审判研究 | 第27期 生态环境行政执法与刑事司法衔接机制之反思与完善
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作者简介上海铁路运输法院课题组
课题组主持人：
何斐明 上铁法院党组成员、副院长
课题组成员：
邹荣 华东政法大学大学教授
练育强 华东政法大学大学教授
崔胜东 上铁法院审判监督庭副庭长
孙焕焕 上铁法院行政审判庭审判员
本文为2021年上海法院报批调研课题优秀课题成果。
内容摘要生态环境行政执法与刑事司法衔接是推进生态文明建设和打赢环境污染防治攻坚战的重要机制。通过对实践案例分析可知，何种情形下需要移送、移送后是否还可以继续处罚、刑事判决作出后应否移送行政处罚、移送刑事后发现行政处罚违法是否撤销、未受刑罚的单位或个人能否继续处罚、罚金与罚款数额倒置等程序衔接问题依然没有充分解决，究其原因在于立法上法益保护与处罚规定不协调不匹配，规范性文件存在缺陷导致生态环境部门对于移送与否陷入两难境地，公安机关移送门槛较高且检察机关立案监督乏力。为了进一步健全衔接机制，应该明确不同机关在不同阶段的责任，构建罚款、行政拘留与其他类型处罚分处机制，对未处刑罚的单位或个人仍可继续作出行政处罚，完善破坏环境资源保护罪的罚金裁量标准。
关键词
生态环境 行政执法 刑事处罚 衔接
引 言
加强生态环境保护，刑罚是严厉打击破坏生态环境资源违法犯罪的有效手段，对推进生态文明建设乃至打赢环境污染防治攻坚战发挥着重要作用。行政执法中发现涉嫌犯罪线索的，及时移送刑事司法处理成为加强生态环境保护关键环节。
2018年7月，第十三届全国人大第四次会议通过的《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》明确提出“加快建立健全生态环境保护行政执法和刑事司法衔接机制”，其中“加快”二字足见构建衔接机制的现实性、紧迫性和艰巨性。2020年3月，中共中央办公厅、国务院印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》对行政执法和刑事司法衔接机制建设提出了新的更高要求，即“建立生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。”那么，行政执法与刑事司法的衔接应该待行政处理完毕再移送还是刑事优先处理？2021年7月15日施行的修订后的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称新行政处罚法）第27条规定，违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。
上述规定的核心，在于确立了行政执法与刑事司法衔接（以下简称行刑衔接）中“刑事优先”原则。生态环境部门在执法过程中，如果发现违法行为涉嫌犯罪，就应当及时移送司法机关，依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替移送。新行政处罚法也规定，行政机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。但在实践中，何种情形下需要移送，移送后是否还可以继续处罚，以及刑事判决作出后是否还应当移送行政处罚等程序衔接问题依然没有充分解决，影响了生态环境资源惩治的实效。
根据生态环境部近五年关于环境行政处罚案件与《环境保护法》配套办法执行情况的通报，由表1可以看出，刑事移送案件数占行政处罚案件数的百分比非常低，这虽然不是移送刑事数占应移送刑事的案件数（却按照行政处罚处理）的比例，但在某种程度上反映出行刑衔接存在某种欠缺，影响了对生态环境资源违法犯罪的惩处效果。
（一）生态环境部门移送刑事司法的前提条件不明确
