投机性购房者会闻税而逃吗？
税收是中国住房领域的重要政策工具。交易环节的流转税和持有环节的房产税，将对住房交易与持有行为产生直接而重要的影响，分析其作用机理，厘清一些可能的认识误区，将有助于我们在住房政策中合理而准确地应用税收工具。
一、交易环节的流转税：形式上无论是由购房者还是卖房者交给政府，本质上均由双方分摊
住房交易环节的流转税通常包括契税、印花税、增值税以及个人所得税等。其中，契税和印花税由购房者缴纳，增值税和个人所得税由卖房者缴纳（见表1）。从流转税对供需关系的影响入手，借助“弹性”这一经济学概念工具，探讨其税收归宿，有助于穿透式分析流转税对住房交易乃至持有行为的影响。
表1 中国住房交易环节的主要税种
资料来源：笔者根据公开资料整理。
印花税、契税等交易环节的流转税导致住房交易成本增加，其他条件不变，含税价上升将降低市场交易量。笔者的分析表明，无论形式上流转税是向购房者征收，还是向卖房者征收，其效果都是一样的，相当于在购房者与卖房者之间打入一个相同的“税收楔子”，就税收归宿而言均由买卖双方共同分摊，差别仅是由谁来把税交给政府以及心理感受上的微妙差异。双方分摊的比例则取决于供给与需求的相对价格弹性。当需求缺乏弹性而供给富有弹性时，购房者对价格不敏感，卖房者对价格很敏感。征收流转税后，卖房者得到的实际价格并未下降多少，只分摊了一小部分流转税；而购房者支付的价格大幅上升，分摊了大部分流转税。
当供给缺乏弹性而需求富有弹性时，购房者对价格敏感而卖房者对价格不敏感，征收流转税后，购房者支付的含税价上升不多，只分摊了一小部分流转税；卖房者得到的价格下降了很多，分摊了大部分流转税。
综上，交易环节的流转税更多地落到了住房市场缺乏弹性的一方。这是因为，弹性实际上反映了交易条件变得不利时（如征收流转税），交易双方离开市场的意愿。需求弹性小意味着购房者缺乏适当的替代品（如高品质的租赁住房），选择余地少，难以轻易离开市场，从而不得不支付更多的税收。
二、持有环节财产税的性质：货物税还是受益税？
住房持有环节的税收主要是房产税（Property Tax），通常是住房领域的主力税种，也是多数市场经济国家基层地方政府的主要收入来源之一。
从静态视角来看，房产税是对土地和房屋征收的一种货物税。如果征收房产税，住房所有者将额外缴纳一笔钱，或导致房价下降。换言之，购房者在购买住房的同时将未来的一系列应纳房产税也买了下来。
从动态视角来看，房产税是受益税。这是因为，传统观点仅从需求侧对房产税的影响进行静态分析，未考虑房产税的使用和支出。公共财政中的“受益原则”强调，应将纳税人从公共支出中获得的利益大小作为税收负担分配的标准。在西方主要经济体，“用脚投票”倒逼房产税成为受益税。地方政府利用获取的房产税收入对基础设施与公共服务进行投资，纳税人的住房也因道路、学校、治安等改善得以升值。换言之，房产税转化为政府的投资提升了住房价格。在税率不变的情况下，住房价值提升会导致房产税收入进一步增加，为地方政府改善公共服务提供正向激励，形成良性循环。动态视角下，房产税对住房消费者的行为不会产生扭曲效应。
需要指出的是，房产税是透明的。消费税、增值税等税种并不具备这一特点。一般而言，透明的税收要优于不透明的税收。但房产税的高透明性往往容易引起纳税人的不满，也并非所有业主的住房增值都与其所纳税额恰好匹配。发达经济体开征房产税以来，也都先后遇到了争议、反对甚至抗税。以美国为例，大萧条期间发生了第一次大规模的房产税税收抵制，1970年代以来，加州13 号提案对美国各州房产税改革产生了深远影响，有些州一度取消了房产税，大多数州对房产税的增长幅度进行了限制。
中国房产税制度安排与西方主要发达经济体颇为不同。
新中国成立后，房产税位列1950年颁布的《全国税政实施要则》中的十四个税种之一。但计划经济本质上否定税收的作用，城市土地和房屋以公有制为主体，政府向自己征收房产税的必要也不大，在1973年的税制改革中，房产税一度并入工商税。改革开放后，市场经济兴起，房产税也逐步恢复征收。1986年颁布《房产税暂行条例》，规定“房产税在城市、县城、建制镇和工矿区征收”。考虑到当时普遍实行福利分房制度、居民收入普遍较低的现实，个人所有的非营业用房免征房产税。
