理论研究 | 上海社区规划师制度实践与行动模式研究
以下文章来源于规划师杂志 ，作者莫霞，甘逸君，等
规划师杂志.
《规划师》创刊于1985年，现为“四核心+双认证”期刊，服务宗旨：立足国土空间规划，服务一线人员；传递行业信息，关注热点难点；剖析典型案例，总结实践经验；拓宽理论视野，促进学科发展。
导读
研究在我国的城市更新与社会治理语境下，考察国内外社区规划师制度发展概况，在综合分析上海社区规划师制度内容、存在问题以及实践工作成效的基础上，结合上海各区社区规划师制度实践下的典型项目案例，从核心支持、特色强化、关联激发的不同行动维度，探讨社区规划师制度在实践中的运作逻辑和策略思路，以期为我国社区规划师制度完善提供借鉴与参考。
本文字数：6851字
阅读时间：21分钟
作者
莫 霞，博士，正高级工程师，现任职于上海现代建筑规划设计研究院有限公司。
甘逸君，硕士，现任职于上海现代建筑规划设计研究院有限公司。
魏 沅，高级工程师，注册城乡规划师，现任职于华建集团华东建筑设计研究院有限公司。
关键词
社区规划师；制度；实践；行动模式；上海
当前，城市更新在推动城镇化进程中发挥着重要作用，并不断拓展新的发展思路与实践方式。上海基于卓越全球城市的目标，其发展方式已从“拆改留”转向“留改拆”并举，并进入注重提升城市品质与活力的内涵式发展的城市更新时代。当前，社区规划师制度在我国一些城市或地区“生根发芽”，成为促进空间治理、多元主体利益协调，以及应对人们生活和社会发展需求的一种制度安排与重要手段。
社区规划师随着20世纪60年代发达国家兴起的社区建设运动而产生，至今美国、英国、法国等国家已形成较为成熟的规划理念、服务模式与制度安排。尽管各国社区规划师具体的角色担当、承担的工作内容等有所差异，但其目的大多为满足居民和社会发展需求及助力社区规划实施，并借助多样化的形式协调利益、参与建设、提供服务(表1)。在我国，上海、北京、深圳等城市结合自身特点，在不断适应社区发展需求和社区规划探索的过程中，逐步构建并完善社区规划师制度(表2)。我国目前针对社区规划师的相关研究主要聚焦于上海、北京、深圳和成都等城市；近两年来针对社区规划师的相关研究显著增加，并且研究主题多集中于社区规划师的角色特征与主要作用、由于角色担当不同而产生的模式划分与解读，以及空间治理、公共参与视角下的机制探索等，但与实践模式密切结合的制度研究、整体性研究相对较少。
表1 国外社区规划师制度综合分析
表2 我国城市社区规划师制度综合分析
本文从当前城市更新时代的背景分析出发，引入上海社区规划师制度的实践经验和模式考察，整体性地介绍上海各区社区规划师制度实践内容，重点分析上海社区规划师制度在城市更新过程中所发挥的作用与存在的问题，并结合一些典型项目案例，思考社区规划师制度的行动逻辑与发展思路。
#1
制度实践的时代语境：
践行城市更新与社会治理
上海近些年发布了一系列城市更新发展相关的制度法规，城市更新项目实践类型也日益丰富。当前上海的城市更新制度实践体现出注重精细化、强化实施性和强调宜居性等重要特征，往往涉及多方利益，并且实施路径多元化。许多项目的推进是渐进式的，这需要多元力量的持续投入，并愈发的需要社会服务能力、韧性措施来保障发展建设。
