司法改革视域下民事强制执行制度的改革与发展

2022年6月21日，《民事强制执行法（草案）》提请十三届全国人大常委会第三十五次会议审议，标志着我国首部专门的民事执行法律出台之路迈出了实质性的一大步。

对于《民事强制执行法（草案）》，需要进一步研究和探讨的问题还有很多，包括如何从根本上解决困扰民事执行领域多年的“执行难”问题，以及如何构建民事强制执行配套体制机制等问题，都是社会普遍关注的重点。本文选取中国政法大学诉讼法学研究院“司法改革视域下民事强制执行制度的改革与发展”讲座中多位与会人的讲话内容，以期为读者提供更多思考的视角。

完善民事强制执行的配套保障制度

（文丨肖建国 中国人民大学法学院教授）

第一，在我国，执行难问题已经变成一个非常严重的社会问题，从最底层的百姓到最高层的决策者都非常关注。执行难是一个晴雨表，充分说明了我国社会治理体系需要进一步完善的地方。第二，治理执行难是一个系统工程，只有综合治理、多管齐下，执行难的问题才能够得以解决。第三，为解决执行问题，最高法院一直强调“一性两化”：“一性”指强制性，即充分发挥强制执行的强制性特征，如果一味地放水养鱼，就纵容了被执行人，强制性是执行法的立法之本；“两化”即信息化和规范化，例如在查控系统建设方面、网络司法拍卖制度的设立方面均贯彻了信息化，而规范化则要求法院的执行行为规范化、避免消极执行和乱执行。目前为止，最高法院出台的执行相关司法解释已经超过了1000条，大大提高了执行行为的规范性。然而，现有的35个执行相关的条文包含了很多空白条款和授权性条款，对于解决执行难问题是不够的。无论我们对《民事强制执行法（草案）》有什么样的不同见解，我们共同的愿望就是能够早日出台这部法律。

我非常赞同将终本制度写入民事强制执行法之中。尽管《民事强制执行法（草案）》是由最高人民法院起草的，但其不仅仅是站在法院的本位角度制定的法律。只有草案的第八十三条涉及终本案件的退出问题和结案问题，而第八十条和第八十二条强调的则是另外的制度建设。例如，第八十条对终本适用条件作出了非常严格的规定，这也是执行穷尽原则在草案中的体现，本条实际上对法院执行权的合法行使提出了非常高的要求，这样的要求是对被广受诟病的消极执行问题的回应。另外，第八十二条也规定了终本执行，其实质上是倒逼机制，即如果达到了企业破产法规定的破产界限，就要进入破产程序，否则就要终本执行。综上所述，草案对终本执行的规定是多管齐下的，不能仅仅理解为是为了法院在执行案件中的结案退出。同时，终本执行制度与债权凭证制度有很大的区别。债权凭证制度贯彻的是债权人主导原则，由债权人查找、报告财产，于债权人不利；而终本执行制度则强调在法院穷尽执行措施以后才有可能终本执行，是由法院主导而非当事人主导的财产发现和控制机制。

此外，源头治理是解决执行难的根本。要在源头上完善我国的社会信用体系，而我国执行案件中债务人规避、逃避执行的现象非常严重，远远超过了民事审判程序中所谓的虚假诉讼。近年来，债务人自动履行的比例逐年降低。因此，如果能够通过强制执行法的制定，推动社会信用体系的建设，将会有利于解决执行难问题。同时，立法方面应当对失信被执行人规定更加严厉的制裁措施，提高失信行为的道德成本、经济成本和法律成本，失信惩戒机制的加强也应当多管齐下。

最后，我国还需要完善对执行制度的配套保障制度。第一，执行法与破产法应当相互配合。过去在有限破产主义之下，因为破产制度只适用于企业法人，所以在司法解释中确立了参与分配制度，用参与分配制度的平等分配来解决被执行人为自然人或其他组织时不能破产的问题，类似于在强制执行制度中嫁接了劣势的小型破产程序。这种制度安排是无可奈何的，在目前破产法立法的背景之下，如果未来个人破产制度有望纳入破产法中，就能使执行法回归本源，保证强制执行以效率为优，采用先到先得的优先原则，将平等分配问题交给破产法，由破产法解决债务人平等受偿问题。第二，在现有的公司法中也应当针对执行制度作出适当调整。现有公司法由实缴制改为认缴制后，出现了对股东出资责任的追究问题，而股东对出资责任享有期限利益，该出资责任能否加速到期是执行法无法解决的问题，需要公司法进行配合。此外，在公司治理结构、财务管理、控股股东和高管责任、人格否认等方面，也需要公司法进行相应规定，从源头上解决转移财产、规避执行的问题。第三，在社会保障法方面也存在配套问题。我国执行法规定了执行豁免制度，此时可能涉及如何建立最低生活保障制度的问题，应在社会保障法和强制执行法的执行豁免制度之间建立衔接关系。

综上所述，在解决执行难问题时，仍然有很多工作需要做。希望中国未来能够出台一部具有前瞻性、能够彻底解决执行难问题、有效规范法院执行行为的强制执行法。

来源：《人民法治》杂志第139期

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