1998年住房市场化改革以来，城镇居民住房条件显著改善，房产也成为城镇居民财富的重要组成部分。房价持续攀升，一线城市与部分二线城市买一套房往往需要掏空全家“六个钱包”。通过征收房产税抑制房地产投机的呼声日益高涨。2003年，十六届三中全会提出“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”，随后在北京、南京等城市进行了“空转”试点。2011年，上海、重庆率先推进个人住房房产税改革试点，征税对象侧重于增量住房，几乎没有涉及存量住房。由于征收覆盖面窄，房产税对试点城市房价的影响并不显著，为地方筹集财政收入的功能也很微弱，其性质是货物税，更多地是释放抑制房价过快上涨的政策信号。2021年，再次提上议程、拟全面开征的住宅房产税也因房地产市场的持续下行而暂时搁浅。
三、政策讨论与启示
住房市场的供求关系是税收工具起作用的基础。市场过热时增加流转税对投机性需求的抑制效应，以及市场下行时降低流转税对刚需购房者的减税效应，均取决于特定城市的供需关系与供需弹性。持有环节的房产税，宜回归为地方政府筹集收入并有效提供公共服务的受益税本源，还需要充分考虑对土地出让金的冲击以及持有环节和流转环节税负的再平衡。
政策启示1：加征流转税政策将提升含税价，对投机性需求有抑制作用，地方政府还可获取增量税收，但政策代价是刚需购房者将承担更多税负
当市场过热时，为避免投机性购房者挤出刚需购房者，向投机性购房者加征流转税的民众呼声和政策倾向都会有所增强。投机性购房者是否会“闻税而逃”？流转税对刚需购房者又会产生怎样的影响？此时往往是供不应求的卖方市场，增加交易环节的流转税，含税价提升将抑制市场活动，降低交易量，但购房者更多地支付了交易环节税收。同样是购房者，弹性较大的投机性需求将能够相对容易地离开市场，弹性较小的刚需购房者选择余地小，相对难以离开市场。
在其他条件不变的情况下，流转税确实能够相对更多地挤出投机性需求，地方政府在平抑房价的同时还可获取增量税收，并传递抑制房价过快上涨的政策决心。从地方政府的视角来看，可谓“一石三鸟”，但政策代价却是刚需购房者将承担更多税负。加征流转税政策的“受益方”和“受损方”出现了偏离。
偏高的流转税在一定程度上加大了投机性购房者的囤积激励，减少住房市场的有效供给，有可能进一步加剧供不应求程度。以中国香港为例，2010年11月在最高4.25%印花税基础上引入阶梯式“额外印花税”，旨在打击短期炒房者，结果是市场供应明显减少，刚需购房者的可选范围也显著变窄。对于“卖一买一”的改善性购房者而言，在卖的环节因流转税而不得不“少卖”，在买的环节又因流转税而“少买”，流转税在相当程度上抑制了其住房可改善的程度，进而影响住房市场中处于不同生命周期的购房者的阶梯式住房改善。
因此，在住房仍然总体短缺的城市，住房市场过热时的首要任务应是增加住房的有效供应，而非通过加征流转税抑制需求。但“需求管理易、增加供应难”，后者需要的周期较长、见效较慢，特别是增量住宅用地供应还受到其他政策目标的制约，在实践中实施的难度相对较大，被选用的概率较低也就不足为奇了。
政策启示2：减征流转税政策将使含税价下降，有利于促进住房交易，但减税效应在住房供不应求的城市将大打折扣
市场下行时，降低交易环节的流转税，住房含税价下降，有利于促进市场交易，刚需购房者的税负将显著降低。但在人口净流入、住房供不应求的城市，减税会带来一定的房价上涨预期，刺激弹性较大的投机性需求入场，增大供不应求程度。因此，流转税的实际减税效果取决于所在城市住房市场的供需关系和供需弹性。
在供需平衡和供过于求的城市，降低流转税的主要效应是降低了刚需购房者的税收负担，从而有效刺激住房交易量回升。一项基于英国2004-2012年住房市场的实证分析表明，交易税下降1%短期内刺激住房交易量增加了20%；成都2016年2月下调交易环节税收后，住房交易量也上升了20%以上。