近年来社区规划实践活动在上海、广州、深圳等大城市持续开展、日趋深化，已经成为转变社会治理方式、实现治理现代化的重要抓手。以上海为例，2017年底中共上海市委、上海市人民政府发布了《关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》；2018年2月，上海进一步发布《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动计划(2018—2020年)》，上海精细化的社区治理建设得以落实，具体行动路线得以明确；2021年9月1日开始正式施行的《上海市城市更新条例》明确提出，探索建立社区规划师制度，发挥社区规划师在城市更新活动中的技术咨询服务、公众沟通协调等作用，推动多方协商、共建共治。事实上，在《上海市城市更新条例》颁布之前，上海各区已就社区规划师制度在治理理念、管理引导、技术运作等方面进行了多样化的尝试。经过多年的探索与实践，上海各区在一定程度上形成了可借鉴推广的社区规划师制度内容与行动配合方案，并体现出了较为明显的本土发展特点。
#2
上海社区规划师制度实践内容及面临的问题
目前，上海社区规划师制度已经从“理念与纲领的提出”阶段发展至“政策与实践的推展”阶段，并在近几年开展了各区社区规划师制度的全面试点，社区规划师工作内容的广度和深度都在不断加强，并形成了多种特色模式(表3)。上海各区社区规划师制度实践在规划师角色定位、基本的工作内容、参与方式等方面呈现出一些共同的导向和相似的逻辑，在工作特点和保障机制上也有很多相通之处：整体上体现为以城市更新为契机，以社区生活圈建设、公共空间更新、社区公共建筑和设施提升改造等项目为载体，且项目多集中在杨浦区、徐汇区、长宁区、黄浦区、静安区；在形式上则主要是由政府聘任或组织，尝试积极引入专业服务和社会力量，推进社区规划与治理。
表3 上海各区社区规划师制度及相关工作推进情况分析
考察上海各区社区规划师制度实践，可以发现其存在以下几个问题。
(1)上海各区社区规划师在工作权限及考核机制方面存在差异，造成不同地区社会规划师的实践成效存在比较明显的差距。工作权限不清和考核上的模糊，会造成社区规划师工作范畴上的杂糅与沟通协调上的不利等情况，影响其参与社区规划的程度和能动性的发挥。即便是在考虑到各区特点和现实情况不同的前提下，上海也有待从整体层面进行更具有针对性的、整合性的制度思考。
(2)在制度传导方面，由于各区社区规划师制度产生的背景不同，政府管理部门推进的力度及重视度也会存在差异，并且受到任务性质和技术难度、发展时机与重心转变等方面的影响，社区规划师制度容易出现上下传导的偏离和实施不畅等情况。
(3)目前有关各区社区规划师工作内容的制度规定，仍主要从工作范畴上进行划分，主要针对城市发展重点工作和实施需求提出任务要求和职责落实，而社区规划师制度作为一种行动实践，这会对其现实价值和能动效应产生限制。
(4)与制度结合的参与模式有待探索。尽管近些年上海各地区在制度和实践层面对于采取多样化的城市更新手段、拓展社区居民的参与渠道等已经达成共识，社区建设实践类型也较为丰富，尤其是社区营造和居民共治的空间也不断涌现，结合一些运营机构和社会组织的运作，社区建设还具有了市场化运作的可能与契机，但是如何在制度设计中更好地发挥非政府组织、第三方力量的作用，加强社会资本运作，并与专业技术力量结合、与制度管理有效融合，仍需进一步探索。
当前，上海各区的社区规划师往往是从地区特点、任务要求等方面出发，采取合理的技术路径和工作方式，提供长期指导、咨询、跟踪服务，职责涉及专业咨询、设计把控、实施协调、技术服务、行政沟通、公众协调等方面。虹口区、徐汇区、黄浦区等地区在正式发布的社区规划师制度实施办法中都对社区规划师的职责进行了阐释，而对于其他尚未正式发布社区规划师制度实施办法地区的规划师，其实际工作的开展也基本都在社区规划师职责范畴内。总体上看，虽然上海各区社区规划师制度建设开展、推进模式等有所不同，但是近些年的实践重心主要在于落实《上海市城市总体规划(2017—2035年)》、推进“15分钟社区生活圈”建设；涌现出长宁区新华街道、徐汇区田林街道社区生活圈建设及杨浦社区微更新治理等优秀案例，规划落地成效显著，并呈现出与上海城市更新重点工作着力点的耦合性，强调了针对所面临的问题与挑战进行建设引导，取得了良好的社会效益和治理成果。
