全国政协委员陆铭建议：确保中小学教育逐步覆盖外来人口的随迁子女

全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授 陆铭

2023年全国两会召开在即。3月3日，澎湃新闻获悉，第十四届全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭在2023年全国两会期间带来了多份提案。

应当保障适龄儿童、少年在居住所在地学校就近入学

陆铭在《关于大力促进流动人口子女在父母所在城市接受教育的提案》中建议，尽快修改《义务教育法》，将第十二条“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，改为“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在居住所在地学校就近入学”。

陆铭表示，由于流动人口随迁子女在父母所在地入学以及参加中高考面临很多限制，在流动人口家乡仍然存在大量留守儿童。每一年进城务工人员随迁子女升入高一年级之时，都会有一大批不得不从居住地城市离开，返回户籍地就读。

陆铭指出，面向未来，中国要保持中等速度和高质量的经济增长，必须一方面提高人均受教育水平，另一方面提高劳动力在地区之间和城乡之间的配置效率。以上两方面都与大规模跨地区的劳动力流动有关。“中国城镇户籍儿童的高中阶段教育普及率较高，因此，重点是提高农村户籍儿童的受教育年限和质量，而其中的难点是大量的流动儿童（流动人口随迁子女）和流动人口家乡的留守儿童。”

此外，陆铭建议，加大教育财政投入。建议提升教育投入占GDP的比重，逐步达到4.5%。进一步推进中央有关教育的财政转移支付与人口流入地吸纳外来人口落户的数量和外来人口随迁子女就读数量挂钩。督促人口流入地地方政府加大教育投入，确保中小学教育逐步覆盖外来人口的随迁子女。对资金不足的地方政府，帮助其发行外来人口市民化的专项债，并且用于增加教育投入。鼓励企业和社会等民间力量办学，降低为外来人口随迁子女提供教育的办学门槛，转而将教育的监管主要施加于教学内容和质量，为民办教育提供资金、场地的扶持。由于流动人口收入低、工作繁忙，应在资金和场地等方面扶持针对流动人口随迁子女的学校外教育和照看，并同步覆盖城镇低收入家庭和单亲家庭。修改完善有关地方政府义务教育公办入学比例的考核机制。避免地方政府通过减少民办学校来提高公办入学比例。强化外来人口随迁子女在本地接受教育比例（即流动人口子女中本地入学数与总数之比）的考核。逐步扩大12年教育的普及率。在人口流入较多的地区，加大力度建设高中阶段的学校，让更多流动人口子女能够在父母所在地接受高中教育。适时修改相关法律，实施12年义务教育，在立法层面，保障流动人口子女可在父母工作和居住所在地获得教育。

加快推广宅基地改革试点经验

在《关于深化农村宅基地制度改革的提案》中，陆铭提到，农村宅基地已经出现了严重闲置、不同地区农村宅基地的具体情况存在巨大差异、宅基地的相关法律问题仍有待明确、宅基地租约的短期化不利于长期投资等。对此，他建议加快推广宅基地改革试点的经验，坚持“实践先行，政策指导，法律兜底”，允许各地分类规划，以多种方式盘活闲置的宅基地。

他提出，进行广泛调研，鼓励不同地区分类规划。一方面，在假设农村宅基地允许自愿买卖且价格合理，在城里就业和生活的可以有配套的廉租房、公租房和子女教育的前提下，了解农民和潜在的宅基地使用者对宅基地流转与转让的意愿。另一方面，结合村庄的资源禀赋、经济发展、历史文化等特征，统筹农户意愿、产业发展、居民点布局、基础设施建设等，对不同地区的农村进行分类规划。因地制宜，多渠道盘活农村宅基地使用。对已经发挥经营性用途（如民宿、餐饮、文旅等）的宅基地可以纳入集体经营性建设用地，直接入市进行交易。在一些经济较活跃的农村地区，农业和生态用地正在发挥重要的乡村振兴功能，不仅现存的宅基地可转化用途，而且还需要通过“点状供地”增加配套的建设用地供应，促进一、二、三产融合的“第六产业”发展。对于人口流失严重地区出现的大量闲置宅基地，允许复耕为农业用地，并且转化为补充耕地指标。加快建立全国统一的交易市场，允许农民直接通过该市场将补充耕地指标进行交易，并有偿退出农村宅基地使用权。该指标可由指标紧缺的地区购买，收益在扣除交易费用后由指标转出地的县级政府和农民按照法定比例分配。宅基地监管和权益处置中，充分尊重农民意愿，加强村集体决策。明确村集体在宅基地监管和权益处置中的主体性作用，具体规则由村民通过民主协商的方法确认，由集体经济组织负责维护农民资格权，放活使用权。对于收回的闲置宅基地，村集体可以通过入股、出租、联营等合作开发等形式，发展旅游、休闲、康养等产业，也可在集体经济成员自主自愿和民主决策的基础上，开展宅基地调整入市。尤其是祖上历代继承下来的宅基地、事实上已经非本人（家庭）居住或使用的宅基地，应首先在自愿的前提之下允许买卖。对宅基地租赁，应允许农户自主决定租约期限，并加强对租约的法律保护，确保使用权稳定。

