司法改革视域下民事强制执行制度的改革与发展

2022年6月21日，《民事强制执行法（草案）》提请十三届全国人大常委会第三十五次会议审议，标志着我国首部专门的民事执行法律出台之路迈出了实质性的一大步。

对于《民事强制执行法（草案）》，需要进一步研究和探讨的问题还有很多，包括如何从根本上解决困扰民事执行领域多年的“执行难”问题，以及如何构建民事强制执行配套体制机制等问题，都是社会普遍关注的重点。本文选取中国政法大学诉讼法学研究院“司法改革视域下民事强制执行制度的改革与发展”讲座中多位与会人的讲话内容，以期为读者提供更多思考的视角。

（一）民事强制执行制度面临的最大挑战是执行难

（文丨李 浩 中国法学会民事诉讼法学研究会常务副会长南京师范大学法学院教授）

解决执行难是我国民事强制执行制度改革与发展的核心问题

1. 解决执行难问题在我国执行制度改革中具有重要地位。自改革开放以来，我国法院系统持续进行改革。1999年，最高人民法院发布第一个《人民法院五年改革纲要（1999-2003）》；2019年发布的《人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》将于2023年收官。法院的改革既包括对审判制度的改革，也包括对执行制度的改革。改革是为了解决问题，当前我国民事强制执行制度所面临的最大问题和最大挑战就是执行难。执行制度改革以及正在制定中的《中华人民共和国民事强制执行法》与解决执行难问题具有非常密切的关系。党的十八届四中全会明确提出，“依法保障胜诉当事人及时实现权益”。最高人民法院院长周强在向全国人大常委会作《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》[以下简称《民事强制执行法（草案）》]的说明时也明确指出，此次立法是落实中央关于解决执行难问题的部署的必要措施。一直以来，我国理论界和实务界都认为，缺乏一部单独制定的民事强制执行法，是造成执行难的主要原因之一。因而，民事强制执行立法也大都围绕着解决执行难问题展开。不了解执行难问题，就不能准确理解我国民事强制执行制度改革和民事强制执行立法的诸多举措。

2.人们对于执行难问题的认识、理解以及解决方法存在分歧，特别是当事人与法院对执行难问题的认识有很大差异。当事人通常把“向法院申请强制执行，实现生效法律文书所确定的权利时，部分或者全部权利未能实现”的情况称为执行难。而从法院的视角看，执行难则指执行中所遇到的诸多难以克服的困难。最高人民法院曾经把“执行难”概括为被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动“四难”。2018年，周强院长在向全国人大常委会作报告时，将这“四难”表述为查人找物难、财产变现难、排除非法干预难、清理历史欠账难，称之为“新四难”。

对执行难应当加以区分。当事人不履行生效法律文书规定的义务存在两种情形：一种是不想履行，另一种是没有能力履行。后一种情况通常被称为履行不能，与不想履行、拒不履行存在很大差异，实际上是一种商业上的风险，在发生诉讼后，又与诉讼上的风险联系起来。对于履行不能，没有任何一个国家的法院有能力保证相关生效判决都能得到执行。判决能不能得到执行，能够执行的财产有多少，很大程度上受到被执行人此前的生产经营状况、财务状况的影响，法院不可能保障所有的生效裁判都能得到执行。对于以上两种情况，需要理性认识和准确区分。

执行难的出现同中国社会的转型有密切关系。我国社会经历了从计划经济到社会主义市场经济的转变，计划经济期间尚不存在执行难的问题，在向市场经济迈进的过程中，执行难问题逐渐浮现。在1985年至1987年期间，我国法院经济纠纷诉讼的判决执行率只有20%—30%。1988年全国法院工作会议上，经济审判的“地方保护主义”“部门保护主义”与“执行难”的关系成为讨论的焦点，有关主管部门对执行工作中的流弊开始采取加强监督和严格追究责任的对策。此后，执行难的问题愈发突出，成为法院在司法改革中必须直面的问题。