#3
社区规划师制度在实践中的
行动模式与策略分析
从上述社区规划师制度背景和相关内容的综合分析及考察，可以发现上海社区规划师制度在实践中的行动格局呈现出公共要素强化、本土渗透深化和多维行动交织的主要特点(图1)。其中，技术支撑和实施协调构成了行动核心，发挥着重要的制度支持作用；针对上海城市更新建设特点，需要重点强化行动统筹，注重体系优化，并强调制定任务清单进一步细化项目，实现项目的精准落实，进而提升人们的生活环境质量与品质；社会嵌入和持续赋能则体现了上海社区规划师制度设计的意义，即给社会关系构建带来积极影响、强化公共营造的多元化与在地性，同时社会嵌入与持续赋能也保障了制度的实效性与可持续性。
图1 技术路径示意图
3.1 技术支撑：决策咨询及“陪伴式”服务
在上海各区的制度实施办法规定和实践工作中，技术支撑是指提供一种专业力量支持和保障，内容包括技术咨询与服务、设计把控、制定行动计划与方案等。目前，上海社区规划师主要是由区政府、主管部门聘任，或由街道进行筛选和聘任，在人员构成上以高等院校老师、专家、专业设计人员为主。社区规划师在技术支撑能力和服务韧性方面具有优势，在项目方案把控、设计统筹等方面也可以发挥一定的决策咨询作用。例如，在徐汇区长桥街道长桥四村公共绿地更新项目中，社区规划师及时介入，采用合理的更新利用方式，及时调整布局方案，调整后的实施方案规划了更加阳光开敞、更有利于小区居民进行日常休闲活动的场所。在协调方案调整的过程中，辖区相关主管部门、街道办和居委会均发挥了重要的协助作用。
考虑到当前城市更新项目具有复杂性、综合性，往往需要专业技术力量给予有力支撑。社区规划师深入社区，提供“点对点”的服务，可以更好地了解各方需求，推动相关利益方、有关部门及机构之间的沟通。社区规划师的“陪伴式”服务特征日趋强化，能够结合地区特色，提供有针对性的常态化服务，推动社区规划的落地。例如，徐汇区多年以来是由郑时龄院士担任总规划师，指导和助力城市更新建设，服务和陪伴地区的成长；徐汇区湖南路街道风貌保护与街道更新相关工作也是由社区规划师沙永杰从2007年开始提供跟踪服务，主持完成了武康路等多条风貌道路的设计和整治工程，并取得了显著的工作成效。
3.2 实施协调：多元主体参与及社会力量的培育
在具体工作的推进上，上海各区往往采取聘任技术专家和组建社区规划师团队的形式，以提供特色且持续的在地性服务。例如，2018年杨浦区社区规划师制度在创立之初，社区规划师与街镇进行双向选择，并鼓励高校发挥科研技术优势，给每个街镇安排了1位同济大学规划、建筑或景观专业的专家进行服务，从2021年开始又新增配备一位社区规划师，加强了服务街镇的多专业力量。浦东新区则是组建“1+2”技术指导队伍，每个街镇配备1位社区规划“导师”和2位社区规划师(分别担任规划管理、规划设计岗位)。长宁区则是强调“全过程民主”，由政府、社区规划师、街道等多元主体共同推进15分钟生活圈行动规划，实现了在每个街道的全覆盖，并形成了较为成熟的多元联动的工作模式(图2)。
图2 长宁区新泾镇社区规划工作实施机制流程图