在供不应求的城市，降低流转税若未辅之以增加住房有效供应的配套措施，将刺激弹性较大的投机性需求入场，影响到对刚需购房者的减税效应。如某城市住房含税价为10000元，流转税减税500元可使含税价下降到9500元；但含税价下降必然会吸引新的需求入场，既有刚需购房者，也有弹性较大的投机性购房者，需求增加将导致新的市场均衡中含税价升至9800元，对刚需购房者的减税效应将大打折扣。特定城市供不应求的程度越大、投机性购房者相对刚需购房者的比重越高，减税效应就越微弱。
政策启示3：房产税应回归为基层地方政府筹集收入并有效提供公共服务的受益税本源，明确受益机制设计并提前公布
不少论者主张将房产税作为对投机性购房的惩罚性税收。如前所述，短期内征收房产税确实可能显著地影响房地产价格，但将税基如此广泛的房产税作为抑制短期内房价过快上涨的手段，不免有“杀鸡用牛刀”之嫌。即便可以将房产税作为调控房价的政策手段，由于税收法定，房产税税率不宜过高，也很难随着市场的变化而动态调整，特别是市场过热时很难通过大幅提高房产税来平抑房价，因此，将房产税作为房价调控工具空间有限，也缺乏必要的灵活性。一项对上海房产税试点的研究表明，要将投机性需求完全挤出，对应的房产税税率需要达到7%。
从同为东亚经济体的日本、韩国来看，持有环节的税收调整对房价的影响也主要体现在短期，毕竟税负上升会增加购置成本，减少需求。但从中长期看，税收调整对住房价格的影响比较有限，这主要是因为住房价格变化是宏观经济形势、预期、利率等多种因素共同作用的结果，而不仅仅是房产税引致的。
中国当前已经试点的房产税，性质上为货物税，而非受益税，这也是全面开征后可能引发纳税人抵触情绪的重要原因。从公共财政的视角来看，房产税应充分回归为基层地方筹集稳定的收入并有效提供公共服务的本源，明确“谁纳税、谁受益”的机制设计并在开征前提前公布，不宜同时背负调节房价等多重政策目标。受益机制可有效降低纳税人的抵触情绪，提高其税收遵从程度。房价、地方财政收入均与公共服务质量挂钩，也有利于激励地方政府改善治理，提升住区环境，从而倒逼地方政府从招商引资为中心向公众服务型政府转变。
政策启示4：开征房产税还需要充分考虑对土地财政的冲击以及持有环节与交易环节税负的再平衡，在优化税制的框架下实现税负从交易环节向持有环节的平稳转换
税收政策的重大调整不仅需要考虑对民众的影响，还需要充分考虑对既有政策的冲击。2022年，中国城镇化率达到65%，已经进入城镇化中后期阶段，城市发展从增量扩张转向存量提质升级，地方财源也需从凭借增量的“卖地”收入逐步转为依托存量的房产税。但考虑到“土地财政”的巨大惯性，大规模征收房产税必须充分考虑对地方政府土地出让金的影响，以保障转型的顺利进行。受经济增速回落和房地产行业历史性下行影响，土地需求已开始由强转弱，如果此时全面征收房产税，将直接且剧烈地影响居民对房价的预期，甚至有可能快速刺破部分城市的高房价泡沫。在财政刚性支出和偿债负担面前，相较于税率通常在0.4%-0.6%左右、需要划定免征范围且征收成本相对较高的房产税，保住土地出让金显然是多数地方政府短期内的现实选择。
除了对土地出让金的冲击外，房产税的全面开征还需要考虑持有环节和交易环节税负的再平衡，在优化税制的框架下，实现税负从交易环节向持有环节的平稳转换。目前，流转环节的税负总体偏高、税种复杂，也是制约房产税全面开征的重要因素。以2022年为例，住房交易环节的契税达5794亿元、土地增值税达6349亿元。如若开征房产税，则需要相应地简化流转税、降低税率。可以预期的是，持有环节的房产税能够提高住房持有成本，加速其流转与有效利用，旨在抑制房地产投机的流转税也就可以大幅度简化，税率也可以大幅度降低。
（作者王瑞民系国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员，仅代表作者本人学术观点，与所供职单位无关。本文首发于《上海房地》2023年第1期。）