新行政处罚法第27条将原《行政处罚法》中的“构成犯罪”修改为“涉嫌犯罪”，实际上降低了行政机关移送司法机关的门槛。生态环境部门只需要认为某一违法行为涉嫌犯罪，即可依法移送。《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第26条规定：“环保执法机关在执法检查时，发现违法行为明显涉嫌犯罪的，应当及时向公安机关通报。公安机关认为有必要的可以依法开展初查，对符合立案条件的，应当及时依法立案侦查。在公安机关立案侦查前，环保执法机关应当继续对违法行为进行调查。”
那么环保执法部门移送案件的前提条件该如何确定呢？仅限于环保执法部门立案的案件吗？
有一种观点认为，案件移送的前提是环保行政执法部门已经受理并进行查办，核心在于查办过程中发现了涉嫌犯罪的证据或线索，由于案件已经超出环保执法机关的职权范围，所以应移送至有管辖权的公安部门。还有观点认为，环保行政执法部门只要发现了涉嫌犯罪的证据或线索即可以移送，不以受理案件进行查办为限。如在笔者办理的一起某合作社诉某生态环境局行政处罚案中，某生态环境局在日常监督检查中发现了行政相对人某行为涉嫌犯罪的线索，虽然对该行为没有进行行政立案，依然移送公安部门进行刑事处理。
（二）
移送刑事处理后可否继续作出行政处罚观点不一
行政机关“以罚代刑”是不合法的，同样，司法机关也不得“以刑代罚”。根据新行政处罚法第27条、第35条的规定，司法机关经审查，发现依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，应当及时将案件移送有关行政机关；人身自由罚，即刑事领域的拘役、有期徒刑和行政领域的行政拘留，以及财产罚，即刑事领域的罚金和行政领域的罚款，可以折抵，但其他行政处罚，比如吊销许可证等，刑事处罚和行政处罚不存在折抵关系，应当依法分别实施。
那么若已经移送刑事司法程序，环保执法部门是否还可以作出行政处罚？对此也存在不同意见，有的认为既然已经进入刑事处理，刑事优先，不应该再作出行政处罚，待刑事案件处理完毕并生效后，再判断是否要继续作出行政处罚。因为对于相同效果的责任内容，不应该重复承担。
如在深圳市生态环境局龙华管理局、翁裕贤再审审查与审判监督案中，法院认为，因同一破坏生态环境的行为，违法行为人依法需承担的行政责任内容与刑事责任内容具有相同的法律效果时，如刑事责任已先行承担，则刑事责任吸收行政责任。该案被申请人已在另案刑事判决中被处以罚金刑罚，原龙华区环境水务局再对其作出行政罚款，明显缺乏依据。
还有的观点认为，移送刑事司法程序不影响行政处罚，理由在于案件虽然移送刑事司法程序进行处理，但是相关许可证或者执照依然处于有效状态，需要尽快进行处理，因此可以不必等刑事程序处理终结，即可进行行政处罚。但这里的行政处罚是仅作出针对许可证或执照的处罚，还是包括限制人身自由的处罚和罚款均可以同时作出值得探讨。而且，在法律明文规定应该并处行政拘留或者罚款的情况下，行政处罚的法律适用亦存在难题。在法律明文规定并处的情况下，仅作出吊销许可证或执照的处罚，若刑事上未作出罚金的，也会引发衔接难题。
（三）
移送刑事后发现行政处罚违法应否撤销存在争议
“刑事优先”不等于行政机关可以不履行行政处罚职责。国务院2020年8月修订的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》明确，行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件，应当依法作出处理；其中，依照有关法律、法规、规章的规定应当给予行政处罚的，应当依法实施行政处罚。行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。笔者在担任最高院行政庭联络人期间，曾有其他省市的法官提出其在办理一起行政处罚案件中，发现行政机关作出的行政处罚存在越权、认定事实不清或适用法律错误等问题，而且涉嫌犯罪应该移送刑事司法程序进行处理，那么是否需要撤销行政处罚再进行移送呢？
换言之，若移送后，法院认为构成犯罪，会不会造成对行政处罚的否定性评价。这里存在逻辑难题：一个行为要么认定为违法而被行政处罚，要么情节严重构成犯罪而被刑事处罚。也就是说，若已经作出行政处罚再移送，认定构成犯罪，势必会影响行政处罚认定事实、适用法律的正确性。在讨论中，有观点认为，既然行政处罚明显不合法，应该撤销行政处罚后再移送刑事司法处理，还有的观点认为根据新行政处罚法第35条的规定，不必撤销行政处罚，只需要在罚金中扣除罚款金额、限制人身自由的天数即可。
