兵韬志略丨中日启动海空联络机制，加强危机管控但效果待观察

热点新闻：6月8日，外交部发言人华春莹在记者会上确认中日两国将启动海空联络机制的事宜，并表示“中日双方在东海危机管控问题上的目标是一致的。”据日本《每日新闻》报道，中日两国政府6月8日正式启动了可进行相互通报的“海空联络机制”，双方将从舰艇和飞机在海上和空中利用的无线直接通信开始，逐步实现热线等防务部门间的直接对话，以规避自卫队和中国军队可能发生的偶发性冲突和纠纷。

点评：中日安全关系一直是中日关系的短板，其重要原因在于中日两国在解决海洋和主权争端缺时缺乏危机管理机制。随着近年中日钓鱼岛主权争议不断发酵、双方舰机在东海发生偶发性冲突几率加大，中日构筑海空紧急联络机制的迫切性也越来越强。此次中日启动海空联络协商机制，在中日两国的危机预防与管理中迈出了关键性的一步，并将成为未来中日危机管控和改善安全关系的重要机制和平台。

有效加强两国间海空危机管控

“海空联络机制”是世界上各国处理相互间争端的重要和有效方式。目前，中国和美国之间也有类似的机制，如《海上意外相遇规则》和“中美海空相遇安全行为准则”等。作为中日危机管控机制的重要手段，长期以来中日之间就一直在磋商建设“海空联络机制”，并将此作为政治议题在两国首脑和政府政治对话中经常谈及。

从历史发展来看，“海空联络机制”之前被称作海上联络机制，旨在发生紧急情况时相互联络，以避免海上意外突发事件时酿成大的武装冲突，从而影响两国间的政治和外交关系。2007年4月，中日两国发表《中日联合新闻公报》，内容就涉及到了构建海上联络机制，宣布“两国国防当局之间筹备建立联络机制，防止海上发生不测事态”，并于2008年4月就该项机制进行首轮磋商。2012年以来，由于日本制造钓鱼台“国有化”问题，中日关系陷入僵局，并在靖国神社、历史教材等痼疾干扰下持续恶化。双方关于建立海上联络机制的磋商工作由此一度停滞，但双方海上对峙却愈演愈烈，冲突风险不断上升。2018年1月，日舰“大淀”号、“大波”号在赤尾屿附近海域与中国军舰“益阳”号和一艘潜艇相遇，实施了跟踪监视和反跟踪监视。

除了海上舰艇潜在冲突外，中日在空中发生对峙的可能性也在不断加大。2016年6月17日，中国军队两架苏-30战斗机在东海防空识别区例行性巡航，日本航空自卫队两架F-15战机高速逼近挑衅，甚至开启火控雷达对我照射。12月10日，中国空军飞机经宫古海峡空域赴西太平洋进行例行性远海训练，日本自卫队又出动1批2架F-15战斗机对中方飞机实施近距离干扰并发射干扰弹。据日本防卫省2017年发布的数据显示，日本航空自卫队在2016年度的战机紧急升空拦截次数有1168次，比2015年度增加了295次，其中拦截来自中国大陆军机的次数占整体的73%。如果没有相应的危机管控制度，空中危机事件发生的风险当然会大幅增加。

为此，中日防务部门在举行海上联络机制时，开始酝酿将“海上联络机制”更改为“海空联络机制”，并一致认为这将有利于双方就海上和空中安全问题进行交流磋商，而且海空联络机制启动运行的基本技术条件也已经具备。2017年12月，在第八轮中日海洋事务高级别磋商上，中日开始就建立并启动防务部门海空联络机制进行事务性磋商，并取得了重大进展。2018年5月，李克强总理在访日期间与日本首相安倍签署了建立海空联络机制等多项双边合作文件，同意设立防卫部门之间的直接通信规则，设立防卫部门之间的热线，并相互主办一年一度的会议，进一步推动该机制的建立。

此次中日防务部门决定启动“海空联络机制”，也是对上述合作文件的一种落实。作为一个整体性的危机管控机制，中日启动“海空联络机制”，不仅可有效进行两国间的海空危机管控，而且还可维护整个地区的和平稳定，成为地区大国间所必须拥有的一种方案和措施。

力量对比变动加快机制启动

日本启动“海空联络机制”，除了中日之间关系逐渐回暖因素之外，另外一个主要的原因是中日之间力量，特别是海空力量对比发生了重要变化。根据美国战略与国际问题研究中心提供的数据，在2013年以前，日本在海警船上的数量上与中国相比，占据着优势。但到了2014年，中日发生逆转，日本为54艘，中国则达到82艘；到了2015年，日本增至62艘，而中国则达到111艘。日本逐渐被远远甩开，未来差距预计还将进一步扩大。虽然目前中国海监船的行动并不突出，但如果有机会进行“力量比试”的话，日本很可能陷入被动局面。