执行难问题的形成原因

执行难的成因可分为外部原因和内部原因。外部原因是指非法院自身导致执行难的原因，内部原因则专指法院自身的原因。

1.执行难的外部原因。我国经济制度从计划经济转向社会主义市场经济的大背景是宏观原因，具体又可分为九个方面，分别是：（1）法律急剧增加。改革开放初期法律很少，改革开放以后，我国立法速度加快，法律数量越来越多。法律越多，社会关系受法律调整的范围就越宽，发生法律争议的可能性就越大。（2）诉讼案件数量急剧增加。（3）判决率上升。改革开放初期，大量的案件通过调解解决，不需要经过执行程序，但随着社会转型，调解率逐渐降低。（4）进入执行程序的案件质量不高。我国的金融制度一定程度上影响了进入执行程序案件的质量。银行作为债权人时，只有对没有清偿能力的债务人提起诉讼并且进入执行程序后，才能满足财务和金融方面作呆账处理的要求。（5）社会流动性增加。改革开放以后，人员流动性越来越大，对于被执行人来说，有了更多对抗执行的手段。（6）被执行人诚信意识缺失。除非对被执行人追究刑事责任，否则很难迫使其配合执行。（7）地方保护主义。地方行政部门可能对外地法院的执行工作进行阻碍。（8）协助执行不畅。法院查询、查封、扣押、划拨财产需要相关机构配合协助，而这种协同机制还不健全。（9）执行立法简约，即缺少民事强制执行的单独立法。

2.执行难的内部原因。（1）消极执行、选择性执行。部分法院及执行人员对于已立案并且有条件采取措施的案件不执行或拖延执行，或者选择难度小、与当事人关系好的进行执行。（2）执行措施不到位。对于现行法律中已经规定的较为严厉的措施，比如《中华人民共和国刑法》规定的拒不履行判决、裁定罪，法院在实务中往往很少采用。（3）司法拍卖廉政问题突出。司法拍卖有时所涉利益很大，相关分管领导和人员廉政风险大，易发生贪污腐败问题。例如，竞买人通过串标等手段大幅削减成交价，减损可供执行的财产利益，最终既不利于申请执行人，也不利于被执行人。（4）执行能力弱。传统方式执行效率比较低，查找被执行人以及查找、查封、冻结、划拨其财产需要的人力物力大，尤其是当被执行人在多行多地开户时。（5）外地法院不配合，外地法院在接受协助执行的委托后可能消极对待。

我国为解决执行难所作的持续努力

1.司法方面。1999年最高人民法院就提出，执行难问题已经成为困扰人民法院工作的突出问题，已非解决不可，引发很大反响。同年，最高人民法院决定在全国法院开展“执行年”活动，集中清理执行积案，此后全国各级法院也多次开展此类活动。同时，最高人民法院党组向中央政治局汇报了执行难问题，党中央于1999年7月下发第11号文件，要求全党全社会大力解决执行难问题。2010年，最高人民法院与中央19个部门联合签署文件，建立执行联动机制。2016年，周强院长在向全国人大所作的工作报告中提出，要用两到三年的时间基本解决执行难。此后三年，各级法院不断完善制度，同时投入了大量人力物力，到2019年，这一阶段性目标如期实现，执行立案率、结案率以及执行到位金额都有了大幅增长。其间，法院出台了30多份司法解释及其他文件，同时大力推进了执行的信息化建设，解决了大量执行工作的难题，极大地提高了财产查封、冻结、司法拍卖等各项执行工作的效率，同时也解决了一批执行积案中的老大难案件。

2.立法方面。1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第四编规定了执行程序，但是当时条文较少，只有24条。1991年全面修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）执行部分的立法理念已经发生了变化，由法官依职权转变为依当事人申请启动，此外还增设了执行担保（第二百一十二条）等一系列制度。2007年《民事诉讼法》进行了局部修订，解决执行难就是修订目的之一，增设了当事人针对下级法院消极执行，可以向上级法院申请，由上级法院采取执行措施，甚至将该案提级亲自执行的规定（第二百零三条）。此外还增加了延长申请执行的期间（第二百一十五条）、执行通知与执行措施有条件同步（第二百一十六条）以及被执行人的财产报告义务（第二百一十七条）等内容。2012年修订的《民事诉讼法》则规定了执行中的检察监督，修改了对仲裁裁决不予执行的事由（第二百三十七条），并且规定了通知与执行的完全同步（第二百四十条）。而本次我国的《民事强制执行法（草案）》将信息技术充分运用于执行，另外增设了律师调查令、通过悬赏发现财产等制度，这些都是解决执行难、提高执行到位率的有效手段。

