【案情通报】关于公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院诉被告某县农业农村局不履行土地监管职责公益诉讼一案…
十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地不仅是我国的基本国策，也是我国土地管理法律规范的基本要求。永久基本农田是最优质、生产能力最好的耕地，划定并守住永久基本农田控制线功在当前、利及长远。然而，近年来一些地方农村未经批准违法乱占耕地建房问题突出且呈蔓延势头，触碰了耕地保护红线，威胁国家粮食安全。为了充分发挥法律的教育、引导、规范作用，凝聚全社会珍惜土地、节约用地、保护耕地的思想共识和行动自觉，实现办案的政治、法律、社会“三个效果”的有机统一，现就本院审理的公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院诉被告某县农业农村局不履行土地监管职责公益诉讼一案有关情况通报如下：
一、案情简介及裁判结果
2020年6月至2020年年底，王某在未取得任何用地审批手续的情况下，在其承包的永久基本农田上占地163.88平方米修建住宅。某县自然资源局于2021年4月16日和2021年10月20日两次将王某的违法线索移交某县农业农村局请求立案查处。某县农业农村局以其只承担查处农村村民违法占用宅基地修建住宅的行为，对王某占用永久基本农田修建住宅的行为无权处理为由，未予查处。2022年4月27日，某县人民检察院就某县农业农村局怠于履职的行为发出检察建议，该局坚持认为其无执法权而未履职。2022年11月4日，公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案受理后，某县农业农村局遂对王某非法占地修建住宅的行为立案，经调查于12月23日向王某作出行政处罚决定，限期拆除非法修建的房屋并退还非法占用的土地。12月26日，某县农业农村局致函该县自然资源局，请该局督促王某依法恢复耕地原状。
2022年12月27日，安康铁路运输检察院以某县农业农村局对王某的土地违法行为依法履行了土地监管职责，其诉讼请求和公益诉讼目的已经全部实现为由，向本院递交撤诉申请。经审查，本院鉴于某县农业农村局已对王某的土地违法行为依法全面履行了法定的土地监管职责，本案裁判目的已经实现，本院遂裁定准许公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院撤回起诉。
二、本案相关裁判观点说明
1.针对非法占用土地修建住宅的违法行为，现行法律对查处主体是如何规定的？
近年来，一些地方农村乱占耕地建房问题突出。从查处的案件情况看，农村乱占耕地建房与有关部门监管不力、执法不严存在一定关系。《中华人民共和国土地管理法》自2020年1月1日修订实施以来，围绕农村村民违法占地修建住宅由谁负责查处问题，自然资源主管部门和农业农村主管部门之间争议较大。一些地方农业农村主管部门认为，农业农村主管部门只承担查处农村村民违法占用宅基地修建住宅的行为，对农村村民违法占用其他地类修建住宅的行为，应由自然资源主管部门负责查处。自然资源主管部门认为，农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查，农村村民违法占地修建住宅，不管占用的是何种用途的土地，均由农业农村主管部门负责查处。针对以上争议，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》根据违法主体和违法行为的不同，明确了相关部门对非法占地行为的查处职责。《中华人民共和国土地管理法》第七十五条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该条是占用耕地、破坏耕地的一般条款，明确了自然资源主管部门、农业农村主管部门对耕地违法行为的查处职责。在此基础上，第七十七条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；......”第七十八条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”第七十七条第一款规定非法占用土地违法行为的查处主体是自然资源主管部门，但对比第七十八条第一款规定可以看出，该条款规定农业农村主管部门负责查处“农村村民”这一特定违法主体实施的“非法占用土地建住宅”这一特定违法行为，且该条款中的“土地”非特指宅基地，而是包括各类土地，除此之外其他违法主体、其他违法占地行为，均由自然资源主管部门负责查处。
2.针对王某非法占用土地修建住宅的违法行为，某县农业农村局在行政执法中存在什么问题？
本案中，某县自然资源局于2021年4月16日和2021年10月20日两次将王某的违法线索移交某县农业农村局请求立案查处。某县农业农村局因对土地管理法律法规存在错误认识，怠于履行法定的监督查处职责。公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院提起行政公益诉讼后，在检察机关和法院的督促下，某县农业农村局虽然对王某的土地违法行为进行了立案查处，但其从案发到起诉前长达一年多时间内，未依法及时履职，致使案涉永久基本农田长期处于受破坏状态，不仅损害了国家和社会公共利益，也有损政府机关的形象和公信力。
3.本案办理如何实现政治、法律和社会“三个效果”的有机统一？
为了实现办案“三个效果”的有机统一，针对本案审理中发现的行政执法问题，本院向某县农业农村局发送《司法建议书》，建议其从以下三个方面进行整改。第一，以案为鉴，深刻反思、全面整改，对有关责任人员依法依规问责，严肃追究监管不力、失职渎职问题，坚决守住永久基本农田保护红线，维护法律权威。第二，为全面贯彻落实党中央、国务院关于耕地保护的决策部署及确保土地管理法律法规有效实施，建议某县农业农村局加强对《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的学习培训，确保在土地行政执法中依法、及时、全面履行法定的监督检查职责，并加强与自然资源主管部门及乡镇人民政府的协同配合，杜绝推诿扯皮、执法“真空”等现象再度发生。第三，为从源头上减少乱占耕地建房等违法行为的发生，为农村乱占耕地建房工作的顺利开展打下坚实的群众基础、营造良好的舆论氛围，建议某县农业农村局在全县范围内广泛宣传耕地保护相关法律知识及政策方针，引导广大群众学法、懂法、守法，提高群众政策知晓率。
三、案件启示
耕地是我国最为宝贵的自然资源。耕地保护事关国家粮食安全，事关经济社会可持续发展，需要全社会的共同参与和共同监督。针对违法占地建房行为，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》分别赋予不同部门行政职权，并明确规定了具体的法律责任。对于法律、行政法规赋予行政机关的社会事务管理职能，既是国家权力也是职责义务。“法定职责必须为”。各级行政机关要勇于负责，敢于担当，坚决克服懒政、怠政的消极行为，纠正和杜绝不作为、“踢皮球”等有法不依“为官不为”的行政执法顽疾，强化行政机关工作人员权责一致的法治意识，依法履职，积极作为，全面树立行政执法的公信力，有力推动法治国家、法治政府、法治社会的一体建设。
特此通报。
二〇二三年一月五日
END
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