（四）
对未受刑罚的单位或个人能否继续处罚认知不同
根据刑法第346条的规定，破坏环境资源保护罪这一节内的犯罪施行双罚制。笔者在办理破坏环境资源保护罪刑事案件中发现，不少案件虽然有多个行为人（单位）违法或者犯罪，但刑事判决中仅处罚了部分行为人（单位），而在后续行政机关处理中是否可以对未接受刑事处罚的行为人（单位）再行作出行政处罚，观点不一致，实际上多数情况下行政机关并未继续进行处罚。
有法官认为刑事的入刑标准要高于行政处罚的标准，即使刑事上未接受处罚不代表对象的违法违规行为不应受到苛责，行政机关在后续中依然可以依据相关行政法规或规章进行处理。还有的法官认为刑事案件已经查明的事实行政机关应当确认，故对于在刑事判决中未被认定违法的对象不应再行作出处理。
（五）
罚金与罚款简单折抵引发适法不一
新行政处罚法第35条第2款规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。”但根据法律规定和司法实践可知，罚款和罚金数额的计算方式不同，具体认定标准不一致，甚至存在罚款数额高于罚金的情况。在罚款偏高的情况下，是否能够用罚金代替罚款值得商榷。经查阅有关破坏环境资源保护犯罪的学术专著，检索国家法规数据库、元典智库、知网等专业平台，与从事此类案件办理的法官、检察官沟通探讨，比对了各省市高级人民法院发布的环境保护类典型案例，我们发现目前在环境资源类刑事案件的办理中，针对罚金罚则如何计算并没有统一的标准。
以常见的非法采矿罪为例，在仇某友、黄某龙非法采矿案中，被告人仇某友非法采砂共计价值293,800元、被告人黄某龙非法采砂共计价值101,400元，武汉市汉江区法院作出生效判决，判处仇某友犯非法采矿罪，判处有期徒刑十个月，并处罚金二十万元；判处黄某龙犯非法采矿罪，判处有期徒刑十个月，并处罚金十万元。
而在韩某非法采矿案中，韩某非法采走的砂石价值501,960元，且其采砂地点严重影响河势稳定，危害防洪安全，安徽省毫州市中级人民法院作出生效判决，判决其有期徒刑三年，并处罚金三万元。
另在山西省吕梁市中级人民法院作出的王某非法采矿罪生效判决中，王某在青银高速路西的砂坑内采砂的货值为129,903.06元，被判决有期徒刑六个月，并处罚金五千元。
上述三个案例中，各被告人的犯罪情节相似，案值也基本相近，而被判处的刑事罚金金额却相差甚远。虽然其中有一些个案上的具体差别以及不同地区经济水平发展差异对犯罪客观情节把握的宽严不一，但这从侧面反映出要如何确保适法统一及司法公正问题。
生态环境资源类案件在行政执法过程中除了罚款外，一定几率会附带按日处罚的情形。被称为“史上最严的”环保法规定，对收到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的企事业单位及生产经营者，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。此外《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》均规定，依法作出行政处罚决定的行政机关应当组织复查，发现其继续实施该违法行为的，按照环境保护法的规定按日连续处罚。环保部对如何执行按日计罚制度专门制定了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》，规定凡是存在可以适用按日连续处罚的违法行为，环境保护主管部门应当在送达责令改正违法行为决定书之日起三十日内，对排污者改正违法行为的情况进行复查，排污者也可以在环境保护主管部门实施复查前，向作出责令改正违法行为决定书的环境保护主管部门报告改正情况，并附具相关证明材料。