正如赵民教授所指出的，“健康的社区应当具有自我管理和自我组织的能力，这是对社区本质状态的回归，也是社区得以持续发展和治理的内在驱动力”。在社区建设发展过程中进行社会力量的培育，能够带动社区特色的发掘和更多环境改善的可能，并且有利于凝聚社区意识，使社区规划师能够更好地发挥沟通桥梁的作用，为社区实现环境提升和活力营造提供有力支撑。例如，浦东新区在推进15分钟生活圈项目建设过程中，积极探寻融入制度工作模式的培育社会专业组织的路径与方法(图3)，上下结合推进社区规划，促进地区精细化管理。杨浦区、嘉定区等地在社会力量培育上也已经形成了富有特色和具有影响力的实践，在社区花园和营造基地的建设及运营、睦邻点和社团的完善等方面成功实现了“社区温度”的提升。
图3 浦东新区社会力量培育路径示意图
3.3 行动统筹：顶层设计与技术平台的应用
当顶层设计在统筹规划与加强协调的语境下，突破政治经济考量，更加注重社会公平、自然生态保护和智慧创新发展，则有利于工作的整合与优化，促进可操作的行动计划的形成。例如，在普陀区曹杨新村街道社区生活圈的规划建设中，总规划师周俭教授组织开展专业研究、进行设计总控，主持完成曹杨社区“一张蓝图”绘制(图4)。在“一张蓝图”的总体方案和思路的引领下，百禧公园、幸福饭堂等项目改造建成，这些项目为曹杨社区注入了新的活力，形成了新的特色。
图4 普陀区曹杨社区更新“一张蓝图”
除了蓝图引导的模式之外，社区规划师基于丰富的数据资料、完善的数字技术平台，还可以在城市、地区之间更为高效便捷、精细化地开展行动统筹，如利用大数据手段高效整合社区资源，开展社区特征分析、搭建智能服务平台、实现信息化治理等。同时，通过搭建数字化模型和技术平台来开展规划设计工作有利于实现资料的统一管理，并推动信息的及时更新，提高信息的传导速度和效率。例如，2019年徐汇区建立了城市设计信息管理平台，社区规划师的具体工作信息也在平台上进行录入和整合，该平台为社区规划师工作提供了决策辅助和应用支持。
3.4 体系优化：生活圈视角下的切入与引导
社会生活圈相关规划建设工作成为上海社区规划师制度落实的重要实施载体，上海各区在该生活圈规划体系中开展相关工作。徐汇区基于在风貌区保护工作中积累的丰富经验，进行社区规划师制度探索，并于2019年将这项制度推广到了全区13个街道镇，促进了社区生活圈构建行动更为系统的推进，从体系上加强和完善了公共服务设施、慢行网络、公共空间等的建设。徐汇区长桥街道在社区规划师团队研究建立的工作框架指引之下，聚焦“社区环境、公服设施和公共空间、滨水地区更新、街区风貌、道路交通组织优化”五个体系的实施，强调系统谋划、避免“零敲碎打”，以实现社区生活圈的整体提升，提倡片区化特色提升与更新改造，并尽可能地为老人、儿童以及弱势群体提供更好的空间与服务。
3.5 任务清单：耦合并落实重点工作及项目
上海当前由社区规划师主导推进的城市更新项目，往往聚焦在使用功能和设施不全、环境品质不高的区域，以及群众改造意愿迫切的小区、城市道路、公共空间等，与旧区改造工作要求、地区重点推进的建设项目存在明显的耦合关系。这源于社区规划师所做的摸排梳理、统筹和跟踪服务社区实施项目，重点解决社区问题、强化地区特征、结合民众诉求，并面向未来的持续发展可能制定工作计划、筛选重点任务等相关工作。例如，在长宁区社区生活圈行动规划中，核心成果由“一张蓝图”和一套实施项目的任务清单表构成。考虑到项目实施情况的复杂性，在规划编制阶段社区规划师便要求结合实施难度将任务清单分为三种类型，并提出了时序建议。随后，具体化的内容被纳入长宁区社区生活圈行动规划年度计划(2021—2025)中，形成了包含“服务、出行、居住、休闲、就业、特色”6个行动维度、涉及20个子项的任务清单表，并根据部门进行项目的分类和细化。在任务清单表的实施过程中，形成由辖区分管区长牵头，街镇负责组织、协调和相关管理工作，区房管局、建管委、规划和自然资源局、绿化市容局、体育局、民政局、卫健委等多个部门协同，共同推进社区各类项目实施落地的组织模式。值得注意的是，结合能够与城市发展建设重点工作和实施项目相融合的社区规划，并将社区规划在任务清单中落实，有利于更加细致和有针对性地推进各项工作，促使各部门的协作共进，从根本上保障了社区规划项目的高效实施落地。