终结本次执行与解决执行难

1.终结本次执行制度的产生和发展。终结本次执行简称终本，指当法院穷尽一切执行措施依然无法发现被执行人有可供执行的财产，或者虽有财产但无法处置，申请执行人也不愿意以物抵债时，法院终结执行程序并进行记录，待发现可执行财产时再恢复执行的制度。终本后，以往采用的执行措施仍然有效，法院仍然需要定期查询被执行人财产情况。我国大陆地区的终本制度受到了台湾地区执行法中债权凭证制度的影响和启发，当债务人没有可执行财产，债权人也没有在法定期限内发现并报告可执行财产时，法院向债权人发放债权凭证，其上载明待发现可执行财产后再执行。我国浙江高院曾经对债权凭证制度进行过探索，大陆学者也对此进行过研究，但最终没有采用这项制度。2009年，我国开始探索终结本次执行制度。2015年最高法正式将终本制度写入了《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，终本制度从此有了制度依据。2016年，最高法又针对此制度专门发布了《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》。本次《民事强制执行法（草案）》通过第八十条到第八十三条四个条文，对终本制度从适用条件、法律后果、依职权移送破产以及适用情形四个方面进行了规定。

2.终结本次执行程序的适用情况。目前我国执行案件通过终本退出执行程序的占执行案件总数的比例比较高。自2014年至2017年，深圳市律师协会和中国社科院法学研究所对民商事执行案件做过一项调查：据统计，适用终本程序结案的比例超过了50%。根据最高法公布的司法大数据，从2017年至2019年，以法院判决书、调解书及支付令作为执行依据进入强制执行程序的案件适用终本程序结案的比例为44.99%。由此可见，当前执行案件适用终本程序结案的比例仍然相当高。

3.终结本次执行制度对于解决执行难问题的意义。学界有观点认为，这项制度意义不大，只是提供了执行案件的退出通道，可以大幅减少执行案件数量，但对于解决执行难问题没有实质帮助。然而，分析这项制度写入《民事强制执行法（草案）》的原因，根据目前法院有大量执行案件，并且大部分民商事判决的债务人很少自动履行，新增执行案件数量巨大的司法现状，终本制度对于解决执行难问题是有帮助的。首先，法院每年受理大量的执行案件，这项制度将新收案件与经过执行而无果的案件分离，对这部分案件进行专项管理、专人管理，有助于提高办案效率。一方面，这可以使执行机构把有限的资源用于可执行的案件，另一方面也减少了执行积案的压力。同时，按照制度设计，如果执行法官和执行人员严格按照设定的条件实施终本，则不会造成新的执行难。《民事强制执行法（草案）》第八十条规定的终本条件实际上意味着法院需要积极采取并且穷尽一切执行措施后，才能终结本次执行，那么这项制度还可以起到促使法院积极采取执行措施的作用，对于消除造成执行难的内部原因具有积极意义。