在环保部对广东省环境保护厅的环函[2015]232号复函中明确，实施按日连续处罚的处罚日数是一个连续的起止期间，即使排污者在计罚周期内存在停产停业或者达标排放的日数，也不能从计罚日期中扣除，应当从责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起，计算至环境保护主管部门复查发现违法排放污染物行为之日止。
2021年上半年，按日连续处罚案件数量为87件，罚款金额为9848.10万元。因按日计罚的数额上不封顶，如行政罚款本数不低的话，累计金额将非常可观。比如2019年6月11日，苏州市昆山生态环境局对昆山旭发电子有限公司进行现场检查，检测结果显示，该公司排放污水氨氮超标0.71倍，铜超标4.2倍。2019年6月25日下达责令改正违法行为决定，责令该公司停止违法行为。2019年7月22日，苏州市昆山生态环境局进行复查，监测结果显示，该公司排放污水铜超标0.37倍。2019年9月18日，苏州市生态环境局下达行政处罚决定书，对该公司污水超标排放违法行为处罚款30万元。2019年11月7日，苏州市生态环境局下达行政处罚决定，对该公司6月26日-7月22日污水超标排放行为实施按日连续处罚，共计处罚款810万元。
又如佛山市生态环境局于2016年8月11日、8月15日对佛山市南海金宝丽家具有限公司丹灶施诺分公司进行现场检查时发现其有违法排污、不正常运行大气污染防治措施的违法行为，同月18日作出责令改正违法行为决定，并于2016年9月6日对该公司进行复查，发现其依旧未正常运行大气污染防治措施。2016年11月30日佛山市生态环境局作出行政处罚决定，对施诺分公司2016年8月11日、8月15日通过不正常运行大气污染防治设施逃避监管的方式排放大气污染物的行为罚款45万元，对其私设暗管的行为罚款5.5万元。2017年1月1日，佛山市环境局作出行政处罚决定，对施诺分公司自2016年8月19日至9月6日不正常运行大气污染物防治设施排放大气污染物拒不改正的违法行为实施按日处罚罚款630万元。
在刑事罚金的金额没有统一的细化量刑标准，行政罚款的金额又有可能较刑事罚金高出一截的大背景下，试想，一个犯罪分子被处以高额罚款后，进入刑事程序，罚金较低，则不再判处罚金；而另外一个犯有相同行为的犯罪分子未经行政处罚径行进入刑事处罚程序，其被判处的罚金又低于前者的罚款，那么就会带来畸轻畸重、标准不一致的问题。
（一）立法上两者的法益保护与处罚规定不协调
现在我国环境法已经强调了对“生态法益”本身的保护，并且在《环境保护法》第4条规定了“保护环境是国家的基本国策”，进入向“人与自然和谐相处”这一方向发展。而我国现行环境刑法仍缺乏对环境法益本身的关注，过于强调生态环境“工具价值”，缺乏对其本身“内在价值”的重视；在环境犯罪成立的条件上也并没有将生态法益的侵害程度设置为核心判定指标，还是以人身、财产、秩序法益为主。对比于环境行政法对环境保护范围的全面性，环境刑事立法多数以对人类自身利益作为关注要点，对环境的保护范围十分有限。破坏环境资源保护犯罪和行政处罚的衔接方面，存在的不协调问题体现为：
一是在处罚措施上来看，较之环境法的综合性处罚方式，刑罚过于单一。我国现在法定的环境刑事责任方式主要采用的是财产刑和短期的自由刑，除了财产刑的设置不够完善之外，资格刑与非刑罚手段种类更是过于单一。在资格刑的适用上，我国《刑法》的资格刑种类较少，无法运用到环境案件中。而我国行政处罚中有责令停产整顿、责令停产停业关闭以及对于许可性质证件的吊销等资格限制仅能从行政处罚入手，无法上升到刑罚。
二是在处罚的轻重程度上来看，较之环境法日益严厉的处罚，刑罚仍设置过轻。如破坏环境资源犯罪最高法定刑是有期徒刑，而财产犯罪设置的最高法定刑是无期徒刑，对比之下，具有更大社会危害性的破坏环境资源犯罪行为与其惩处结果不相称。而新环保法中则从诸多处罚措施上严厉了对环境违法的处罚效果，例如新增了“按日计罚”的制度，大大加强了惩罚力度。
三是部分罪名的衔接点设置不科学，易导致轻罪重判或重罪轻罚，不符合罪刑相适应的原则。一般认为，刑事犯罪必然要重于行政违法。因此，危害环境的行为首先被评定为违法，即行政违法。当达到某一界线时，则为违反刑法的犯罪行为。但通过梳理相关法律，同环境刑法条文与立案标准进行对比和衔接，部分罪名的入刑标准过高或过低，不科学的衔接点设置，易导致司法不公。