不能把制造强国理解为简单的提高制造业比重

针对近期不时有观点将制造业强国理解为要抑制服务业，要维持制造业在宏观经济中的比重，并且把制造业比重的下降等同于制造业的空心化的现象，陆铭也提出了自己的看法。他指出，要正确认识制造强国和制造业比重的关系，否则反而不利于制造强国战略的实施。实际上，制造强国恰恰需要发展服务业，不能把制造强国理解为简单的提高制造业比重。

他表示，制造业和服务业是相辅相成的。一个国家的制造业发展，从劳动密集型走向资本和技术密集型，是客观经济规律。在经济发展的早期，发展中国家在国际贸易中主要从事加工制造，而产业链“微笑曲线”的两端则主要布局在发达国家。虽然一些发展中国家的制造业产值和贸易额都非常大，但是附加值更高的则是在产业链上发达国家的设计、研发、销售等服务业。

“在经济发展的过程中，随着劳动、土地等各种生产要素价格逐步上升，发展中国家的制造业必定走向升级换代的过程，制造业的附加值越来越体现在微笑曲线的两端。也就是说，一个国家的制造业国际竞争力越强，这个国家在研发设计等前端产业以及销售服务等后端产业越强。美、德、日等制造业强国在人均制造品出口逐步增长过程中，其本国国内的服务业在就业和GDP中占比是逐步提高的。在美国，在半个多世纪的历史中，其高技能制造业占比大致保持稳定，而其服务业占比逐步上升，高技能服务业占比上升更快。相比之下，高收入大国大致可分两类，一类以英美为代表，以服务业为主，另一类以德日为代表，以制造业闻名。其实，即便在日本和德国，制造业在GDP的比重也仅仅只有20%。”

陆铭提到，在发展中国家发展历程中，制造业越强，越会出现在研发、设计、销售、服务等环节实现本土化，以及对发达国家相应产业的替代。与此同时，一些纯粹劳动密集型的简单加工制造，有可能向经济发展水平更低的其他国家进行转移。在上述过程中，不能简单的认为制造业在GDP和就业中所占比重有所下降，就是产业空心化。哪怕是有一些简单加工制造的行业转移到了其他国家，只要本国能够把握相关行业的核心竞争力和附加值，那么在全球产业生态链上，本国就仍将拥有强大的制造业控制力。

他也指出，中国长期以来在经济的结构方面存在着过于注重生产而不够注重消费的特点。经济发展的目标并不只是提高生产水平；客观上来讲，随着劳动生产率和收入水平的提高，必然出现人们对于消费需求的增长，而消费的增长才真正体现为人民生活质量的提高。从不同的消费品需求来看，收入水平的提高将逐渐带来服务消费的更快增长，而传统的商品消费则增长相对缓慢。因此，制造业的强大和劳动生产率的提高，在消费端会促进服务消费的增长，而且这种增长的速度要超过对于制造业产品的需求增长，从而也会带动服务业占比的日益提高。其中，生活服务业（如家政、外卖、餐饮、托育等）虽然自身的附加值有限，但却能够通过社会分工，极大地提高劳动生产率，对于提升国家的整体竞争力极其重要。

“制造业升级换代和服务业占比之间的关系又尤其体现在城市群内部。当前，中国已经形成了以中心城市和城市群为主要空间载体的区域经济发展模式，在这样一个阶段，中心城市和外围城市之间是相互协调和分工的状态。中心城市比较优势在于微笑曲线的两端，即设计、研发、销售等等，而外围城市的比较优势则在于加工制造。”

陆铭建议进一步解放思想，在提出制造强国的同时，要充分重视服务业的发展。要纠正制造业强等同于制造业比重高的思维误区，避免一些地方把制造业占比高作为政策目标。否则的话，一方面有可能形成对于服务业发展的抑制作用，不利于国民经济健康发展和产业结构升级。另一方面，当服务业未能得到应有发展的时候，又反过来会影响到制造业的国际竞争力。相反，应充分认识到服务业发展的意义，特别是服务业为制造业赋能的作用，加强研发、设计、营销、消费者服务等对于制造业升级和各产业竞争力的推动力。