执行难问题有其艰巨性，切实解决执行难问题是一项十分艰巨的工作。尽管我国持续努力解决执行难问题，但解决执行难仍然是一个需要继续努力、坚持完成的任务。

（二）关于《民事强制执行法（草案）》第八十三条第一款的思考

（文丨廖永安 湘潭大学党委副书记）

《民事强制执行法（草案）》某些规定的合理性仍值得进一步探讨。其中，第八十三条第一款第（八）项规定的五年期限是否适当，就需要引起特别重视。草案第八十三条第一款第（八）项规定了一种情形，即自终结本次执行程序之日起满五年且未发现被执行人可供执行的财产的，人民法院应当裁定终结执行。这里涉及终本和终结的内在勾连关系，这一规定需要慎重。最高人民法院提出这项制度固然有让大量终本案件最终有途径了结的需要，但对于五年的期限是否符合客观情况的要求，会不会造成潜在风险，仍然需要慎重考虑。对于草案中规定的终本程序，总体上是比较可行的。在终本制度中，执行法官有比较大的自由裁量权，可能导致故意终本或者导致执行机构权力寻租。目前执行压力越来越大，社会诚信体系尚不健全，债务人用多种手段隐匿财产的情况比较常见，终本制度可能成为老赖甚至法院消极执行的尚方宝剑，这是公众的一种普遍担心。因此，必须规范终本程序的适用。可以将草案第八十三条第一款第（八）项情形与第（九）项事由合并，借助破产及个人破产制度，通过法院促成破产程序启动来终结执行程序。

（三）对解决执行难问题的立法展望

（文丨张永泉 苏州大学王健法学院教授）

强制执行是指法院运用公权力，帮助寻找被执行人的财产，并实现债权人的债权。商业交易当然有市场风险，进入执行以后，法院不可能帮助规避这类风险。法院运用公权力查找到被执行人的所有财产并将之顺利变现，执行程序就应当结束。因而，解决执行难问题应当着重解决执行活动面临的困难。这实际上是社会综合治理体系的问题，我国社会信用体系还不健全，保障财产透明的制度相对不完善，当事人不诚信的代价较小，而执行部门及其人员查找和追踪被执行人及其财产相对困难。近年来这个问题得到改善，也跟网络查控手段的发展有关。但当事人隐匿财产比如将财产登记到其他人名下，按照目前的查找方式，仍然难以查找。

终本的条件包括查不到财产或者没有财产可以处置。无法处置的财产包括两种情况：一是按照现在的拍卖程序，经两次流拍便不能再拍卖。然而，现在网络拍卖的竞拍比较充分，即便是一块钱起拍，最终的成交价也会跟市场价相吻合。从制度层面上看，允许这部分财产无底价起拍，可以进一步解决财产变现问题。二是法院之间的不协调、不配合导致财产不能处分。不同法院对于同一财产常出现轮候查封，进而导致财产的处分争议。没有处分权的法院不能拍卖，有处分权的法院由于其受理的相关案件没有拍卖价金分配的优先权而没有意愿拍卖，这造成了财产变现上的困境。目前，最高法对此有一些批复，出台了一些司法解释，各省高院也有一些规定，但仍有待国家层面的立法或者司法解释来解决。最后，有的可执行财产产权不完整、不明晰，产权变更、过户困难，拍卖的难度也比较大，可通过多部门协助执行解决。另外，公法人的执行难问题，即公法人不履行生效法律文书规定的义务，现有制度下在技术层面上难以处理，目前难以解决。

希望通过立法赋予司法警察在执行活动中运用技术手段查找被执行人财产的权力。同时，强化法院执行部门的调查权。对于被执行人是法人的案件，应当强化执行中的司法审计，避免出现被执行人财产在变现过程中的大量流失。在人员方面，还要通过增加执行员，进一步提高执行法官的工作水平，解决执行部门人手不够、能力不足的问题。对于被执行人隐匿财产的，目前刑法的震慑力度不够，不能覆盖大多数情况，希望通过完善法律，促使被执行人履行现场申报财产以及全部申报财产两项义务。同时，对于专业人士参与或者帮助被执行人隐匿财产的，也需要进一步的法律震慑。另外，对于没有隐匿财产，而是没有财产、履行不能的被执行人，限制高消费是必要的，但纳入失信被执行人名单是否合适，值得进一步考虑。