对于轻罪重判，以非法捕捞为例，笔者以“非法捕捞”为关键词在中国裁判文书网检索，共检索出刑事案件14,965件，而行政案件、民事案件分别为193件、183件；刑事案件的比例达到97.5%。笔者在办理非法捕捞水产品刑事案件中明显感觉到有些被告人恶性并不大，所获得的水产品也不多，仅1.5千克以上就已经构成犯罪，各个区在起刑点的把握上也有差别。
与此类似的是非法狩猎罪，被告人猎捕了几只属于国家三有动物的珠颈斑鸠，依然被判处刑罚。典型案例深圳王鹏鹦鹉案也反映了这一点。王鹏因售卖6只家养鹦鹉被刑事处罚，经最高院核准在法定刑以下处罚，但依然构成了刑事犯罪。在轻罪重判方面，典型的例子是污染环境罪。根据《刑法》第338条的规定，要达到严重污染环境的程度。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条的规定可知，环境污染的影响蔓延时间长，危害程度短时间内难发现和评估，因此，以污染环境罪追溯较为困难。如在张家港市L公司、张某甲等人污染环境案中，L公司私设暗管排放酸洗废水至生活污水管，严重污染环境，但最终被处以行政处罚，没有承担刑事责任。
（二）
制度上“行刑衔接”规范性文件存在缺陷
目前指导环境违法犯罪领域“行刑衔接”工作的，主要是法律之外的一些规范性文件，其立法主体并非全国人大及其常委会，立法层级低，强制力与权威性欠缺。再者，通过司法解释对相关内容的补充与明确又只能适用于司法领域，这就给行政机关移送犯罪线索造成法律适用上的障碍。因为关于环境“行刑衔接”工作的规定效力层级低下，欠缺法律层级的依据，缺乏统一的标准，对同一事实形成了不同的标准与认定结果，形成衔接理解适用上的断层。
譬如，对于同一环境违法行为，环境行政执法人员依职权以及相关行政规定判断是属于自身权限范围内的裁量权，不属于涉嫌环境犯罪的情节从而作出行政处罚而不予移送的处置。但对于检察监督机关来说，其以司法机关（主要是最高检）制定的各类规范性文件为依据履职，与环境行政机关适用的法律法规存在不同，因此很可能会做出不同判断结果。因此，低效力的规范文件与缺乏统一性的规定会严重影响造成“行刑衔接”路径的不畅。
司法实践中，我们发现生态环境部门很多情况下并非主观上不愿意移送，而是不知道满足何条件时方进行移送，移送以后是否还需要继续进行处罚，以及对于单位或个人进行刑罚后，是否还需要继续作出行政处罚等。在生态环境保护督察和优化营商环境的双重背景下，生态环境部门常常陷入两难境地：移送刑罚企业可能面临倒闭的问题；作出行政处罚又可能涉及有案不移，起不到打击违法犯罪的效果。此外，若案件构成犯罪进行移送，生态环境部门可能也会造成评价指标无法完成的问题，其缺乏足够的动力和热情去整理和收集相关材料进行移送。
（三）
公安机关移送门槛较高且检察机关立案监督乏力
公安机关是否受理生态环境部门移送的案件，很大程度上取决于其对移送案件是否符合刑事立案标准的判断。同时办案压力大小也会影响公安机关对立案标准是否从严把握。生态环境资源犯罪刑事执法过程中存在生态环境执法部门移送多、公安机关立案少的现象，主要原因在于：
一是环境犯罪具有复杂性特点，公安机关相关人员缺乏专业知识，实践中难以进行认定，办案压力大，在把握立案标准时就越会从严。公安机关在办案压力不堪重负的情况下，案件侦破的难易程度、移送起诉的可能性、社会影响力等往往成为重要的受理案件考量因素。
二是随着高科技的发展，公安机关判断生态环境资源犯罪的难度加大，由于侦查成本、力量、手段等条件的限制，公安机关立案减少。这种移送门槛的提升，导致部分案件被拒之门外，加剧了有案难移的现象。检察机关监督机制的失灵导致环保部门对公安机关的监督动力不足。如果公安机关不予立案的，环保部门没有动力提请复议。检察机关的立案监督强制力不够。无论是在民事、行政公益诉讼，还是在生态环境犯罪案件中，检察机关对污染生态环境案件的监督多限于“审判监督”，缺乏一种对生态环境污染案件的全程监督和动态监督机制，尤其对事前程序缺乏监督。公安机关拒绝立案的，检察机关只能先发出违法纠正通知书，若公安机关仍然不纠正的只能报上级协调，但这种手段强制力也不足。