在空军方面，制空优势也越来越向着中国倾斜。近期，中国空军出动轰-6Ｋ、苏-30等多型多架战机飞越宫古海峡，成体系前出西太平洋开展实战化军事训练；而随着中国海空军远海训练常态化，中国军队舰机穿越宫古海峡与对马海峡的新闻已愈加频繁地见诸报道。中国维护钓鱼岛主权坚定不移的立场，以及军事实力的突飞猛进，确实对日本构成极大震慑。而面对中国海空军力量的进一步加强，日本逐渐感到，在与中国舰机在东海地区打交道，尤其是在钓鱼岛附近海空域与中国遭遇时，已明显信心不足，不知道该如何应对。此外，日本国内对美日同盟的可靠性持怀疑态度者也不在少数。尽管美国多次表示，钓鱼岛“适用日美安保条约第五条”，但日本始终担心一旦日本遭到麻烦，美军并非真的会帮助日本。因此，为了化解中日力量对比给日本带来的不利因素，日本迫切需要建立一套应对机制，启动“海空联络机制”水到渠成。

体现“底线共识”但发挥效果有限

从危机管理机制的原理和效用来看，如果一个国家有故意利用风险事件来发动战争的意图，那么危机管控机制将不会起任何作用。但对于那些非意图的风险事件的偶然发生，危机管控机制还是会有比较明显的预防和减少危机出现概率的作用，可有效避免事件的升级以及其可能导致的战争的发生。尽管中日两国在领土和主权问题上存在严重的对立和分歧，已成为影响中日关系的重要因素，但两国仍有进一步管控分歧和危机的意愿。

2014年11月7日，时任国务委员杨洁篪在会见来华访问的日本国家安全保障局长谷内正太郎时，达成了具备重要政治意义的四点原则共识，其中第三点就提到，“双方认识到围绕钓鱼岛等东海海域近年来出现的紧张局势存在不同主张，同意通过对话磋商防止局势恶化，建立危机管控机制，避免发生不测事态。”从2017年底以来，中日高层领导互访频密，关系逐渐向正常化方向发展，因此规避各种可能会影响两国关系发展的潜在冲突成为两国共同的意愿。双方一致同意要强化中日间的防务合作，建立起有效的联络机制，防止纠纷发展为外交问题。中日重启“海空联络机制”，标志着中日危机管控机制的落地和中日安全关系的改善。

从未来中日关系的发展来看，包括历史问题、领土争端以及战略主导权问题都是长期困扰中日两国的重要因素。对于两国来说，在战略层面短期内难以解决领土与主权争端问题，目前最为重要的是保持克制并避免意外事件发生。做到“擦枪不走火”，才是现实和明智的选择。中日重启“海空联络机制”体现了两国的“底线共识”，以及“先易后难”的原则，即把好解决的问题先解决，逐步再落实其他内容。这种思路的引导，将会促使中日进一步加强在海空防务领域的协调和合作，通过建立军事层面的沟通来促进双方互信，管控分歧，并取得实质性的进展，这对于稳固中日关系、维护地区和平稳定具有重要的意义。日本《读卖新闻》6月8日报道引述自卫队统合幕僚长河野克俊的话称，从回避不测冲突的角度看，启动“海空联络机制”非常有意义。

但是，同时也要看到，虽然中日两国开始启动“海空联络机制”，实施对可能潜在冲突的管控，但由于受到种种因素的制约，该机制发挥的作用也将是很有限的。例如，据《参考消息》6月9日引述日媒报道，中日防卫部门之间热线电话的详细情况还没有确定，如何确保其实际效果仍是课题。此外，此次启动的“海空联络机制”用于现场进行通信的对象仅限于日本自卫队与中国军队的舰机，中国海警船和日本海上保安厅的船只不在对象范围内。为了减少谈判阻力，目前中日存在争议的领海与领空也不在中日“海空联络机制”的适用范围内。

但正如外交部6月8日所说，“目前中日关系重新回到正常发展轨道。中方重视一段时期以来安倍首相以及日本政府就改善同中国关系所释放的积极信息，希望日方继续同中方相向而行，进一步巩固两国关系改善势头，通过具体的举措使这一改善进程不断推进下去，开辟中日关系新的前景。”总体上来说，该机制是中日双方外交智慧的产物，具有明显的政治性色彩，如何确保机制发挥实际效果也将继续成为双方共同协调和研究的课题。

（兵韬志略是由南京国际关系学院外军研究中心副主任方晓志为澎湃防务栏目开设的个人专栏，盘点一周重大防务事件，评点信息背后暗藏的玄机，剥茧抽丝、拂尘见金，每周一期，不见不散）