俄罗斯对北约的威胁。在北约看来,俄罗斯的一系列军事姿态富有挑衅性:在加里宁格勒部署新型导弹;屡次侵犯北约盟军空域;继续在克里米亚集结军事力量;增加对战略力量现代化的投资;激进的核言论;大规模、不及早通知的军事演习等。
总之,俄罗斯成了以美国为首的北约眼中欧洲安全的“万恶之源”。俄罗斯国防部长绍伊古此前曾不无讽刺地说,他一直想给美国同事送一个地球仪,以便他们仔细观看并解释为什么美国宣称的‘敌人’位于中东和远东地区,但其军事基地和武装部队却离俄罗斯边境越来越近。
在7月11日发表的正式声明中,北约表示支持英国及其结论,即俄罗斯是今年早些时候俄双重间谍及其女儿因神经毒剂中毒的幕后黑手。这对于赫尔辛基峰会而言,应该不算是个好消息。
对莫斯科而言,唯一可以期待的新闻,来自于特朗普在北约峰会后有关拒绝排除美国承认俄罗斯“吞并”克里米亚可能性的表态。种种迹象显示,俄美赫尔辛基峰会虽然会谈及乌克兰、北溪-2天然气管道等敏感问题,但取得突破性进展的空间不大。
干涉不干涉大选,这是个问题
当前影响俄美关系的最大政治问题,在美国看来,无疑是俄罗斯涉嫌“干涉”美国2016年总统大选以及由此引起的认知固化。对特朗普而言,在此问题上获得普京的承诺,有可能为拖延至今的“通俄门”调查部分解套。因此,特朗普7月12日承诺“一定会”提出俄罗斯干涉美2016年大选的问题。美国驻俄罗斯大使洪培博早前也确认特朗普将“推动关于恶意活动和选举干预的讨论。”
普京在接受美国记者访谈时曾经说过经典的三段论,即俄罗斯政府没有干涉美大选;如果显示为俄罗斯人所为,有可能是被栽赃;如果事实证明就是俄罗斯人,那也应该是爱国主义驱动下的个人行为。
对俄罗斯特别不利的消息是,就在7月13日,“通俄门”事件的特别检察官罗伯特·穆勒正式指控十几名俄罗斯军事情报机构“格鲁乌”的官员非法侵入民主党网络,破坏美总统选举等 11项犯罪行为。特朗普不得不抢在起诉书被公布之前发表声明,强调美国“受到了非常严重的伤害”,也“真的伤害了我们与俄罗斯的关系。”而特朗普的律师朱利安尼则在推特上强调,起诉书对所有美国人来说是好消息。他的理由是俄罗斯人被锁定了,没有美国人参与,特朗普总统是完全无辜的。朱利安尼并进而呼吁穆勒结束对总统的调查。
在6月30日至7月4日访问俄罗斯期间会见俄罗斯国家杜马(议会下院)议长沃洛金等高官时,美国参议员约翰·肯尼迪多次要求俄不要干涉美国选举。肯尼迪7月份回到美国后再次警告俄罗斯政府“停止搞乱美国大选”,强调美俄都应该争取更好的关系。
如果说对特朗普而言,避免俄罗斯“再度干涉”2018年美国中期选举具有重大战略意义的话,这个问题本身对俄罗斯包括普京本人来说意义不大。推动俄美恢复正常的国家间关系,并进而在未来进一步提升才是克里姆林宫念兹在兹的迫切诉求。
可以预期,普京的回复很可能是再度强调俄罗斯此前没有操纵美国大选,更可能进一步增加类似表态,即今后同样不会有干涉美国国内选举的行为。这一行为模式从俄罗斯《生意人报》的一则消息中可以窥见一斑。按照该报7月9日的报道,克里姆林宫已经起草了一份长达2页的联合声明,莫斯科希望俄美两国总统在赫尔辛基峰会上予以通过。该声明强调了保持两国领导人、外交官、军队等部门间对话,以及发展经济联系和促进人员往来等方面的重要性。
《生意人报》甚至声称“美国方面已准备好以此草案为基础”,但希望文件能够反映出美国对“俄罗斯干涉2016年选举”的担忧,并要俄承诺“不会重演”。特朗普自己在赫尔辛基行前曾一度表示,预期普京可能否认,他所能做的是要求“不要再做了”。这似乎意味着,干涉不干涉大选的问题俄美双方都不会回避,但俄方是否愿意承诺不再干涉恐怕还有不确定因素。对俄而言,不干涉和不再干涉的话语及其意义差别很大,如果美方坚持用“再”字说不定会在这一问题上被本已做好让步准备的克里姆林宫重新审视。
除了上述四个主要议题外,估计普京和特朗普还会就朝鲜核问题、反恐、网络安全、经济合作等展开讨论。国际社会和俄罗斯国内的基本共识是,俄美的结构性矛盾不会通过一次峰会就消弭,但无论如何,俄美领导人在赫尔辛基举行双边会晤本身就是对深层结构性危机的两国关系提供了一种新的议程。渐行渐远的俄美关系至少取得了缓和的空间,这样的机会窗口并不多见。
(作者系上海外国语大学国际关系与公共事务学院教授)
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