（一）正确处理生态环境保护与地方经济发展的关系
地方政府、环保部门坚持树立“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本政策，增强看齐意识、责任意识和行动意识，在依法履行职责过程中，有必要加大生态环境的监督力度，正确处理生态环境保护与地方经济发展之间的关系，将促进民营经济健康发展、优化营商环境贯穿始终。
行政机关在办案过程中要综合评估行政处罚必要性与惩罚力度，既要杜绝简单地以“罚”代“刑”，但也要考虑一味适用刑事手段带来的负面社会影响。尤其是在当前行政处罚手段灵活多样、罚款金额按日计罚上不封顶，很多情况下如果进一步移送刑事处理，公司将直接陷入运营困难的窘境。2019年最高检检察长张军在多个场合反复强调，检察机关在办理涉及民营企业案件时，要综合运用好刑事司法政策，“依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的就提出适用缓刑的建议”。这一点也应被生态环境部门借鉴，在处理破坏环境的违法违规案件中，评估移送刑事处罚必要性，依法保障和促进民营经济健康发展。
（二）
罚金与罚款简单折抵引发适法不一
行刑交叉案件处理时，行政机关亦会以部门利益为尺度来衡量是否向公安机关移送案件。一旦截留案件所带来的部门利益或私人利益远高于移送利益，行政机关就有足够的动机去实施这一获利行为，从而导致惩治犯罪无法达到预期实效。笔者认为，仅仅用部门规章或其他规范性文件的形式规定层级较低，应当提高生态环境保护领域行刑衔接的立法层级，完善生态环境保护刑法罪名设置，梳理各罪名行刑链接点，限制行政机关对于环境保护领域案件移送的处断权，建立有效监督机制，将权力关进笼子。当然，如果使用法律的形式，困难较大，不具有可操作性，较适宜的规范层级应是行政法规，以此规范“行刑衔接”。
监督的前提是合理界定责任归属，这是生态环境部门和公安机关实现合作的重要前提，也是启动惩罚机制的重要依据，可以有效避免双方互相推诿、消极应对等现象发生。因此，在行刑双向衔接互动中，为了防止出现“有案不移”“以罚代刑”等情形，避免因权力断裂造成更大的社会损失，行政机关与公安机关必须达成合作协议并从制度入手尽可能减少违约的可能性，尤其应重点考量选择何种激励方式以及如何提高衔接互动的透明度。
具体而言，一是环保行政执法机关发现涉嫌违法犯罪后应尽快判断应否立案，必要时咨询公安机关、检察院；二是其移送后公安机关不予立案或者不作决定的，可以建议检察院进行立案监督；三是环保行政执法机关应该及时调查取证，不应该消极等待公安机关立案与否，而是在实质移送之前都要进行调查取证工作；四是环保行政执法机关对于其管辖范围内的案件，无论公安机关是否作出立案决定，若存在环境污染危险性的，均应该及时依法予以处置；五是将案件移送情况纳入考核，若存在“有案不移”“以罚代刑”等情形的，追究环保行政执法机关负责人的责任，并且影响该机关的整体考核指标，尤其是评优评奖中作为考量因素。
（三）
构建罚款、行政拘留与其他类型处罚分处机制
考察行政实体法领域与刑法关于环境资源保护的法律规定，对于行政法上依法应当给予或者提请人民政府给予暂扣或者吊销许可证、责令停产停业等行政处罚，并处罚款或行政拘留的，在行刑衔接的背景下，不应该拘泥于行政法上关于应该并处的规定，而是应该建立分处机制，以便适应现在的执法实际，切实发挥行政执法与刑事司法对于惩治环境资源违法犯罪的合力。
对于行政机关已经作出行政处罚，又发现构成犯罪的，移送后，行政处罚该如何处理。如前所述，新行政处罚法对此已经作出规定。那么在认定事实和适用法律方面，行政处罚与刑事司法该如何衔接？对此，我们认为，可以分两种情形分别处理：一是若行政处罚查处的事实属实，有充分证据支撑，后续又发现了新的事实，则将所有证据和行政处罚决定一并移送公安机关，公安机关有权继续进行调查取证，检察机关、司法机关可以自行查清相关事实后作出判断，不以行政处罚认定的事实和证据为限。二是行政处罚认定事实、适用法律明显错误，比如将A事实认定为B事实，应该适用A法律却错误适用B法律，而不是证据不充分或者发现新事实造成，则基于依法行政的要求，无论是否应该移送刑事司法处理，其均应该自行改正错误，将案件移送公安机关。当然，除了行政拘留或罚款外，应该作出其他类型行政处罚的，如前所述，其可以在撤销后重新作出处罚。