（四）完善民事强制执行的配套保障制度

（文丨肖建国 中国人民大学法学院教授）

第一，在我国，执行难问题已经变成一个非常严重的社会问题，从最底层的百姓到最高层的决策者都非常关注。执行难是一个晴雨表，充分说明了我国社会治理体系需要进一步完善的地方。第二，治理执行难是一个系统工程，只有综合治理、多管齐下，执行难的问题才能够得以解决。第三，为解决执行问题，最高法院一直强调“一性两化”：“一性”指强制性，即充分发挥强制执行的强制性特征，如果一味地放水养鱼，就纵容了被执行人，强制性是执行法的立法之本；“两化”即信息化和规范化，例如在查控系统建设方面、网络司法拍卖制度的设立方面均贯彻了信息化，而规范化则要求法院的执行行为规范化、避免消极执行和乱执行。目前为止，最高法院出台的执行相关司法解释已经超过了1000条，大大提高了执行行为的规范性。然而，现有的35个执行相关的条文包含了很多空白条款和授权性条款，对于解决执行难问题是不够的。无论我们对《民事强制执行法（草案）》有什么样的不同见解，我们共同的愿望就是能够早日出台这部法律。

我非常赞同将终本制度写入民事强制执行法之中。尽管《民事强制执行法（草案）》是由最高人民法院起草的，但其不仅仅是站在法院的本位角度制定的法律。只有草案的第八十三条涉及终本案件的退出问题和结案问题，而第八十条和第八十二条强调的则是另外的制度建设。例如，第八十条对终本适用条件作出了非常严格的规定，这也是执行穷尽原则在草案中的体现，本条实际上对法院执行权的合法行使提出了非常高的要求，这样的要求是对被广受诟病的消极执行问题的回应。另外，第八十二条也规定了终本执行，其实质上是倒逼机制，即如果达到了企业破产法规定的破产界限，就要进入破产程序，否则就要终本执行。综上所述，草案对终本执行的规定是多管齐下的，不能仅仅理解为是为了法院在执行案件中的结案退出。同时，终本执行制度与债权凭证制度有很大的区别。债权凭证制度贯彻的是债权人主导原则，由债权人查找、报告财产，于债权人不利；而终本执行制度则强调在法院穷尽执行措施以后才有可能终本执行，是由法院主导而非当事人主导的财产发现和控制机制。

此外，源头治理是解决执行难的根本。要在源头上完善我国的社会信用体系，而我国执行案件中债务人规避、逃避执行的现象非常严重，远远超过了民事审判程序中所谓的虚假诉讼。近年来，债务人自动履行的比例逐年降低。因此，如果能够通过强制执行法的制定，推动社会信用体系的建设，将会有利于解决执行难问题。同时，立法方面应当对失信被执行人规定更加严厉的制裁措施，提高失信行为的道德成本、经济成本和法律成本，失信惩戒机制的加强也应当多管齐下。

最后，我国还需要完善对执行制度的配套保障制度。第一，执行法与破产法应当相互配合。过去在有限破产主义之下，因为破产制度只适用于企业法人，所以在司法解释中确立了参与分配制度，用参与分配制度的平等分配来解决被执行人为自然人或其他组织时不能破产的问题，类似于在强制执行制度中嫁接了劣势的小型破产程序。这种制度安排是无可奈何的，在目前破产法立法的背景之下，如果未来个人破产制度有望纳入破产法中，就能使执行法回归本源，保证强制执行以效率为优，采用先到先得的优先原则，将平等分配问题交给破产法，由破产法解决债务人平等受偿问题。第二，在现有的公司法中也应当针对执行制度作出适当调整。现有公司法由实缴制改为认缴制后，出现了对股东出资责任的追究问题，而股东对出资责任享有期限利益，该出资责任能否加速到期是执行法无法解决的问题，需要公司法进行配合。此外，在公司治理结构、财务管理、控股股东和高管责任、人格否认等方面，也需要公司法进行相应规定，从源头上解决转移财产、规避执行的问题。第三，在社会保障法方面也存在配套问题。我国执行法规定了执行豁免制度，此时可能涉及如何建立最低生活保障制度的问题，应在社会保障法和强制执行法的执行豁免制度之间建立衔接关系。

综上所述，在解决执行难问题时，仍然有很多工作需要做。希望中国未来能够出台一部具有前瞻性、能够彻底解决执行难问题、有效规范法院执行行为的强制执行法。

来源：《人民法治》杂志第139期

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