3.6 社会嵌入：对社会关系建构的积极影响
上海各区已发布的相关社区规划师制度实施办法都对社区规划师、项目实施主体、利益相关方、各相关部门及居民之间互动的方式做出了具体化的表述与安排，这在根本上为关联上海社会结构性特征的形成、个体幸福感生活的实现、社区环境景观综合提升等方面的规划设计行动的开展奠定了制度基础，明确了制度方向。当借助公众意识的培养加强公众对政策和规划设计的理解，促进理念共识的形成，增加组织学习的机制，优化团体决策的行为，以及产生更多互动与交流，则容易导向形成更密切联系的社会关系的可能。
目前，虽然社区规划师制度实践下的社区公共空间微更新、慢行体系与环境品质提升以及15分钟社区生活圈项目等并没有办法带来明显的经济利益，但是这些项目却在影响日常性的生活空间模式、加强居民之间的信任和情感联系、促使各行为主体之间建立良好的关系网络等方面存在着很大的社会价值，从而可以进一步形成良性反馈，支撑社会治理相关制度实践。当然，社区规划师在推进具体工作时需要慎重考量经济与成本上的投入、管理运营额外的压力、空间的绅士化以及因同质化更新而造成地方特色失去等问题，并对可能产生的不利影响做出预防。
3.7 持续赋能：公共营造提升多样化与在地性
上海在社区规划师指导下的城市更新项目重点考虑了旧城改造、风貌改善、城市功能提升等方面。与一般意义上的社区基础设施类改造不同，上海的城市更新项目从体系优化角度开展步行网络建设、街道更新设计、制定风貌提升计划，从地区特色营造和活力提升角度开展的滨水公共空间、文化空间、公共绿地和公共服务设施建设等，社区规划师在其中发挥了了解与发现、评估与把控、沟通与协调的作用，并利用了自身的专业特长，促进了多方协作，消解了地区消极的空间，增强了社区场所特色与本土特质，提升了社区发展活力，不断激发出更具多样化的社区实践。如今，上海丰富的城市活动越来越多地在已经进行城市更新的区域举办，这些区域能够提供安全健康的环境、高质量的公共服务及独特风貌的景观，能够营造富有历史记忆的、生动有趣的活动空间，容纳更为丰富的活动(图5)。同时，空间更新和公共生活的重塑被整合到地区更新发展战略和方案、计划之中，从而进一步强化区域发展的在地性特征，这些也都构成了制度建构的有机组成部分和实施引导方向。
图5 南京西路集聚带承载历史记忆的更新点位示意图
#4
结 语
本文深入探讨了上海各区社区规划师制度内容与模式，并具体分析了上海各区不同类型、不同层次的案例实践。同时，借助案例比较分析、整体与局部相结合的方式，研究社区规划制度与城市更新工作存在的密切关联的行动导向与制度影响，考察社区规划师制度在实践中的行动类型与作用方式，关注社区规划师制度的核心机制，注重在实践中加强社区规划实施传导、细化社区规划师的权责担当、把握行动重心、激发制度活力等，以期能为其他地区社区规划师制度实践提供思路借鉴与价值引导。
本文来源：规划师杂志，全文详见《规划师》2022年12期。
【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。
你可能还想看这些
城市更新中社区规划师的角色定位与规划实施的核心机制
点击图片阅读全文
荐书 | 人人都可以是规划师，《参与式社区规划与设计工具手册》隆重推出
点击图片阅读全文
从“为人做规划”转向“与人做规划”：清河社区规划师行动纪实
点击图片阅读全文
原标题：《理论研究 | 上海社区规划师制度实践与行动模式研究》