（四）
对未处刑罚的单位或个人仍可继续作出行政处罚
根据《行政处罚法》的规定，刑事优先。刑事处理完毕后，不意味着整个案件处理的终结，如前所述，有些情况下，刑事上并未对某些单位或个人定罪处罚，因为其尚未达到刑事处罚的标准。但一般情形下，刑事处罚较行政处罚更为严格，违法行为虽然不构成犯罪，依然有可能承担行政责任。
因此，在法院判决后，检察院或公安机关应该将判决情况及其他相关人员涉嫌违法情况反馈给生态环境部门，由其继续进行处理。也就是说，案件的移送应该是双向的。比如，检察机关在提起公诉的过程中，发现有些当事人的行为构成犯罪，故提起公诉，而其他人也参与了违法行为，但并未达到犯罪的程度，故未提起公诉，而将其他人作为刑事案件的证人。同时，检察院应该将案件情况反馈给公安机关，由公安机关再移送给行政机关。这样能够保证针对生态环境的违法行为人或被告人均承担相应的责任，从而对社会公众起到震慑和教育作用。
若针对同一违法行为，法院已经针对违法行为人个人进行了刑事处罚，其已经承担了刑事责任，则行政机关不宜再对该违法行为人所在单位进行行政处罚，理由在于，刑事上认定为违法行为人为个人，也就是认为其不构成单位犯罪，对此进行了事实认定，那么行政上就不能再认定为单位行为。（五）
完善破坏环境资源保护罪的罚金裁量标准
上文已述，实践中刑事罚金与环境处罚罚款之间有时存在较大差异，罚金相较于罚款少的多，这就导致仅仅从金钱处罚看，刑事处理反而低于行政处理，这显然达不到有效矫治违法的目的。
鉴于刑法上破坏环境资源保护罪普遍没有规定罚金的具体范围，按照总则的规定，最低不低于一千元，但是具体遵循什么标准，法官有裁量权。有鉴于此，有必要针对该类犯罪建立起罚金裁量与相应行政法上罚款裁量相衔接的机制，保持罚金、罚款的金额在一个合理、相近的水平。理由在于，对于相对人（犯罪嫌疑人）来说，均是对其在经济上进行的处罚，本质上没有区别；从效果上来说，罚金和罚款均可以震慑违法或者犯罪，抑制破坏环境资源的行为的发生。
对于行政处罚的裁量，生态环境部发布《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号），各地规定了较为详细的裁量标准，比如，《上海市生态环境行政处罚裁量基准规定》《北京市生态环境行政处罚自由裁量基准》《海南省生态环境行政处罚裁量基准规定》等。但是刑事领域缺乏具体罚金裁量基准的规定。
笔者认为，为了保持罚款和罚金适法标准的一致性，防止畸轻畸重，在法院判决罚金的时候，可以从以下几个方面进行综合考量：一是参照相应行政处罚裁量基准的规定。当然，长远来看，刑事领域能够参照行政处罚裁量标准，制定罚金裁量标准，更能满足实践的需求。二是结合被告人承担生态环境资源损害赔偿责任的情况进行判断。我们办理的多起案件中，检察机关在针对犯罪提起公诉的同时，还附带提起了民事公益诉讼，请求对其造成的生态环境损害予以赔偿。那么被告人（暨附带民事公益诉讼被告）是否愿意承担或已经缴纳该笔赔偿金，也应作为罚金的裁量因素。三是被告人认罪悔罪态度也是衡量因素。被告人若认罪认罚，积极主动缴纳罚金甚至预缴一部分罚金的，法院也可以酌情减少罚金数额。
结 语
生态环境管理领域的行刑衔接初衷在于发挥行政处罚与刑罚的合力，打击生态环境违法犯罪，深入打好污染防治攻坚战，推进绿色发展和生态文明建设。但在具体操作过程中，仍然存在许多法律适用、程序衔接问题，给生态环境部门、公安机关、检察院和法院带来很多困惑，换言之，其不是不愿意去做，而是很多情况下不知如何去做。本文就是针对实践中的难题进行研究，在目前的法律框架下，试着给出具有可操作性的建议，不求全面，但求切中要害、有的放矢。具体能否发挥实效，尚需在实践中进一步发展完善。
（*为排版需要，全文已略去注释）
原标题：《审判研究 | 第27期 生态环境行政执法与刑事司法衔接机制之反思与完善》